[EAI Комментарий №23] Изменения в международном режиме помощи в целях развития после Пхумсангского саммита и Корея

Профессор Ким Тхэ Гюн получил степень доктора наук в Оксфордском университете и в настоящее время является профессором факультета государственного управления Университета Ихва.

Значение Пхумсангского саммита по оказанию помощи в целях развития

С 29 ноября по 1 декабря 2011 года в Пусане прошла четвертая сессия высокого уровня по эффективности помощи в целях развития (4th High Level Forum on Aid Effectiveness: HLF-4, далее — Пхумсангский саммит). Этот саммит в Пусане стал последним из четырех запланированных глобальных форумов по эффективности помощи в целях развития и ознаменовал собой завершение усилий по повышению эффективности помощи в целях развития, предпринимаемых основными странами-донорами под эгидой Комитета содействия развитию Организации экономического сотрудничества и развития (OECD-DAC). Глобальный форум по эффективности помощи в целях развития начался с первой сессии высокого уровня по эффективности помощи (HLF-1) в Риме в 2003 году, затем на второй сессии в Париже в 2005 году была принята Парижская декларация, предложившая конкретные меры, и после третьей сессии в Аккре, Гана, в 2008 году он был институционализирован как международный режим помощи. Пхумсангский саммит должен был оценить деятельность глобальных форумов по эффективности помощи в целях развития и способствовать его всеобъемлющему расширению до международного режима «развития». Учитывая, что срок действия Целей развития тысячелетия (ЦРТ), установленных ООН в 2000 году, истекает в 2015 году, Пхумсангский саммит имел значение пересмотра глобального управления в области эффективности помощи в целях развития, а также стал испытанием для «мягкой силы» внешней политики Кореи, которая уверенно предложила меры по сокращению разрыва в доходах и развитии между развивающимися и развитыми странами в качестве «вопроса развития» в 2010 году, когда Корея председательствовала в G20. В этом контексте необходимо оценить практическое значение Пхумсангского саммита в следующих трех аспектах.

Во-первых, и прежде всего, амбициозная повестка дня Пхумсангского саммита — это переход от парадигмы помощи в целях развития к парадигме эффективности развития. Так называемый переход от «эффективности помощи» (Aid Effectiveness) к «эффективности развития» (Development Effectiveness) требует изменений в системе международного сотрудничества в области помощи в целях развития во многих аспектах. Это тормозит ограниченные методы оказания помощи, ориентированные на доноров и поставщиков, и отражает усилия международного сообщества по оказанию помощи, направленные на включение более широкого круга вопросов развития и различных поставщиков помощи в рамках долгосрочных планов развития. В проекте итогового документа Пхумсангского саммита (Busan Outcome Document: BOD), разработанном в ходе четырех совещаний рабочей группы по эффективности помощи ОЭСР-КСР в начале 2011 года, можно увидеть переоценку существующей эффективности помощи и базовую концепцию новой эффективности развития. Однако, если концепция «эффективности развития», ставшая слишком широкой, не будет наполнена конкретными и соответствующими принципами, Пхумсангский саммит рискует остаться лишь пустой формальностью, повторяющей политические лозунги, аналогичные пяти принципам Парижской декларации.

Во-вторых, это попытка интегрировать и восстановить функции управления международной системой помощи, которая фрагментирована между традиционными донорами, ориентированными на ОЭСР-КСР, и новыми донорами (Non OECD-DAC Donors: NODDs), придерживающимися независимой линии. Так называемое «сотрудничество Юг-Юг» со стороны NODDs, таких как Китай, Индия и Бразилия, в основном концентрируется на создании инфраструктуры, основываясь на принципах невмешательства во внутренние дела, безусловности, взаимного уважения и равенства, что вызывает широкий отклик у уязвимых стран Африки и Юго-Восточной Азии. Это может стать фактором, угрожающим существующему международному порядку оказания помощи. Дискуссия об эффективности помощи в рамках Парижской декларации 2010 года была ограничена нормами помощи, ориентированными на развитые страны-доноры и КСР, поэтому вопрос о том, удастся ли обязать новых доноров участвовать в конкретных обязательствах по повышению эффективности помощи на Пхумсангском саммите, стал предметом пристального внимания. Первое участие представителей новых доноров, включая Китай, в Пхумсангском саммите позволило с осторожностью надеяться на расширение международного режима помощи, а развитые страны-доноры также предложили «треугольное сотрудничество» (Triangular Cooperation) между Югом, Югом и Севером, расширив диапазон компромиссов.

В-третьих, в отличие от трех предыдущих конференций высокого уровня по эффективности помощи, Пхумсангский саммит стремился к изменениям, позволяющим участвовать различным субъектам в области сотрудничества в целях развития под девизом «всеобъемлющее партнерство», в то время как предыдущие конференции были сосредоточены на развитых странах-донорах ОЭСР-КСР. На Римской и Парижской конференциях в процессе обсуждения могли участвовать только члены ОЭСР-КСР, основные многосторонние организации и некоторые страны-партнеры, получающие помощь. Только на Аккрской конференции неправительственные организации (НПО) были впервые признаны независимыми партнерами в области сотрудничества в целях развития. Однако участие гражданского общества в Аккре носило в основном формальный характер, и предложения, выдвинутые НПО, не были существенно отражены. С другой стороны, Пхумсангский саммит, организованный правительством Кореи, которое успешно перешло от страны-получателя помощи к стране-донору, подчеркивает роль страны-организатора как связующего звена между группами стран-получателей и стран-доноров, а также расширяет круг участников, включая более широкий круг стран-партнеров, получающих помощь, НПО, NODDs, а также частный сектор, такой как корпорации и фонды. В частности, гражданское общество, объединившись в рамках Глобальной сети по содействию лучшей помощи (Better Aid) после Аккрской конференции, организовало Открытый форум для НПО по эффективности развития (Open Forum for CSO Development Effectiveness), представляющий голоса гражданского общества по всему миру, и стремилось отразить в Итоговом документе Пхумсангского саммита политику, которую гражданское общество последовательно отстаивало, такую как права человека, гендерное равенство и создание достойных рабочих мест. Для того чтобы диверсификация участников привела к реальным результатам, необходимо, чтобы требования различных и многоуровневых субъектов, выдвинутые на Пхумсангском саммите, были отражены в окончательном Итоговом документе и могли быть преобразованы в политику.

«Новое партнерство в целях развития» и принятие помощи Юг-Юг

Каковы же реальные результаты Пхумсангского саммита? Если обобщить результаты Пхумсангского саммита в трех вышеупомянутых аспектах, то можно сказать, что это был частичный успех и частичная неудача. Пхумсангский саммит, приняв в своем итоговом документе всеобъемлющее «партнерство» (Partnership), включающее сотрудничество Юг-Юг, в определенной степени способствовал расширению сферы международного режима развития. Однако Пхумсангское партнерство имеет ограничение, будучи резолюцией более низкого уровня, чем Парижская «декларация» (Declaration), и его ограничением также является то, что оно завершилось политическим компромиссом, частично уступив существующие принципы международного сотрудничества в целях развития, чтобы достичь консенсуса по итоговому документу.

Во-первых, Пхумсангский саммит не смог поднять «эффективность развития» до уровня основной повестки дня, как планировалось, и показал ограничение, не сумев выйти за рамки влияния Парижской декларации 2005 года. Подчеркивая широкий спектр вопросов развития и одновременно перечисляя нечетко согласованные концепции, такие как эффективность развития, помощь как катализатор и глобальное партнерство в целях развития, он затруднил достижение реального консенсуса по эффективности развития. Эффективность помощи в Парижской декларации состояла из пяти принципов: повышение чувства ответственности принимающей стороны, согласование помощи, гармонизация помощи, управление, ориентированное на результаты, и взаимная подотчетность. Пхумсангское партнерство также завершилось четырьмя принципами, почти аналогичными Парижской декларации: (1) повышение чувства ответственности, ориентированного на развивающиеся страны, (2) подход, ориентированный на результаты, (3) всеобъемлющее партнерство в целях развития, (4) обеспечение взаимной прозрачности и подотчетности. Хотя были добавлены всеобъемлющее партнерство в целях развития, объединяющее различных заинтересованных сторон, и повышение взаимной прозрачности путем раскрытия всей информации, касающейся деятельности по оказанию помощи в целях развития, за исключением этого, это почти повторение содержания Парижской декларации. Ни гендерное равенство и зеленое развитие, ориентированное на устойчивую окружающую среду, предложенные правительством Кореи, ни подход, основанный на правах (Rights-based Approach), отстаиваемый гражданским обществом, не были явно включены в Пхумсангское партнерство. В конечном итоге само название Итогового документа Пхумсангского саммита было изменено с первоначально запланированного «Пхумсангского партнерства в целях эффективности развития» (Busan Partnership for Development Effectiveness) на «Пхумсангское партнерство для эффективного сотрудничества в целях развития» (Busan Partnership for Effective Development Cooperation), что привело к тому, что новая парадигма развития — эффективность развития — отступила на шаг назад.

Во-вторых, попытка включить новых доноров, таких как Китай, в международную систему помощи привела к политическому компромиссу, который противоречит принципам международного сотрудничества в целях развития. В то время как развитые страны-доноры сталкиваются с сокращением бюджета помощи в связи с продолжающимся финансовым кризисом, новые доноры, такие как Китай, Индия и Бразилия, активно наращивают стратегическую внешнюю помощь. На этом фоне предпринимаются усилия со стороны стран-доноров ОЭСР-КСР по привлечению новых доноров. Бывший премьер-министр Великобритании Тони Блэр, председатель Инициативы по управлению в Африке (Africa Governance Initiative), оценил на Пхумсангском саммите, что объем помощи, предоставленной Китаем на создание инфраструктуры в Африке в этом году, превысил объем поддержки Всемирного банка, и Китай стал огромным игроком в Африке. Кроме того, косвенно подтвердить политические изменения в международном режиме помощи можно было и в вступительной речи госсекретаря США Хиллари Клинтон на открытии Пхумсангского саммита, которая намекала на возрождение связывающей помощи. Основная идея выступления заключалась в том, что, хотя США в принципе поддерживают расширение не связывающей помощи, существует риск снижения эффективности помощи путем упорства в не связывающей помощи, и поэтому предлагалось допустить частичную связывающую помощь в обмен на обеспечение прозрачности помощи. За этими заявлениями стоит стратегический расчет: восполнить сокращающиеся объемы помощи развитых стран за счет всеобъемлющего партнерства с NODDs и контролировать китайскую помощь в целях развития, которая осуществляется в рамках ресурсной дипломатии и направлена на получение выгод для страны-донора под видом развития, путем интеграции новых доноров, которые невозможно регулировать, в ОЭСР-КСР. Другими словами, в условиях, когда приходится продвигать трехстороннее сотрудничество с Китаем и странами, участвующими в сотрудничестве Юг-Юг, несмотря на политическую критику связывающей помощи и поддержки недемократических режимов, США возглавляют перестройку международного режима помощи. Однако на Пхумсангском саммите в процессе привлечения новых доноров, таких как Китай, было принято решение частично разрешить связывающую помощь для привлечения сотрудничества новых доноров, несмотря на то, что это противоречит предыдущим усилиям по международному сотрудничеству в целях развития, и отложить достижение консенсуса по расширению не связывающей помощи, являющейся принципом международного сотрудничества в целях развития.

Наконец, в случае всеобъемлющего партнерства можно оценить его как успешное, поскольку в Пхумсангском саммите приняли участие различные субъекты. Круг субъектов, подписавших Итоговый документ и формирующих новое партнерство, был расширен от представителей развивающихся и развитых стран, многосторонних и двусторонних организаций до представителей различных государственных и частных организаций, парламентских организаций, а также местных и региональных организаций. Принципы Стамбула для гражданского общества в целях эффективности развития были официально признаны, и на открытии Пхумсангского саммита представитель Better Aid вместе с президентом Кореи Ли Мён Баком, генеральным секретарем ООН Пан Ги Муном, президентом Руанды Полом Кагаме и госсекретарем США Клинтон зачитал совместную декларацию от имени гражданского общества, что свидетельствует о повышении статуса гражданского общества. Однако, несмотря на возросший статус, предложения, выдвинутые этими различными субъектами в целях эффективности развития, были лишь частично активно обсуждены и отражены на Пхумсангском саммите. Фактически, такие вопросы, как достижение не связывающей помощи, установление Инициативы по прозрачности международной помощи (International Aid Transparency Initiative: IATI) в качестве критерия прозрачности, сокращение фрагментации помощи, долгосрочное программное обеспечение помощи и создание системы мониторинга после Пхумсангского саммита, которые были включены во вторую редакцию Итогового документа Пхумсангского саммита, остались для дальнейшего обсуждения. В частности, такие вопросы, как права человека, демократическая ответственность, прозрачность и последовательность политики, отстаиваемые гражданским обществом, обсуждались частично, но не были активно отражены в Пхумсангском партнерстве. Это связано с тем, что большинство доноров испытывают нежелание или занимают пассивную позицию в отношении согласования новых обязательств и разработки конкретных принципов действий или установления сроков для их выполнения. Таким образом, можно сказать, что Пхумсангский саммит достиг практического компромисса, включив различные субъекты, вместо того чтобы отразить различные голоса.

Задачи пост-Пхумсангского периода

После Пхумсангского саммита в системе международной помощи в целях развития накопилось множество нерешенных проблем. Прежде всего, разработка глобальных показателей для проверки выполнения Пхумсангского партнерства каждой страной-донором является наиболее срочной задачей пост-Пхумсангской системы развития. На Пхумсангском саммите было согласовано лишь намерение ввести рамки мониторинга для оценки каждого субъекта, оказывающего помощь, к июню 2012 года, но конкретное содержание не было продвинуто. Кроме того, для реализации «прозрачности» помощи, вновь включенной в Пхумсангское партнерство, необходимо провести последующую работу по определению IATI в качестве реально обязательного стандарта. Еще одной важной задачей пост-Пхумсангского периода является определение того, как именно новые партнеры по оказанию помощи, значительно увеличившиеся в рамках всеобъемлющего партнерства, будут сотрудничать друг с другом и выполнять международные нормы. Уже возникла ситуация, когда вместо определения срока не связывающей помощи на Пхумсангском саммите, наоборот, была разрешена частичная связывающая помощь, и существует реальная возможность того, что коммерческая помощь, ориентированная на выгоды доноров, может снова получить распространение после Пхумсангского саммита. Для обеспечения функций глобального управления необходимо обязательно обсудить соответствующее международное сотрудничество для реагирования на изменения в международном режиме помощи, вызванные разрешением связывающей помощи. Создание консультативного органа по трехстороннему сотрудничеству для обсуждения координации политики с расширяющимися NODDs и эффективности развития может стать одним из решений. Обсуждение инновационных источников финансирования, таких как налог Тобина и глобальный экологический налог, предложенные ОЭСР в рамках стратегии развития на Пхумсангском саммите, также является задачей, которую стоит серьезно рассмотреть в пост-Пхумсангской системе помощи.

Пхумсангский саммит имел явные ограничения, поскольку он не смог дать точную оценку Парижской декларации и, не достигнув достаточного консенсуса по новой эффективности развития, подчеркнул лишь демократическое участие различных субъектов, связанных с помощью, но не наполнил реальным содержанием систему помощи. Поэтому, если Пхумсангский саммит не будет дополнен конкретными и практическими программами реализации в дальнейшем, обещания, согласованные на Пхумсангском саммите, в конечном итоге окажутся пустыми словами. В частности, необходимо активно искать конкретные направления того, как система ООН по ЦРТ, завершающаяся в 2015 году, и пост-Пхумсангская система помощи в целях развития могут органически связаться и пересмотреть фундаментальные принципы помощи в целях развития для достижения общих целей международного сообщества.

Усиление «мягкой силы» Кореи

Несмотря на различные ограничения Пхумсангского саммита, можно оценить, что дипломатическая сила «мягкой силы» Кореи значительно возросла благодаря этому глобальному форуму по эффективности помощи в целях развития. Корея продемонстрировала способность пригласить на Пхумсангский саммит различных субъектов, не встречавшихся ни на одном предыдущем глобальном форуме по эффективности помощи — правительства стран-доноров и стран-получателей помощи, гражданское общество, частные компании, многосторонние и двусторонние организации — и, в частности, сыграла важную роль в качестве связующего звена для истинного режима помощи в целях развития, охватывающего даже новых доноров, таких как Китай. Вопрос заключается в том, сможет ли Корея продолжать играть роль связующего звена между развитыми странами-донорами и новыми донорами в пост-Пхумсангской системе. Для этого необходимо понимать изменения и тенденции в международном режиме помощи с более холистической точки зрения, а не с точки зрения технических и локальных аспектов. В будущем, вместо расширения сферы охвата, необходимо создавать результаты, богатые содержанием, такие как фактическое развитие потенциала (Capacity Development) уязвимых стран и обеспечение подотчетности (Accountability) долгосрочных программ развития. Пример Кореи, которая превратилась из беднейшей страны в члена ОЭСР-КСР, группы развитых стран-доноров, может дать ценный урок беднейшим странам. На самом деле, существуют уникальные программы развития, которые Корея может передать, такие как движение «Новая деревня» (Saemaul Undong), и Корея обладает ноу-хау для более эффективного осуществления развития в этой области, чем другие развитые страны-доноры. Однако, вместо того чтобы впадать в самопротиворечие, заявляя о корейской модели развития и отстаивая универсальность и общественный характер политики помощи, необходимо найти контексты, в которых корейский контент развития может быть разделен с принципами развития, рекомендованными международным сообществом, и затем экспортировать его обратно в международное сообщество.

Многие говорят, что помощь является важным средством «мягкой силы». Однако, если подумать еще раз, помощь в целях развития является сочетанием «мягкой силы» и «жесткой силы», а не средством, которое односторонне порождает только «мягкую силу». Если рассматривать помощь в целях развития не только как вторичную «мягкую силу», но и как часть «жесткой силы», представляющей первичные экономические и политические интересы страны-донора, то можно будет активно реагировать на изменения в международном режиме помощи, отойдя от разрыва между универсальностью эффективности развития и реальностью стремления к национальной выгоде. В условиях противостояния между китайской политикой помощи, ориентированной на национальные интересы, и универсальной системой сотрудничества европейских развитых доноров, представленной эффективностью помощи, США уже пытаются применить реалистичный подход, частичным разрешением связывающей помощи и развитием сотрудничества с новыми донорами, чтобы привлечь Китай. В этих условиях Корея должна преодолеть дилемму между эффективностью развития и стремлением к национальной выгоде и возглавить создание всеобъемлющего и гибкого режима помощи в целях развития.

Институт Восточной Азии (EAI) получает финансовую поддержку как ключевое исследовательское учреждение программы «Инициатива по безопасности в Азии» (Asia Security Initiative) Фонда Макартура США. [EAI Комментарий] стремится предложить глубокий анализ и практические решения по основным внутренним и международным вопросам, обеспечивая сбалансированный взгляд. При цитировании [EAI Комментарий] обязательно указывайте источник. Данный текст является личным мнением автора и не отражает позицию Института Восточной Азии.