[东亚研究所评论第23号] 釜山大会后国际发展援助体制的变化与韩国

金泰均教授在牛津大学获得博士学位，现任梨花女子大学行政学教授。

釜山发展援助大会的意义

2011年11月29日至12月1日，第四次世界发展援助大会（4th High Level Forum on Aid Effectiveness: HLF-4，以下简称釜山大会）在釜山举行。本次釜山大会是历时四届的世界发展援助大会的最后一次会议，以经济合作与发展组织发展援助委员会（Organization for Economic Cooperation and Development-Development Assistance Group: OECE-DAC）为中心，标志着主要捐助国为提高发展援助有效性所做的努力画上了句号。世界发展援助大会始于2003年在罗马举行的第一次援助有效性高级别会议（HLF-1），2005年在巴黎举行的第二次会议通过了提出具体方案的《巴黎宣言》，并于2008年经过加纳阿克拉（Accra）第三次会议，被制度化为国际援助体制。釜山大会的任务是评估迄今为止世界发展援助大会的活动，并为向国际“发展”体制的全面扩大奠定基础。鉴于联合国主导的2000年千年发展目标（Millennium Development Goals: MDGs）的截止日期是2015年，釜山大会承载着重整发展援助有效性全球治理的意义，同时也成为韩国作为2010年G20轮值主席国，为缩小发展中国家与发达国家之间的收入和发展差距而提出的“发展议题”的“软实力外交”的试金石。在此背景下，有必要从以下三个方面评估釜山大会的实际意义。

首先，釜山大会雄心勃勃地提出的议题是发展援助范式的转变。所谓从“援助有效性”（Aid Effectiveness）向“发展有效性”（Development Effectiveness）的转变，在多个方面要求改变发展援助的国际合作体系。这旨在遏制以往以捐助国为主、以供给者为中心的有限援助方式，并反映了国际援助界为纳入更长期的发展计划下的全面、广泛的发展议题和多样化的援助提供者所做的努力。在2011年初以来举行的四次OECD-DAC援助有效性工作组会议中得出的釜山大会成果文件（Busan Outcome Document: BOD）草案中，也可以确认对现有援助有效性的重新评估和对新的发展有效性的基本构想。然而，如果“发展有效性”这一庞大的概念未能充实以具体、适当的原则，釜山大会就有可能沦为一场空洞的盛会，仅充斥着重复现有《巴黎宣言》五项原则的政治辞令。

其次，这是试图整合和恢复在传统OECD-DAC为中心的捐助主体与坚持独立路线的新兴援助国（Non OECD-DAC Donors: NODDs）之间分裂的国际援助体制的治理功能。所谓的“南南合作”（South-South Cooperation），如中国、印度、巴西等NODDs，以不干涉内政、无条件以及相互尊重和平等为前提，主要集中在基础设施建设方面提供援助，因此受到非洲和东南亚脆弱国家的大力欢迎。这可能成为威胁现有国际援助秩序的因素。2010年以《巴黎宣言》体系为中心的援助有效性讨论仅限于发达捐助国和DAC中心，因此，如何促使新兴捐助国参与深化援助有效性的具体承诺，成为本次釜山大会的焦点。中国等新兴援助国代表首次参加釜山大会，使人们对国际援助体制的扩大可能性抱有谨慎的期待，发达捐助国也提出了南-南-北三方合作（Triangular Cooperation）的建议，拓宽了妥协的范围。

第三，与前三次援助有效性高级别会议不同，釜山大会的一个显著特点是，在“包容性伙伴关系”（Inclusive Partnership）的口号下，追求变化，使更多发展合作领域的行为者能够参与到以往以OECD-DAC发达捐助国为中心的会议中。在罗马会议和巴黎会议中，只有OECD-DAC成员国、主要多边机构和部分伙伴受援国能够参与讨论过程，直到阿克拉会议，民间社会组织（Civil Society Organization: CSO）才首次被承认为发展合作领域的独立伙伴。然而，阿克拉会议中民间社会的参与在很大程度上是形式化的，民间社会组织提出的议题并未得到实质性 반영。相比之下，釜山大会由成功从受援国转型为捐助国的韩国政府主办，因此，主办国在受援国集团和捐助国集团之间发挥了桥梁作用，参与者范围也扩大到更广泛的伙伴受援国、民间社会组织、NODDs、企业和基金会等私营部门行为者。特别是民间社会，在阿克拉会议之后，以全球政策联盟机构“Better Aid”为中心，组织了代表全球民间社会声音的“民间社会发展有效性开放论坛”（Open Forum for CSO Development Effectiveness），努力将人权、性别平等、创造健康就业机会等民间社会一贯主张的政策 반영到BOD中。要使参与者的多样化转化为实质性成果，关键在于能否将釜山大会上多样化、多层次行为者的诉求最终 반영到BOD中并将其政策化。

“新发展援助伙伴关系”与接纳南南援助

那么，釜山大会究竟取得了哪些实质性成果？如果用一句话来总结釜山大会的成果，并对照上述三个观察点，可以说是一半成功，一半失败。釜山大会在成果文件（BOD）中通过了包容性的“伙伴关系”（Partnership），接纳了南南合作，在一定程度上为扩大国际发展体制的外延做出了贡献。然而，釜山伙伴关系比巴黎“宣言”（Declaration）低一个层次，其局限性在于其决议的性质，并且为了达成对成果文件的共识，在一定程度上妥协了现有的国际发展合作原则，这也是其局限性所在。

首先，釜山大会未能将“发展有效性”提升为主要议题，显示出未能摆脱2005年《巴黎宣言》影响的局限性。它强调了广泛的发展议题，但同时列举了诸如发展有效性、援助的催化作用、全球发展伙伴关系等尚未明确达成共识的概念，从而难以就发展有效性达成实质性内容共识。《巴黎宣言》的援助有效性由提高主人翁意识、援助一致性、援助协调、结果导向管理、相互问责五项原则构成，而釜山伙伴关系也基本以（1）提高发展中国家中心的主人翁意识、（2）结果导向的 접근、（3）包容性发展伙伴关系、（4）保障相互透明度和问责制这四项原则告终。虽然新增了汇聚各种利益相关者的包容性发展伙伴关系和公开援助活动相关所有信息以提高相互透明度，但除此以外，几乎只是对《巴黎宣言》内容的重复。韩国政府新提出的性别平等、以可持续环境为中心的绿色发展，以及民间社会主张的基于权利的 접근（Rights-based Approach）均未被明确纳入釜山伙伴关系。最终，釜山大会BOD的标题本身从原计划的“为发展有效性而设的釜山伙伴关系”（Busan Partnership for Development Effectiveness）改为“为有效发展合作而设的釜山伙伴关系”（Busan Partnership for Effective Development Cooperation），导致发展有效性这一新发展范式从前台后退了一步。

其次，试图将中国等新兴援助国纳入国际援助体制，导致了与国际发展合作原则相悖的政治妥协。一方面，由于连续的财政危机，现有发达援助国的开发援助预算正在减少；另一方面，南南合作的主角中国、印度、巴西等国正在加速增加战略性对外援助。在此背景下，OECD-DAC捐助国正在努力接纳新兴捐助国。非洲治理倡议（Africa Governance Initiative）主席、英国前首相托尼·布莱尔（Tony Blair）在釜山大会上评价说，中国今年在非洲基础设施建设方面的援助规模已超过世界银行的援助规模，中国已成为非洲的重要存在。此外，美国国务卿希拉里·克林顿（Hillary Clinton）在釜山大会开幕式上的致辞中暗示了有条件援助的复活，也间接证实了国际援助体制政治格局的变化。其发言的要点是，美国原则上支持扩大无条件援助，但警告固守无条件援助可能削弱援助有效性的风险，并提出在部分允许有条件援助的同时，确保援助的透明度。这些发言的背景是，通过与NODDs建立包容性伙伴关系来弥补不断缩减的发达国家援助规模，并通过将无法监管的新兴捐助国纳入OECD-DAC，来遏制以发展为名、为捐助国利益而推进的有条件援助和作为资源外交一部分的中国式发展援助。也就是说，尽管面临着有条件援助和支持非民主政权等政治批评，但在推进与中国及南南合作国家的三角合作联盟的过程中，以美国为中心正在重塑国际援助体制。然而，釜山大会在接纳新兴援助国的过程中，尽管这是与以往国际发展合作努力背道而驰的措施，却推迟了关于扩大无条件援助这一国际发展合作原则的共识，并为了争取新兴援助国的合作而部分允许了有条件援助。

最后，就包容性伙伴关系而言，由于各种行为者实际参与了釜山大会，可以评价为一次成功。BOD的签署方和新伙伴关系的构成主体的范围，已从以往的发展中国家和发达国家部长、多边和双边机构的代表，扩大到包括各种公共和私营机构、议会内组织、各地方和区域组织的代表。民间社会关于发展有效性的《伊斯坦布尔原则》得到正式承认，在釜山大会开幕式致辞时，韩国总统李明博、联合国秘书长潘基文、卢旺达总统保罗·卡加梅（Paul Kagame）、美国国务卿克林顿等与Better Aid的代表一同作为民间社会代表宣读了联合声明，民间社会的地位得到了提升。然而，与地位的提升相比，这些不同主体提出的发展有效性建议，只有一部分在釜山大会上得到了积极讨论和 반영，这存在一定问题。实际上，在釜山大会BOD第二份草案中包含的内容，如实现援助的无条件化、将国际援助透明度倡议（International Aid Transparency Initiative: IATI）确立为透明度标准、减少援助碎片化、援助的长期项目化、以及制定釜山大会后的监测体系等，都留待以后讨论。特别是，民间社会一直主张的人权、民主主人翁意识、透明度、政策一致性等内容，虽然得到部分讨论，但未能积极 반영到釜山伙伴关系中。其根本原因在于，大多数捐助主体对就新的承诺达成一致，或制定具体的行动原则、设定时限表示出抵触或消极态度。因此，可以说釜山大会在未能反映各种声音的情况下，通过让各种主体参与，达成了现实的妥协。

釜山大会后的课题

釜山大会之后，国际发展援助体制面临着堆积如山的待解难题。首先，为检查各捐助国履行釜山伙伴关系情况而开发全球监测指标，是后釜山发展体制最紧迫的事项。釜山大会仅就2012年6月前引入评估各捐助主体的监测分析框架的计划达成一致，但未能取得具体进展。此外，为履行釜山伙伴关系中新加入的发展援助“透明度”要求，需要进行后续工作，将IATI规定为更具实质性约束力的标准。在包容性伙伴关系下，如何让大幅增加的新兴援助伙伴以何种具体方式相互合作并履行国际规范，是后釜山时期的又一个重要课题。援助的无条件化时期已在釜山大会上未能确定，反而出现了部分允许有条件援助的氛围，因此，釜山大会后，以捐助国利益为中心的商业援助卷土重来的可能性不容忽视。为确保全球治理功能，必须讨论应对有条件援助所带来的国际发展体制格局变化的适当国际合作。设立一个可以讨论与影响力不断扩大的NODDs进行发展有效性政策协调的三角合作协商机制，也是一种方法。本次釜山大会上，OECD提出的发展战略政策中，除了官方发展援助外，关于托宾税、全球环境税等创新性发展资金的讨论，也是后釜山援助体制中值得认真考虑的课题。

釜山大会未能对《巴黎宣言》做出准确评估，在未就新的发展有效性达成充分共识的情况下，过分强调了各种援助相关主体的民主参与性，导致未能充实发展援助体制的实质内容，这无疑是其明显的局限性。因此，如果釜山大会未能得到后续具体、实质性执行计划的补充，那么釜山大会上达成的承诺最终将化为泡影。特别是，现在是积极探索如何有机联系2015年结束的联合国MDGs体系与后釜山发展援助体制，并重构国际社会共同目标的发展援助根本原则的具体方向的时候了。

韩国软实力提升

尽管釜山大会存在诸多局限性，但通过本次世界发展援助大会，韩国的软实力外交能力得到了进一步提升。韩国展现了邀请各种援助行为者——捐助国和受援国政府、民间社会组织、私营企业、多边和双边机构——参加釜山大会的能力，这是以往任何援助有效性高级别会议都无法比拟的，尤其是在包容中国等新兴援助国，在真正的发展援助体制中发挥了重要的桥梁作用。问题在于，韩国能否在后釜山体制下继续扮演发达捐助国与新兴援助国之间的桥梁角色。为此，需要以更宏观的视角而非技术性、局部性的视角来把握国际援助体制的变化和动向，今后应着重于实质性成果，如脆弱国家的实际能力发展（Capacity Development）和长期发展项目的问责制（Accountability）的确保，而非外延的扩张。从最不发达国家转变为发达捐助国集团OECD-DAC成员国的韩国的案例，无疑可以为最不发达国家提供有益的教训。实际上，韩国拥有如“新村运动”这样独特且可以传承的发展议程，并且在这一领域的援助方面拥有比其他发达捐助国更有效的实施诀窍。然而，在呼喊过于韩国化的发展模式的同时，不能陷入主张援助政策的普遍性和公共性的自相矛盾之中，而应寻找韩国式发展内容与国际援助界推荐的发展原则可以共享的脉络，并将其政策化后再次出口到国际社会。

许多人认为援助是软实力的重要手段。然而，仔细思考，发展援助是软实力与硬实力的结合体，而非单方面产生软实力的手段。与其将发展援助仅仅视为次要的软实力，不如将其重新认识为代表捐助国首要经济和政治利益的硬实力的一部分，这样才能摆脱发展有效性这一普遍性与追求国家利益这一现实性之间的差距，积极应对国际援助体制格局的变化。在中国以国家利益为中心的发展援助政策与以发展有效性为代表的欧洲发达捐助主体的普遍性合作体系的对立结构下，美国已经尝试了一种现实主义的 접근，即部分允许有条件援助并与新兴援助国建立合作关系，以接纳中国。在此背景下，韩国应克服发展有效性与追求国家利益之间的二选一逻辑，以包容和灵活的方式率先构建发展援助体制。■

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