Comentario del EAI: El drama del Brexit y el ‘espíritu comunitario’ de Europa

[Nota del editor]

La Unión Europea y el Reino Unido, tras haber aplazado una vez la fecha límite del Brexit del 29 de marzo al 12 de abril, han acordado extenderla nuevamente hasta el 31 de octubre. Si bien esto ha evitado el peor escenario de un 'Brexit sin acuerdo', las perspectivas futuras siguen siendo inciertas. Un hecho interesante es que, a pesar de que el Brexit se decidió en un referéndum británico en 2016, ha estado en un estado de deriva porque no ha sido ratificado por el parlamento, lo que ha resultado en una división interna en lugar de dentro de la Unión Europea. Por el contrario, la Unión Europea, compuesta por 27 países, ha mantenido un frente unido con una estrategia de negociación coherente y ha mostrado incluso la indulgencia de 'extender el plazo' ante la actitud irresponsable del Reino Unido. Jo Hong-sik, profesor de la Universidad Soongsil, analiza que estas posturas contrastantes se deben al trasfondo histórico de la actitud pasiva y la participación selectiva del Reino Unido hacia la integración europea, y al 'espíritu comunitario' de la Unión Europea, formado a lo largo de 70 años.

‘Brexit de Halloween’

En la cumbre de la Unión Europea que comenzó la noche del 10 de abril y continuó hasta la madrugada del día siguiente, los 27 países de la UE, excluido el Reino Unido, decidieron extender el plazo del Brexit hasta el 31 de octubre. Esta medida, denominada 'Brexit de Halloween', fue una decisión para rescatar al Reino Unido de la crisis. Si los líderes europeos no hubieran llegado a un acuerdo, el Reino Unido habría sido expulsado automáticamente de Europa el 12 de abril. El escenario de un 'Brexit sin acuerdo' se refiere a la situación en la que un país se convierte de la noche a la mañana de miembro a no miembro, sin un acuerdo sobre las condiciones de salida ni un período de transición.

Para comprender el drama del Brexit, es necesario tener una idea general del proceso. En primer lugar, Brexit es un neologismo que significa la salida del Reino Unido de la Unión Europea, decidido por el Reino Unido en un referéndum el 23 de junio de 2016. En ese momento, el 52% de los ciudadanos votó por la salida, mientras que el 48% restante apoyó la permanencia en la Unión Europea. Para implementar la decisión del pueblo, el gobierno británico inició negociaciones relacionadas con la salida de la Unión Europea en 2017. Con la activación del Artículo 50 del Tratado de Lisboa de la Unión Europea, se otorgó un plazo de dos años para la negociación, el acuerdo y la ratificación.

Lo que se decidió en el referéndum fue solo el hecho de que el Reino Unido debía abandonar la Unión Europea; la forma de salida y las futuras relaciones debían ser determinadas por las negociaciones entre el gobierno británico y la Unión Europea. Dado que el Reino Unido se unió a la Unión Europea en 1973, el proceso de disolver casi medio siglo de vida en común fue complejo y arduo. Tras un proceso difícil, a finales de noviembre de 2018, ambas partes, la Unión Europea y el Reino Unido, llegaron a un acuerdo sobre las condiciones y el proceso de salida. Al igual que con los principales tratados internacionales, este acuerdo intergubernamental debe pasar por un proceso de ratificación en los parlamentos de ambas partes.

Desde la perspectiva de la teoría de las dos etapas, la negociación internacional formal había concluido y la etapa de negociación interna había comenzado. La ratificación por parte de la Unión Europea podría esperarse que fuera fluida, pero el Reino Unido demostró que la ratificación interna en su parlamento era más difícil que la negociación internacional. Originalmente, la fecha límite para la ratificación en el Reino Unido era el 29 de marzo de este año, y si fallaba la ratificación para entonces, se activaría el Brexit sin acuerdo. De hecho, el Reino Unido intentó ratificar el acuerdo dos veces, el 15 de enero y el 12 de marzo, pero ambas veces fracasó debido a la división dentro del partido gobernante, el Conservador, y la oposición del partido laborista. Por lo tanto, la Primera Ministra Theresa May no tuvo más remedio que pedir a la Unión Europea una extensión del plazo. La Unión Europea ya había concedido una extensión hasta el 12 de abril, pero una vez más el Reino Unido solicitó una extensión al no poder asegurar una mayoría para la ratificación en el parlamento.

La división mostrada por el parlamento británico durante este proceso se convirtió en objeto de interés mundial. En particular, el parlamento británico incluso llevó a cabo una votación para investigar las inclinaciones de los parlamentarios sobre 8 propuestas relacionadas con el Brexit, pero ninguna de ellas obtuvo una mayoría. En pocas palabras, el parlamento carecía de la capacidad de llegar a cualquier acuerdo para cumplir la orden del pueblo de abandonar Europa. La única propuesta que obtuvo una mayoría en el parlamento británico no fue una forma específica de Brexit, sino una moción para evitar un Brexit sin acuerdo. Era como decir que no se suicidarían, aunque no supieran cómo vivir.

Mientras un país y su parlamento mostraban una escena irresponsable de no poder ratificar un acuerdo negociado por su propio gobierno, la Unión Europea, compuesta por 27 países, avanzó con una estrategia de negociación coherente, mantuvo un frente común evitando la división y mostró una actitud de indulgencia, extendiendo el plazo ante la actitud irresponsable de la otra parte. Por ejemplo, si un solo país de los 27 hubiera ejercido su derecho de veto en esta cumbre, diciendo que ya no se debía dar más tiempo al Reino Unido, el Reino Unido habría enfrentado un Brexit sin acuerdo el 12 de abril. Es una suposición interesante, pero si un país pequeño como Malta o Chipre hubiera sido obstinado, el Reino Unido habría sufrido la indignidad de una salida automática. Para comprender esta ironía, debemos buscar las causas fundamentales en la historia.

El Reino Unido, antecedentes históricos y errores tácticos

El trasfondo histórico de la actitud pasiva del Reino Unido hacia la integración europea es la condición básica del Brexit. La tradición británica de seguir un camino independiente tiene raíces profundas. Desde el siglo XVIII, cuando el Reino Unido se convirtió en una potencia mundial, ha desarrollado un orgullo de tener un estatus igual al del continente europeo. Incluso cuando el continente europeo avanzó hacia la integración en el siglo XX, el Reino Unido adoptó una postura de observador en lugar de participar. El hecho de que el Reino Unido no se uniera a la integración europea en las décadas de 1950 y 1960, y solo se uniera tardíamente en la década de 1970, puede considerarse un resultado de esta 'distancia' fundamental.

Aunque el Reino Unido ha sido miembro de Europa durante casi medio siglo desde 1973, su historia interna también ha sido turbulenta. Ya en 1975 se celebró un referéndum sobre la permanencia o la salida, y en la década de 1980, la Primera Ministra Thatcher alzó la voz hacia Europa diciendo: "Devuélvanme mi (dinero británico)". Cuando Europa llevó a cabo la integración monetaria con el euro en 1999, el Reino Unido quedó fuera, y también fue una excepción al Acuerdo de Schengen, que garantiza la libre circulación de personas. A diferencia de las grandes potencias como Francia, Alemania e Italia, que desempeñan un papel de liderazgo en la integración europea, el Reino Unido siempre ha optado por una integración selectiva a través de cálculos meticulosos desde la periferia.

Este trasfondo histórico supuso una gran carga para la política británica. Si bien la participación en la integración europea era beneficiosa para los intereses nacionales, las facciones pro-europeas y anti-europeas existían tanto en el Partido Conservador como en el Partido Laborista. Por ejemplo, las razones más directas por las que los famosos Primeros Ministros Thatcher y su sucesor Major perdieron el poder fueron las protestas de las facciones pro-europeas dentro de sus partidos. Los gobiernos de Blair y Brown, que adoptaron la 'Tercera Vía', tenían una postura favorable a Europa, pero dentro del Partido Laborista, las facciones anti-europeas como la de Corbyn también eran firmes.

Además de las divisiones históricas dentro de los partidos que obstaculizaron el progreso, los errores tácticos de los Primeros Ministros Cameron y May agravaron la situación. En las elecciones generales de 2015, el Primer Ministro Cameron incluyó en su programa electoral la promesa de un referéndum para decidir la permanencia o salida de la Unión Europea porque creía que los Demócratas Liberales y los Laboristas, que tenían altas posibilidades de formar una coalición, se opondrían. Sin embargo, el Partido Conservador obtuvo una gran victoria electoral y, por lo tanto, se vio obligado a cumplir la promesa de su programa electoral. Por supuesto, podría haber elegido la sabiduría de retirar con cautela la peligrosa promesa, pero Cameron optó por una apuesta arriesgada. En ese momento, Cameron y Corbyn, de los partidos gobernante y de oposición respectivamente, formaron el campo de la permanencia, mientras que el alcalde de Londres por el Partido Conservador, Johnson, y Farage del Partido de la Independencia del Reino Unido (UKIP) lideraron la campaña por la salida, creando una escena peculiar. Contrariamente a lo esperado, cuando el pueblo decidió la salida, Cameron renunció irresponsablemente a su cargo de Primer Ministro, y Johnson también se negó a asumir el cargo de Primer Ministro después de él.

May, quien asumió el cargo de Primera Ministra, también cometió errores repetidos. En 2017, disolvió el parlamento, que tenía una mayoría conservadora, y convocó nuevas elecciones generales, pero el resultado fue desastroso. Aunque logró mantener el gobierno con una coalición con el Partido Unionista Democrático (DUP) de Irlanda del Norte, perdió su posición como partido mayoritario absoluto en el parlamento. En esta situación, para llevar a cabo el Brexit sin problemas, debería haber adoptado una táctica que tuviera en cuenta al Partido Laborista de la oposición, pero en cambio, se aferró a la táctica del 'Brexit duro' para movilizar a los partidarios de línea dura dentro del Partido Conservador. A diferencia del 'Brexit blando', que buscaba mantener el mercado único o la unión aduanera incluso después de la salida de la Unión Europea, el 'Brexit duro' era una opción que implicaba una separación completa del Reino Unido del continente.

A abril de 2019, el gobierno de May se encuentra en una situación desastrosa. La opinión pública interna muestra síntomas de grave división y confrontación, y el parlamento es incapaz de llegar a un acuerdo para el futuro. El Partido Conservador de May está dividido en diversas facciones, y el gobierno está experimentando repetidamente la tragedia de no poder controlar ni siquiera a sus propios ministros. May tuvo que ir a Bruselas a rogar por más tiempo, y tuvo que consolar su ansiedad comiendo sola mientras los 27 jefes de estado cenaban y deliberaban.

El ‘espíritu comunitario’

de la Unión Europea

El espíritu comunitario significa respeto básico hacia la otra parte. Si el Reino Unido notifica unilateralmente su salida de la unión a través de un referéndum, Europa, sintiéndose ofendida, podría adoptar una actitud de represalia. Sin embargo, la Unión Europea expresó su profundo pesar por el Brexit, pero respetó la elección del Reino Unido y deseaba que el socio que se iba, aunque fuera por desagrado, permaneciera en instituciones como el mercado único o la unión aduanera. Incluso ha mostrado una actitud de tolerancia, indicando que estaría dispuesta a aceptar la retirada de la solicitud de salida por parte del Reino Unido si esta se produjera.

La Canciller alemana Merkel, el centro de la Unión Europea, declaró que el Reino Unido podría abandonar Europa, pero que Europa no empujaría al Reino Unido hacia un Brexit sin acuerdo, y se esforzó por evitar el desastre hasta el final. Ante esto, el Presidente del Consejo Europeo, Tusk, propuso otorgar un año más de tiempo hasta que el Reino Unido resolviera sus problemas de división política interna y lograra una ratificación adecuada. Sin embargo, el Presidente francés Macron se opuso a esto, argumentando que solo se debería dar un tiempo mínimo para que el parlamento británico se pusiera tenso y aprobara la ratificación. Macron mostró su voluntad de aceptar incluso un Brexit sin acuerdo, afirmando que de esta manera el problema del Brexit podría resolverse dentro de la Unión Europea. Cuando las opiniones divergen de esta manera, el espíritu comunitario de Europa conduce a la negociación. Como resultado, se concedieron seis meses, la mitad del tiempo propuesto, ni un Brexit sin acuerdo ni un año completo.

Por lo tanto, el espíritu comunitario tiene el principio de respetar a la otra parte y no avergonzarla públicamente. También comparte la creencia de que, aunque puede haber opiniones diferentes, se pueden crear soluciones de compromiso mediante concesiones mutuas. La historia de la integración europea nos muestra que estos hábitos, tradiciones y espíritu no se formaron rápidamente, sino que se desarrollaron gradualmente a través de una larga experiencia.

¿Hacia dónde se dirigirá ahora el Brexit? La Unión Europea ha dado más tiempo al Reino Unido. Sin embargo, también es muy consciente de que es muy poco probable que el acuerdo negociado por el gobierno de May sea ratificado por el parlamento británico. El gobierno de May comenzó las discusiones con el Partido Laborista solo en el momento de la ratificación, pero las negociaciones se están estancando debido a las diferencias de opinión, y es incierto si se llegará a un nuevo compromiso entre los dos partidos. Incluso si la Primera Ministra May renuncia, es probable que su sucesor tenga una postura cercana al Brexit duro, lo que dificultará la consecución de un acuerdo con la Unión Europea.

Al final, el único camino que Europa y el Reino Unido parecen poder seguir es "patear la lata por el camino" (kick the can down the road), es decir, "empujar el polvo debajo de la alfombra" (pousser la poussière sous le tapis). Es decir, posponer la decisión con diversas excusas. Incluso si se celebran nuevas elecciones generales o un referéndum en el Reino Unido, es difícil predecir el resultado o su impacto en el Brexit. Han pasado casi tres años desde el referéndum, pero la dirección del Brexit sigue siendo un misterio. ■

■ Autor: Jo Hong-sik_ Profesor del Departamento de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad Soongsil. Obtuvo un doctorado en Ciencias Políticas en el Instituto de Estudios Políticos de París (Sciences Po). Sus principales áreas de investigación incluyen la economía política internacional, los estudios de área europea y la política de la identidad. Sus obras representativas incluyen "La Red de Civilizaciones: Un Panorama de la Cultura Europea", "Una Europa Unida: Historia y Política de la Unión Europea" y "La Integración Europea y el Futuro de la 'Nación'".

■ Responsable y editor: Choi Soo-i, Investigadora Principal del EAI

Contacto: 02 2277 1683 (ext. 206) I schoi@eai.or.kr

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