【EAI論評】ブレグジットのドラマと欧州の「共同体精神」

【編集者注】

欧州連合（EU）と英国は、ブレグジット（Brexit）の期限を当初の3月29日から4月12日に一度延期した後、これを10月31日まで再延長することで合意しました。これにより、「合意なきブレグジット」という最悪の事態は回避されましたが、今後の見通しは依然として不透明な状況です。興味深いのは、ブレグジットが2016年の英国国民投票で決定された事案であるにもかかわらず、欧州連合ではなく国内の分裂によって議会の批准を得られず、現在まで漂流状態にあることです。一方、27カ国で構成される欧州連合は、一貫した交渉戦略で共同戦線を維持しており、英国の無責任な態度に対し「期限延長」という寛容さまで示しています。両者がこのような対照的な姿を見せるのは、欧州統合に対する英国の消極的な態度と選択的な参加、そして70年にわたって形成されてきた欧州連合の「共同体精神」という歴史的背景に起因すると、チョ・ホンシク氏（崇実大学教授）は分析します。

「ハロウィン・ブレグジット」

4月10日夕方に始まり翌日未明まで続いた欧州連合首脳会議で、英国を除くEU27カ国はブレグジットの期限を10月31日まで延長することを決定しました。「ハロウィン・ブレグジット」と呼ばれるこの案は、英国を危機から救うための決定でした。もし欧州首脳が合意に至らなかった場合、英国は4月12日に自動的に欧州から離脱させられる状況だったからです。「合意なきブレグジット」のシナリオとは、離脱条件に関する合意や移行期間なしに、一夜にして加盟国から非加盟国に転落することを指します。

ブレグジットのドラマを理解するには、その過程を概観する必要があります。まず、ブレグジットとは英国の欧州連合離脱を意味する造語であり、2016年6月23日に英国が国民投票によって決定した事案です。当時、国民の52％が離脱を選択し、残りの48％が欧州連合残留を支持しました。国民の決定を実行するため、英国政府は欧州連合離脱に関する交渉を2017年に開始しました。欧州連合のリスボン条約第50条が発動され、ここから2年間の交渉、合意、批准の期限が与えられました。

国民投票で決定されたのは、英国が欧州連合から離脱しなければならないという事実だけであり、どのような方法で離脱し、どのような未来関係を結ぶかは、英国政府と欧州連合の交渉によって決定されるべき内容でした。英国が欧州連合に加盟したのは1973年であり、半世紀近い共同生活を清算する過程は複雑で困難を極めました。困難な過程を経て、2018年11月、ついに欧州連合と英国の両者が離脱の条件と過程について合意に達しました。主要な国際条約と同様に、この政府間合意は両国の議会を通じた批准過程を経る必要がありました。

両面理論に照らし合わせると、本格的な国際交渉が終結し、国内交渉の段階に移ったと言えます。欧州連合側の批准は順調に進むと予想できましたが、英国は国内の議会批准が国際交渉よりも難しいことを示しました。当初、英国の批准期限は今年の3月29日であり、この時までに批准に失敗すれば合意なきブレグジットが発動される状況でした。実際、英国は合意案の批准を1月15日と3月12日に2度試みましたが、与党・保守党の分裂と野党の反対により、いずれも失敗しました。そのため、テリーザ・メイ首相は欧州連合に期限延長を要請せざるを得ませんでした。欧州連合は4月12日への延長を一度は認めましたが、今回も英国は議会内での批准に必要な多数を確保できず、再び延長を要請することになったのです。

英国議会がこの過程で見せた分裂した姿は、世界的な関心の対象となりました。特に英国議会は、ブレグジットに関連する8つの案について議員の意向を調査する投票まで実施しましたが、どの案も多数を確保できませんでした。簡単に言えば、欧州から離脱せよという国民の命令を実行するために、議会はどのような合意も導き出す能力がなかったということです。かろうじて英国議会で唯一多数を確保した案は、特定のブレグジット案ではなく、合意なきブレグジットだけは回避しようという案件でした。どのように生きていくかは分からないが、自殺だけはしないでおこう、というわけです。

一国一議会が自国政府が合意した案件を批准すらできない無責任な光景を見せる一方で、27カ国が集まった欧州連合は一貫した交渉戦略を推進し、分裂を避け共同戦線を維持し、相手方の無責任な態度に対しても寛容さを示して期限を延長し続けるという対照的な姿を見せています。例えば、今回の首脳会議で27カ国のうちたった一国でも英国にこれ以上時間を与えるべきではないと拒否権を行使すれば、英国は4月12日に合意なきブレグジットを迎えなければなりませんでした。面白い想像ですが、マルタやキプロスのような小国が意地を張れば、英国は自動離脱という屈辱を味わったでしょう。このような皮肉を理解するには、歴史の中から根本原因を探る必要があります。

英国、歴史的 背景と 戦術的 誤謬

英国が欧州統合に対して一貫して消極的な態度をとってきた歴史的背景は、ブレグジットの基本条件です。独自の路線を歩む英国の伝統は、長い根を持っています。英国が世界的な勢力として台頭した18世紀以降、英国は欧州大陸と対等な地位にあるという自負を持つようになりました。20世紀、欧州大陸が統合の道を歩む際にも、英国は彼らと同行するのではなく傍観者の立場をとりました。英国が1950～60年代に欧州統合に参加せず、1970年代になってようやく遅れて参加した理由も、こうした根本的な「距離置き」の結果と言えます。

英国は1973年から半世紀近く欧州の加盟国として参加してきましたが、内部での歴史も多事でした。すでに1975年には残留と離脱を巡って国民投票が行われ、1980年代にはサッチャー首相が「私の（英国の）お金を返してほしい」と欧州に強く訴えたこともありました。欧州が1999年にユーロによる通貨統合を断行した際も英国は参加せず、市民の自由な移動を保障するシェンゲン協定からも英国は除外されました。欧州統合の先頭で主導的な役割を果たすフランス、ドイツ、イタリアなどの大国とは異なり、英国は常に境界線上で緻密な計算を通じて選択的な統合を選んできたのです。

こうした歴史的背景は、英国の政治に大きな負担となりました。国益を考えれば欧州統合に参加することが有利であるにもかかわらず、欧州派／反欧州派の対立が保守党と労働党の両党内に存在していたためです。例えば、かつて有名なサッチャー氏やその後継者であるメージャー首相が失脚した最も直接的な理由は、党内の親欧州派が反発したためです。ブレア氏とブラウン氏の「第三の道」政権は欧州に友好的な立場でしたが、労働党内にもコービン氏のような反欧州派が根強くいました。

このように、党内の歴史的な分裂が足かせとなった上に、キャメロン氏とメイ氏の戦術的なミスが状況を悪化させました。2015年の総選挙でキャメロン首相が欧州連合の残留・離脱を決定する国民投票を公約に掲げたのは、連立パートナーとなる可能性が高かった自由民主党や労働党が反対すると見込んでいたためです。しかし、選挙で保守党が大勝したため、国民投票の公約を実行せざるを得なくなりました。もちろん、危険な公約を慎重に撤回するという賢明な選択もできましたが、キャメロン氏は危険な賭けを選びました。この時、与野党のキャメロン氏とコービン氏が残留派を形成し、保守党のロンドン市長ジョンソン氏と英国独立党（UKIP）のファラージ氏が離脱キャンペーンを展開するという珍しい光景が繰り広げられました。予想に反して国民が離脱を決定すると、キャメロン氏は無責任にも首相職を投げ出し、ジョンソン氏もその後首相職を辞退しました。

首相に就任したメイ氏もミスを重ねました。2017年、安定した保守党多数の議会を解散し、再び総選挙を行いましたが、結果は惨憺たるものでした。北アイルランド民主統一党（DUP）との連立でかろうじて政権を維持しましたが、議会絶対多数党の地位を失ったためです。このような状況でブレグジットを円滑に進めるには、野党・労働党を考慮した戦術をとるべきでしたが、それよりも保守党内の強硬派を糾合するための「ハード・ブレグジット」戦術に終始しました。欧州連合は離脱しても単一市場や関税同盟は維持しようとする「ソフト・ブレグジット」とは異なり、「ハード・ブレグジット」は英国を大陸から完全に切り離す選択でした。

2019年4月現在、メイ政権は悲惨な状況に置かれています。国内世論は深刻な分裂と対立の兆候を見せており、議会で未来のための案を導き出せない状況です。メイ氏の保守党は多様な勢力に分裂しており、政府の閣僚でさえ首相が統制できないという悲劇的な経験を繰り返しています。メイ氏はブリュッセルへ行き、時間をくれと懇願しなければならず、27カ国の首脳が晩餐をしながら会議する間、「一人飯」で不安を紛らわすしかありませんでした。

欧州連合の「共同体 精神」

数日前から今回の首脳会議を控え、多くのメディアや専門家は、欧州連合が合意なき離脱を避け、英国にさらに多くの時間を与えるだろうと予想していました。27カ国の中で一国でも合意なき離脱を主張すれば不可能な結果でしたが、欧州の運営方式を知る人々はあまり心配しませんでした。なぜなら、欧州連合は70年近い協力の歴史を通じて「共同体精神」（Community spirit）という価値を共有してきたからです。共同体精神は、ブレグジット過程の様々な場面で確認できます。

共同体精神とは、相手方に対する基本的な尊重を意味します。英国が国民投票を通じて一方的に連合から離脱すると通告すれば、感情を害した欧州は報復的な態度をとる可能性があります。しかし、欧州連合はブレグジットに対して深い遺憾の意を表明しましたが、英国の選択を尊重し、嫌って出ていくパートナーであっても、単一市場や関税同盟のような制度には残留することを望みました。さらには、英国が離脱申請を撤回しても受け入れる用意があるという寛容な態度を示しています。

欧州連合の中心であるドイツのメルケル首相は、英国が欧州を捨てることはできても、欧州が英国を合意なき離脱に追い込むことはないと述べ、最後まで破局を防ぐと表明しました。これに対し、欧州連合のトゥスク常任議長は、英国が国内政治的混乱の問題を解決し、適切に批准するまで1年間の時間を与えるという案を提示しました。しかし、マクロン仏大統領はこれに反対意見を表明し、最低限の時間のみを与えるべきであり、そうすれば英国議会が緊張感を持って批准に同意するだろうと主張しました。マクロン氏は合意なき離脱も辞さないという意志を示し、そうすることでブレグジット問題を欧州連合内で解決できるという意思を表明しました。このように意見が対立する場合、欧州の共同体精神は妥協へと帰結します。その結果、合意なき離脱でもなく、1年でもなく、ちょうど半分の6カ月という時間を与えることになったのです。

このように、共同体精神とは、相手方を尊重し、公然と恥をかかせないという原則があります。また、互いに意見が異なることはあり得ますが、少しずつ譲歩を通じて妥協案を作ることができるという信頼を共有します。欧州統合の歴史を見ると、こうした習慣、伝統、精神は急速に醸成されたのではなく、長い経験によって徐々に作られてきたことがわかります。

さて、ブレグジットは今後どうなるのでしょうか。欧州連合は英国にさらに多くの時間を与えました。しかし、メイ政権と合意した内容が英国議会で批准される可能性は非常に低いことも、よく理解されています。メイ政権は労働党と批准の瞬間になって初めて協議を開始しましたが、立場の違いから交渉は停滞状態にあり、両党間の新たな妥協が成立するかどうかも不確実です。メイ首相が辞任したとしても、新首相はハード・ブレグジットに近い立場の人物になる可能性が高く、欧州連合との合意を導き出すのは困難でしょう。

結局、欧州と英国が実践できる道は、「缶を転がして（問題を）先延ばしにする」（kick the can down the road）、すなわち「埃をカーペットの下に押し込む」（pousser la poussière sous le tapis）しかないように見えます。あれこれ理由をつけて決定を先延ばしにする行動のことです。英国で新たな総選挙や国民投票が行われたとしても、その結果やブレグジットに与える影響を予測することは困難です。国民投票から3年近くの時間が経過しましたが、ブレグジットの行方は依然として霧の中です。■

■著者：チョ・ホンシク_ 崇実大学政治外交学科教授。フランス・パリ政治学院で政治学博士号を取得。主な研究分野は国際政治経済、欧州地域研究、アイデンティティの政治など。代表的な著書に『文明の網：欧州文化のパノラマ』、『一つの欧州：欧州連合の歴史と政策』、『欧州統合と「民族」の未来』などがある。

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