[EAI論評 第23号] 釜山総会以降の国際開発援助レジームの変化と韓国

キム・テギュン教授はオックスフォード大学で博士号を取得し、現在梨花女子大学校行政学科教授を務めている。

釜山開発援助総会の意義

2011年11月29日～12月1日、第4回世界開発援助総会（4th High Level Forum on Aid Effectiveness: HLF-4、以下、釜山総会）が釜山で開催された。今回の釜山総会は、全4回にわたって開催される予定であった世界開発援助総会の最後の会議であり、経済協力開発機構（OECD）開発援助委員会（OECD-DAC）を中心に進められてきた主要公助国による開発援助効果性向上の努力に終止符を打つ場であった。世界開発援助総会は、2003年のローマでの第1回援助効果性向上ハイレベル会合（HLF-1）を皮切りに、2005年にはパリでの第2回総会で具体的な方策を提示したパリ宣言を採択し、2008年のガーナ・アクラでの第3回総会を経て、国際援助レジームとして制度化された。釜山総会は、これまでの世界開発援助総会の活動を評価し、国際「開発」レジームへの包括的な拡大を追求する機会を設けるという課題を抱えていた。2000年に国連が主導したミレニアム開発目標（MDGs）の期限が2015年であることを考慮すると、釜山総会は開発援助効果性に関するグローバル・ガバナンスの再整備という意味合いを含んでおり、また2010年のG20議長国であった韓国が自信を持って提示した、開発途上国と先進国間の所得および開発格差を縮小するための「開発イシュー」とも連携する、韓国の「ソフトパワー外交」の試金石でもあった。このような文脈において、釜山総会の実質的な意義を以下の3つの側面から評価する必要がある。

第一に、何よりも釜山総会が野心的に推進した議題は、開発援助パラダイムの転換である。いわゆる「援助効果性（Aid Effectiveness）」から「開発効果性（Development Effectiveness）」への転換は、様々な側面から開発援助国際協力体制の変化を要求している。これは、既存の公助国中心・供給者中心の限定的な援助方式にブレーキをかけ、より長期的な開発計画の下で包括的かつ広範な開発イシューと多様な援助提供者を含めようとする国際援助社会の努力を反映している。2011年初頭から4回にわたり開催されたOECD-DAC援助効果作業部会会議で導き出された釜山総会結果文書（Busan Outcome Document: BOD）の草案作業からも、このような既存の援助効果性に対する再評価と新たな開発効果性に対する基本構想を確認することができる。しかし、「開発効果性」という肥大化した概念が具体的かつ適切な原則で満たされなければ、釜山総会は既存のパリ宣言の5原則を繰り返すだけの、実のない祝宴に終わる危険性がある。

第二に、伝統的なOECD-DAC中心の公助主体と独自の歩みを続ける新興援助公助国（Non OECD-DAC Donors: NODDs）に分断された国際援助体制のガバナンス機能を統合・回復しようとする試みである。いわゆる「南南協力」と呼ばれる中国、インド、ブラジルなどのNODDsは、内政不干渉、無条件性、そして相互尊重と平等を前面に掲げ、主にインフラ構築に援助を集中させるため、アフリカや東南アジアの脆弱国から大きな歓迎を受けている。これは既存の国際援助秩序を脅かす要素となり得る。2010年のパリ宣言体制中心の援助効果性議論は、先進公助国とDAC中心の援助規範に限定されていたため、今回の釜山総会で新興公助国を援助効果性深化の具体的公約に参加させることの義務化の成否が、最大の関心事として浮上した。中国をはじめとする新興援助国の代表が釜山総会に初めて参加したことで、国際援助レジームの拡大可能性を慎重に期待させ、先進公助国も南北が相互協力する「三角協力」（Triangular Cooperation）を提案し、妥協点の幅を広げることになった。

第三に、以前の3回の援助効果性ハイレベル会合と区別される釜山総会のもう一つの特徴は、OECD-DACの先進公助国中心に行われてきたハイレベル会合を「包括的パートナーシップ」というモットーの下、開発協力分野の多様なアクターが参加できるように変化を追求した点である。ローマ会議とパリ会議にはOECD-DAC加盟国と主要多国間機関、そして一部のパートナー被援助国のみが議論プロセスに参加できたが、アクラ会議でようやく市民社会団体（Civil Society Organization: CSO）が初めて開発協力分野の独立したパートナーとして認められるようになった。しかし、アクラでの市民社会の参加は、多かれ少なかれ形式的な側面が強く、市民社会団体が提案した議題は実質的に反映されなかった。一方、釜山総会は、被援助国から公助国へと成功的な転換を経験した韓国政府が開催するため、主催国の被援助国グループと公助国グループ間の架け橋としての役割が強調され、より拡大されたパートナー被援助国、市民社会団体、NODDs、企業・財団などの民間部門アクターまで参加範囲が拡大された。特に、市民社会はアクラ会議以降、グローバル政策連帯機関であるベター・エイド（Better Aid）を中心に、世界市民社会の声を代弁する市民社会団体開発効果性オープンフォーラム（Open Forum for CSO Development Effectiveness）を連帯・組織し、BODに人権、ジェンダー平等、健全な雇用創出など、市民社会が一貫して主張してきた政策を反映させようと努力した。参加者の多様化が実質的な結果につながるためには、実際に釜山総会で多様で多層的なアクターの要求を最終BODにどれだけ反映させ、政策化できるかにかかっている。

「新たな開発援助パートナーシップ」と南南援助の取り込み

では、釜山総会は実質的にどのような成果を収めたのだろうか。釜山総会が残した成果を上記の3つの観点から一言で評価するならば、半分の成功であり半分の失敗であると要約できるだろう。釜山総会は、結果文書（BOD）で南南協力を取り込んだ包括的な「パートナーシップ」（Partnership）を採択し、国際開発レジームの範囲を拡大することには一定の貢献をした。しかし、釜山パートナーシップは、パリ「宣言」（Declaration）よりも一段階低いレベルの決議であるという限界を持っており、結果文書への合意を引き出すために、既存の国際開発協力原則を部分的に譲歩する政治的妥協で締めくくられた点も限界として指摘できる。

第一に、釜山総会は「開発効果性」を企画したにもかかわらず、主要議題に格上げさせることに失敗し、2005年のパリ宣言の影響から脱却できなかったという限界を示した。広範な開発イシュー部門を強調する一方で、開発効果性、触媒としての援助、グローバル開発パートナーシップなど、明確に合意されていない概念を列挙したため、開発効果性に関する実質的な内容の合意形成を困難にした。パリ宣言の援助効果性が、オーナーシップ向上、援助の一致、援助の調和、結果中心管理、相互アカウンタビリティの5原則で構成されていたのに対し、釜山パートナーシップもこれとほぼ類似した（1）開発途上国中心のオーナーシップ向上、（2）結果中心のアプローチ、（3）包括的な開発パートナーシップ、（4）相互の透明性とアカウンタビリティ保障、という4原則で締めくくられた。もちろん、多様な利害関係者を結集する包括的な開発パートナーシップと、開発援助活動に関する全ての情報の公開という相互透明性向上は新たに含められたが、それ以外はほとんどパリ宣言の内容を繰り返す再生産に過ぎない。韓国政府が新たに提案したジェンダー平等や持続可能な環境中心のグリーン開発、そして市民社会が主張した権利ベースアプローチ（Rights-based Approach）はいずれも、釜山パートナーシップに明示的に含まれなかった。結局、釜山総会のBODのタイトル自体が、当初計画されていた「開発効果性のための釜山パートナーシップ」（Busan Partnership for Development Effectiveness）から「効果的な開発協力のための釜山パートナーシップ」（Busan Partnership for Effective Development Cooperation）に変更されたことで、開発効果性という新たな開発パラダイムが前面から一歩後退する結果を招いた。

第二に、中国をはじめとする新興援助国を国際援助体制に編入させようとする努力は、国際開発協力の原則に逆行する政治的妥協という結果を招いた。既存の先進援助公助国が連続的な財政危機により開発援助予算を削減している一方で、南南協力の主人公である中国、インド、ブラジルなどは戦略的な対外援助の増額に拍車をかけている。このような背景の中で、OECD-DAC公助国の新興公助国取り込み努力が進められている。アフリカ・ガバナンス・イニシアチブ（Africa Governance Initiative）議長であるトニー・ブレア元英国首相は、釜山総会で、中国が今年一年、アフリカのインフラ構築に投じた援助規模は世界銀行の支援規模を上回っており、中国はもはやアフリカで巨大な存在になっていると評価した。また、条件付き援助の復活を示唆するヒラリー・クリントン米国務長官の釜山総会開会式冒頭発言からも、このような国際援助レジームの政治的地形変化を間接的に確認できる。発言の論旨は、米国は非条件付き援助の拡大を原則的に支持するが、非条件付き援助に固執することで援助の効果性を低下させる危険性を警告し、部分的であっても条件付き援助を容認する代わりに援助の透明性を確保しようという内容であった。これらの発言の背景には、NODDsとの包括的なパートナーシップを通じて縮小されている先進援助規模を補完し、規制不可能な新興援助国をOECD-DAC内に統合することで、開発を名目に公助国の利益のために推進される条件付き援助と資源外交の一環として推進される中国式開発援助を統制しようとする戦略的な計算が潜んでいる。すなわち、条件付き援助と非民主政権支援という政治的非難を受けているにもかかわらず、中国および南南協力国との三角協力連携を推進せざるを得ない状況で、国際援助体制の再編成が米国を中心に推進されているのである。しかし、釜山総会は、このような新興援助国取り込みの過程で、既往の国際開発協力努力に逆行する措置であるにもかかわらず、国際開発協力の原則である非条件付き援助の拡大に関する合意を保留し、新興援助国の協力を引き出すための政治的取引として条件付き援助を部分的に容認したのである。

最後に、包括的パートナーシップの場合、多様なアクターが釜山総会に実際に参加したという点で成功したと評価できる。BODに署名し、新たなパートナーシップを構成する主体の範囲が、既存の開発途上国と先進国の閣僚、多国間・二国間機関の代表から、多様な公的・民間機関、議会内組織、各地方・地域機関の代表まで拡大され、市民社会の「開発効果性イスタンブール原則」が公式に認められ、釜山総会開会式冒頭発言時に韓国の李明博（イ・ミョンバク）大統領、潘基文（パン・ギムン）国連事務総長、ポール・カガメ・ルワンダ大統領、クリントン米国務長官らと共に、ベター・エイドの代表が市民社会を代表して共同宣言文を朗読するほど、市民社会の地位が高まった。しかし、これらの多様な主体が出した開発効果性のための提案は、高まった地位とは異なり、一部のみが釜山総会で積極的に議論され、反映されたという問題点がある。実際に釜山総会BOD第2次草案に含まれていた内容のうち、援助の非条件化達成、国際援助透明性イニシアチブ（International Aid Transparency Initiative: IATI）を透明性の基準として制定する問題、援助の分断化減少、援助の長期的プログラム化、釜山総会以降のモニタリング体制整備などが、今後の議論課題として残されることになった。特に、市民社会が主張してきた人権、民主的オーナーシップ、透明性、政策の一貫性などの内容は、部分的に議論されたものの、釜山パートナーシップに積極的に反映されなかった。これは、大多数の公助主体が新たな公約に合意し、履行のための具体的な行動原則を作成したり、期限を定めたりすることに対して、抵抗感を持ったり、消極的な姿勢をとったりすることに根本的な原因がある。したがって、釜山総会は、多様な声を反映できない代わりに、多様な主体を参加させることで現実的な妥協をしたとも言える。

ポスト釜山の課題

釜山総会以降、国際開発援助体制には解決すべき宿題が山積している。まず、各公助国の釜山パートナーシップ履行状況を点検するためのグローバル・モニタリング指標の開発が、ポスト釜山開発体制の最も喫緊の課題である。釜山総会では、各公助主体を評価するモニタリング分析枠組みを2012年6月までに導入するという計画案のみが合意され、具体的な内容は進展していない。また、釜山パートナーシップに新たに盛り込まれた開発援助の「透明性」を履行するために、IATIをより実質的な拘束力のある基準値として規定する事後作業が進められなければならない。包括的なパートナーシップの下で大幅に増加した新興援助パートナーが、具体的にどのような方法で相互協力し、国際規範を履行していくのかも、もう一つの重要なポスト釜山の課題である。すでに援助の非条件化時期を釜山総会で決定できず、むしろ部分的に条件付き援助を容認する雰囲気へと転換し、釜山総会以降、条件付き援助をはじめ、公助国利益中心の商業援助が再び勢いを増す可能性も無視できない状況になった。グローバル・ガバナンス機能を確保するためには、条件付き援助容認から生じる国際開発レジームの地形変化に対応できる適切な国際的協調が必ず議論されなければならない。勢力を拡大しているNODDsと開発効果性に関する政策調整を議論できる三角協力協議機構を設置することも一つの方法であろう。今回の釜山総会でOECDが提案した開発戦略政策のうち、公的開発援助以外に、トビン税やグローバル環境税のような革新的な開発財源を 마련するという議論も、ポスト釜山援助体制で真剣に考慮すべき課題である。

釜山総会は、パリ宣言に対する正確な評価を下せず、新たな開発効果性に対する十分な合意なしに、多様な援助関連主体の民主的参加性のみを強調した結果、開発援助体制の実質的な内容を充たせなかったという点で、明確な限界がある。したがって、釜山総会が後続の具体的かつ実質的な履行プログラムで補完されない場合、釜山総会で合意された約束は、結局空手形に終わってしまうだろう。特に、2015年に幕を閉じる国連MDGs体制とポスト釜山開発援助体制が、どのような有機的な連携性を持ちながら、国際社会共同目的達成のための開発援助の根本原則を再構成できるのか、その具体的な方向性を積極的に模索していくべき時期である。

韓国のソフトパワー伸長

釜山総会の様々な限界にもかかわらず、今回の世界開発援助総会を通じて韓国のソフトパワー外交力は一層高まったと評価できる。韓国は、過去どの援助効果性ハイレベル会合でも見られなかった多様な援助アクター ― 公助国と被援助国政府、市民団体、民間企業、多国間・二国間機関 ― を釜山総会に招待する能力を発揮し、特に中国をはじめとする新興援助国までをも包括する真の開発援助レジームの架け橋としての役割を十分に果たしたと言える。問題は、ポスト釜山体制でも韓国が継続的に先進公助国と新興援助国の間で架け橋の役割を続けられるのかという点である。そのためには、技術的で局地的な絵図よりも、より全体論（holism）的な観点から国際援助レジームの変化と動向を把握する知恵が必要であり、今後は外延の拡大よりも、脆弱国の実質的な能力開発（Capacity Development）と長期的な開発プログラムのアカウンタビリティ（Accountability）確保といった、内容面で充実した成果物を作り上げていく必要がある。最貧国から先進公助国グループであるOECD-DACの加盟国へと変貌した韓国の事例は、最貧国にとって明らかに有用な教訓を提示できる。実際に、セマウル運動のように韓国固有の開発アジェンダがあり、この分野の開発を韓国が他の先進公助国よりも効率的に履行できるノウハウも持っている。しかし、あまりにも韓国的な開発モデルを叫びながら、援助政策の普遍性と公共性を主張する自己矛盾に陥らず、韓国的な開発コンテンツが国際援助社会が推奨する開発原則と共有できる文脈を見出し、政策化して再び国際社会に再輸出する作業が必要な時である。

多くの人々が援助はソフトパワーの重要な一手段だと語る。しかし改めて考えてみると、開発援助はソフトパワーとハードパワーの結合体であり、ソフトパワーのみを一方的に量産する手段ではない。開発援助を二次的なソフトパワーとしてのみ認識するよりも、むしろ公助国の一次的な経済的・政治的利益を代弁するハードパワーの一環として再認識できれば、開発効果性という普遍性と国益追求という現実性の乖離から脱却し、国際援助レジームの地形変化に積極的に対処できるだろう。中国の国益中心の援助政策と、開発効果性で代表される欧州先進公助主体の普遍的協調体制という対立構造の下で、米国はすでに中国を取り込むために条件付き援助を部分的に容認し、新興援助国と協力関係を模索する現実主義的なアプローチを試みている。この中で韓国は、開発効果性と国益追求との間の二者択一論理を克服し、包括的かつ柔軟に開発援助レジーム構築を主導していかなければならないだろう。■

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