[EAI Comentario No. 23] Cambios en el régimen internacional de ayuda al desarrollo tras la Cumbre de Busan y Corea

El profesor Kim Tae-gyun obtuvo su doctorado en la Universidad de Oxford y actualmente es profesor en el Departamento de Administración Pública de la Universidad Femenina Ewha.

El significado de la Cumbre de Busan sobre Ayuda al Desarrollo

Del 29 de noviembre al 1 de diciembre de 2011, se celebró en Busan la Cuarta Cumbre de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda (HLF-4, en adelante Cumbre de Busan). Esta Cumbre de Busan fue la última reunión de las cumbres mundiales sobre ayuda al desarrollo, programadas para cuatro ediciones, y marcó el fin de los esfuerzos de los principales países donantes, centrados en el Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD) de la OCDE, para mejorar la eficacia de la ayuda al desarrollo. La Cumbre Mundial sobre Ayuda al Desarrollo, que comenzó con la Primera Cumbre de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda (HLF-1) en Roma en 2003, adoptó la Declaración de París en la Segunda Cumbre en París en 2005, que presentó medidas concretas, y se institucionalizó como un régimen de ayuda internacional a través de la Tercera Cumbre en Accra, Ghana, en 2008. La Cumbre de Busan tenía la tarea de evaluar las actividades de las cumbres mundiales sobre ayuda al desarrollo hasta la fecha y de buscar una expansión integral al régimen internacional de 'desarrollo'. Dado que el plazo para los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de la ONU, establecidos en 2000, es 2015, la Cumbre de Busan significó una reorganización de la gobernanza global en cuanto a la eficacia de la ayuda al desarrollo, y también fue una prueba para la 'diplomacia de poder blando' de Corea, vinculada a la 'cuestión del desarrollo' presentada audazmente por Corea como país anfitrión del G20 en 2010, para reducir la brecha de ingresos y desarrollo entre países en desarrollo y desarrollados. En este contexto, es necesario evaluar el significado práctico de la Cumbre de Busan desde los siguientes tres aspectos.

En primer lugar, y ante todo, la agenda que la Cumbre de Busan impulsó ambiciosamente es la transición del paradigma de la ayuda al desarrollo. La llamada transición de la 'eficacia de la ayuda' a la 'eficacia del desarrollo' exige cambios en el sistema internacional de cooperación para el desarrollo en varios aspectos. Esto pone freno a los enfoques de ayuda limitados, centrados en los países donantes y en los proveedores, y refleja los esfuerzos de la comunidad internacional de ayuda para incluir cuestiones de desarrollo más amplias y diversos proveedores de ayuda dentro de planes de desarrollo a más largo plazo. El borrador del Documento Final de la Cumbre de Busan (Busan Outcome Document: BOD), elaborado en las cuatro reuniones del grupo de trabajo sobre eficacia de la ayuda de la OCDE-CAD desde principios de 2011, confirma esta reevaluación de la eficacia de la ayuda existente y la concepción básica de la nueva eficacia del desarrollo. Sin embargo, si el concepto ampliado de eficacia del desarrollo no se concreta con principios adecuados, la Cumbre de Busan corre el riesgo de convertirse en un banquete vacío, lleno de retórica política que solo repite los cinco principios de la Declaración de París.

En segundo lugar, es un intento de integrar y restaurar la función de gobernanza del sistema internacional de ayuda, que está fragmentado entre los donantes tradicionales centrados en la OCDE-CAD y los nuevos donantes que mantienen su propio camino (Nuevos Donantes no OCDE-CAD: NODDs). Los NODDs como China, India y Brasil, conocidos como 'Cooperación Sur-Sur', están siendo recibidos con gran entusiasmo por los países vulnerables de África y el Sudeste Asiático porque centran su ayuda principalmente en la construcción de infraestructura, basándose en la no injerencia en los asuntos internos, la ausencia de condiciones y el respeto mutuo y la igualdad. Esto podría ser una amenaza para el orden internacional de ayuda existente. La discusión sobre la eficacia de la ayuda centrada en el marco de la Declaración de París de 2010 se limitó a las normas de ayuda de los donantes desarrollados y del CAD, por lo que la cuestión de si los nuevos donantes participarían en compromisos concretos para profundizar la eficacia de la ayuda se convirtió en una preocupación primordial en la Cumbre de Busan. La participación de representantes de nuevos países donantes, incluido China, en la Cumbre de Busan por primera vez generó cautelosas expectativas de expansión del régimen de ayuda internacional, y los países donantes desarrollados también ampliaron el espectro de puntos de compromiso al proponer la 'Cooperación Triangular' que involucra la cooperación mutua entre el Sur, el Sur y el Norte.

En tercer lugar, una característica distintiva de la Cumbre de Busan, en comparación con las tres cumbres anteriores sobre la eficacia de la ayuda, es el intento de cambiar las cumbres de alto nivel, que se han centrado en los países donantes desarrollados de la OCDE-CAD, para permitir la participación de diversos actores en el campo de la cooperación para el desarrollo bajo el lema de 'asociación integral'. En las cumbres de Roma y París, solo los países miembros de la OCDE-CAD, las principales organizaciones multilaterales y algunos países receptores asociados pudieron participar en el proceso de discusión, y no fue hasta la Cumbre de Accra que las organizaciones de la sociedad civil (OSC) fueron reconocidas por primera vez como socios independientes en el campo de la cooperación para el desarrollo. Sin embargo, la participación de la sociedad civil en Accra fue en gran medida formal, y las propuestas presentadas por las organizaciones de la sociedad civil no se reflejaron sustancialmente. Por el contrario, dado que la Cumbre de Busan fue organizada por el gobierno de Corea, que ha experimentado una transición exitosa de país receptor a país donante, se enfatizó el papel de puente del país anfitrión entre los grupos de países receptores y donantes, y el alcance de los participantes se amplió para incluir países receptores asociados más amplios, organizaciones de la sociedad civil, NODDs y actores del sector privado como empresas y fundaciones. En particular, la sociedad civil, a través de la organización Better Aid, una institución de enlace político global, se organizó en el Foro Abierto para la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo (Open Forum for CSO Development Effectiveness), que representa las voces de la sociedad civil mundial, y se esforzó por reflejar las políticas que la sociedad civil ha defendido continuamente, como los derechos humanos, la igualdad de género y la creación de empleo digno, en el BOD. Para que la diversificación de los participantes conduzca a resultados sustanciales, depende de cuántas de las demandas de los diversos y estratificados actores se reflejen en el BOD final y se puedan politizar en la Cumbre de Busan.

Una 'Nueva Asociación de Ayuda al Desarrollo' y la Incorporación de la Ayuda Sur-Sur

Entonces, ¿qué resultados tangibles obtuvo la Cumbre de Busan? Si tuviéramos que resumir los logros de la Cumbre de Busan en una sola frase, evaluándolos desde los tres puntos de vista mencionados anteriormente, podríamos decir que fue un éxito a medias y un fracaso a medias. La Cumbre de Busan contribuyó hasta cierto punto a ampliar el alcance del régimen internacional de ayuda al adoptar una 'Asociación' integral que abrazaba la cooperación Sur-Sur en el documento final (BOD). Sin embargo, la Asociación de Busan tiene la limitación de ser un compromiso de un nivel inferior a la 'Declaración' de París, y también se puede señalar como una limitación el hecho de que se concluyó con una concesión política que cedía parcialmente los principios existentes de cooperación internacional para el desarrollo con el fin de lograr un consenso sobre el documento final.

En primer lugar, la Cumbre de Busan fracasó en elevar la 'eficacia del desarrollo' a la categoría de tema principal, mostrando la limitación de no poder liberarse de la influencia de la Declaración de París de 2005. Al enfatizar las amplias cuestiones de desarrollo y al mismo tiempo enumerar conceptos no claramente acordados como la eficacia del desarrollo, la ayuda como catalizador y las asociaciones globales para el desarrollo, se hizo difícil llegar a un acuerdo sobre el contenido sustancial de la eficacia del desarrollo. La eficacia de la ayuda de la Declaración de París se componía de cinco principios: mejorar el sentido de propiedad, la coherencia de la ayuda, la armonización de la ayuda, la gestión centrada en los resultados y la responsabilidad mutua. La Asociación de Busan también concluyó con cuatro principios casi idénticos: (1) mejorar el sentido de propiedad centrado en los países en desarrollo, (2) un enfoque centrado en los resultados, (3) una asociación integral para el desarrollo y (4) garantizar la transparencia e interdependencia mutuas. Si bien se incluyeron la asociación integral para el desarrollo que moviliza a diversas partes interesadas y la mejora de la transparencia mutua al divulgar toda la información relacionada con las actividades de ayuda al desarrollo, aparte de esto, es casi una reproducción del contenido de la Declaración de París. Ni la igualdad de género ni el desarrollo verde centrado en el medio ambiente sostenible propuestos por el gobierno de Corea, ni el enfoque basado en derechos (Rights-based Approach) defendido por las organizaciones de la sociedad civil, se incluyeron explícitamente en la Asociación de Busan. Al final, el propio título del BOD de la Cumbre de Busan cambió de 'Asociación de Busan para la Eficacia del Desarrollo' (Busan Partnership for Development Effectiveness) a 'Asociación de Busan para la Cooperación Eficaz al Desarrollo' (Busan Partnership for Effective Development Cooperation), lo que resultó en que el nuevo paradigma de la eficacia del desarrollo retrocediera un paso en el frente.

En segundo lugar, el intento de incorporar a los nuevos países donantes, encabezados por China, en el sistema internacional de ayuda ha resultado en un compromiso político que va en contra de los principios de la cooperación internacional para el desarrollo. Mientras que los países donantes desarrollados tradicionales ven disminuir sus presupuestos de ayuda al desarrollo debido a crisis financieras continuas, los protagonistas de la cooperación Sur-Sur, como China, India y Brasil, están acelerando el aumento de su ayuda exterior estratégica. En este contexto, los países donantes de la OCDE-CAD están haciendo esfuerzos para atraer a los nuevos donantes. Tony Blair, ex Primer Ministro británico y presidente de la Africa Governance Initiative, evaluó en la Cumbre de Busan que la escala de ayuda que China ha destinado a la construcción de infraestructura en África este año ha superado la escala de apoyo del Banco Mundial, y que China se ha convertido en una presencia masiva en África. Además, la intervención inicial de la Secretaria de Estado de EE. UU., Hillary Clinton, en la ceremonia de apertura de la Cumbre de Busan, que insinuaba el resurgimiento de la ayuda vinculante, también confirma indirectamente los cambios en el panorama político del régimen de ayuda internacional. El argumento de su discurso fue que, si bien Estados Unidos apoya la expansión de la ayuda no vinculante en principio, advirtió del riesgo de reducir la eficacia de la ayuda al insistir en la ayuda no vinculante, y propuso permitir la ayuda vinculante en parte a cambio de garantizar la transparencia de la ayuda. Detrás de estas declaraciones se encuentra un cálculo estratégico para complementar la escala de ayuda desarrollada que se está reduciendo a través de una asociación integral con los NODDs y para controlar la ayuda al desarrollo al estilo chino, que se está promoviendo como una forma de diplomacia de recursos y ayuda vinculante impulsada por los intereses de los países donantes, so pretexto de desarrollo, al integrar a los nuevos donantes, que son imposibles de regular, dentro de la OCDE-CAD. Es decir, en una situación en la que la cooperación triangular con China y los países de cooperación Sur-Sur es inevitable a pesar de las críticas políticas de ayuda vinculante y apoyo a regímenes no democráticos, se está produciendo una reorganización del sistema internacional de ayuda, centrada en Estados Unidos. Sin embargo, en el proceso de atraer a estos nuevos países donantes, la Cumbre de Busan ha aplazado el consenso sobre la expansión de la ayuda no vinculante, que es un principio de la cooperación internacional para el desarrollo, y ha permitido parcialmente la ayuda vinculante como un intercambio político para obtener la cooperación de los nuevos donantes, a pesar de ser una medida que va en contra de los esfuerzos de cooperación internacional para el desarrollo existentes.

Finalmente, en cuanto a la asociación integral, se puede evaluar como un éxito en el sentido de que diversos actores participaron realmente en la Cumbre de Busan. El alcance de las entidades que firmaron el BOD y formaron la nueva asociación se amplió desde los ministros de países en desarrollo y desarrollados, representantes de organizaciones multilaterales y bilaterales, hasta representantes de diversas organizaciones públicas y privadas, organizaciones parlamentarias y organizaciones locales y regionales. Los principios de Estambul para la eficacia de la ayuda al desarrollo de la sociedad civil fueron reconocidos oficialmente, y el estatus de la sociedad civil aumentó hasta tal punto que el representante de Better Aid, junto con el presidente de Corea, Lee Myung-bak, el Secretario General de la ONU, Ban Ki-moon, el presidente de Ruanda, Paul Kagame, y la Secretaria de Estado de EE. UU., Clinton, leyeron conjuntamente una declaración en la ceremonia de apertura de la Cumbre de Busan. Sin embargo, existe el problema de que, a pesar del elevado estatus, solo algunas de las propuestas para la eficacia del desarrollo presentadas por estos diversos actores fueron discutidas y reflejadas activamente en la Cumbre de Busan. De hecho, el logro de la no vinculación de la ayuda, la determinación de la Iniciativa de Transparencia de la Ayuda Internacional (IATI) como estándar de transparencia, la reducción de la fragmentación de la ayuda, la programación a largo plazo de la ayuda y el establecimiento de un sistema de seguimiento posterior a la Cumbre de Busan, que se incluyeron en el segundo borrador del BOD de la Cumbre de Busan, se dejaron como temas para futuras discusiones. En particular, contenidos defendidos continuamente por la sociedad civil, como los derechos humanos, la propiedad democrática, la transparencia y la coherencia de las políticas, se discutieron parcialmente pero no se reflejaron activamente en la Asociación de Busan. La razón fundamental de esto es que la mayoría de los donantes se muestran reacios o adoptan una postura pasiva ante la firma de nuevos compromisos y la creación de principios de acción concretos o plazos para su implementación. Por lo tanto, se puede decir que la Cumbre de Busan llegó a un compromiso práctico al permitir la participación de diversos actores en lugar de reflejar diversas voces.

Tareas Post-Busan

Después de la Cumbre de Busan, el sistema internacional de ayuda al desarrollo se enfrenta a una serie de tareas pendientes. En primer lugar, el desarrollo de indicadores globales de monitoreo para verificar la implementación de la Asociación de Busan por parte de cada país donante es el asunto más urgente para el sistema de desarrollo post-Busan. En la Cumbre de Busan, solo se acordó un plan para introducir un marco de análisis de monitoreo para evaluar a cada actor donante en junio de 2012, pero no se avanzó en detalles concretos. Además, se deben realizar trabajos posteriores para definir la IATI como un estándar más vinculante para implementar la 'transparencia' de la ayuda al desarrollo, que se incluyó por primera vez en la Asociación de Busan. Otra tarea importante post-Busan es cómo los nuevos socios de ayuda, que han aumentado considerablemente bajo la asociación integral, cooperarán entre sí y cumplirán las normas internacionales. Ya se decidió en la Cumbre de Busan no determinar el período de no vinculación de la ayuda, y en cambio, la atmósfera se ha revertido a permitir parcialmente la ayuda vinculante, por lo que la posibilidad de que la ayuda comercial centrada en los intereses del país donante, incluida la ayuda vinculante, resurja después de la Cumbre de Busan no puede ser ignorada. Para asegurar la función de gobernanza global, es esencial discutir la cooperación internacional adecuada para responder a los cambios en el panorama del régimen internacional de ayuda provocados por la permisividad de la ayuda vinculante. Una forma podría ser establecer un mecanismo de consulta de cooperación triangular para discutir la coordinación de políticas sobre la eficacia del desarrollo con los NODDs, cuyo poder está creciendo. Las discusiones sobre la obtención de recursos de desarrollo innovadores, como el impuesto Tobin y los impuestos ambientales globales, propuestos por la OCDE en la Cumbre de Busan, además de la ayuda oficial al desarrollo, también son tareas que merecen una seria consideración en el sistema de ayuda post-Busan.

La Cumbre de Busan tiene limitaciones claras en el sentido de que no pudo realizar una evaluación precisa de la Declaración de París, no logró un consenso suficiente sobre la nueva eficacia del desarrollo y, al enfatizar solo la participación democrática de diversos actores relacionados con la ayuda, no logró llenar el contenido sustancial del régimen de ayuda al desarrollo. Por lo tanto, si la Cumbre de Busan no se complementa con programas de implementación concretos y sustanciales en el futuro, las promesas acordadas en la Cumbre de Busan serán en vano. En particular, es un momento para buscar activamente direcciones concretas sobre cómo el sistema de ayuda al desarrollo post-Busan y el sistema de la ONU para los ODM, que finaliza en 2015, pueden tener una conexión orgánica y reconstruir los principios fundamentales de la ayuda al desarrollo para lograr los objetivos comunes de la comunidad internacional.

Mejora del Poder Blando de Corea

A pesar de las diversas limitaciones de la Cumbre de Busan, se puede evaluar que la diplomacia de poder blando de Corea ha mejorado significativamente a través de esta Cumbre Mundial sobre Ayuda al Desarrollo. Corea ha demostrado la capacidad de invitar a diversos actores de la ayuda, algo sin precedentes en conferencias anteriores de alto nivel sobre eficacia de la ayuda —gobiernos donantes y receptores, organizaciones de la sociedad civil, empresas privadas, organizaciones multilaterales y bilaterales— a la Cumbre de Busan, y se puede decir que ha desempeñado un papel de puente crucial en el verdadero régimen de ayuda al desarrollo, que abarca incluso a los nuevos países donantes, incluido China. La cuestión es si Corea podrá continuar desempeñando este papel de puente entre los países donantes desarrollados y los nuevos países donantes en el sistema post-Busan. Para ello, se requiere la sabiduría de comprender los cambios y tendencias del régimen internacional de ayuda desde una perspectiva holística, en lugar de centrarse en imágenes técnicas y locales. En el futuro, en lugar de la expansión del alcance, debemos centrarnos en producir resultados sustanciales en términos de contenido, como el desarrollo de capacidades de los países vulnerables y la garantía de responsabilidad para los programas de desarrollo a largo plazo. El caso de Corea, que ha pasado de ser el país más pobre a ser miembro del grupo de países donantes desarrollados, la OCDE-CAD, puede ofrecer lecciones útiles a los países más pobres. De hecho, existen agendas de desarrollo únicas que Corea puede transmitir, como el Movimiento Saemaul, y Corea tiene el conocimiento para implementar este desarrollo de manera más eficiente que otros países donantes desarrollados. Sin embargo, en lugar de insistir en un modelo de desarrollo demasiado coreano y defender la universalidad y la naturaleza pública de la política de ayuda, debemos evitar caer en la contradicción y encontrar contextos en los que el contenido de desarrollo coreano pueda compartirse con los principios de desarrollo recomendados por la comunidad internacional, y luego exportarlos de nuevo a la comunidad internacional.

Mucha gente dice que la ayuda es una herramienta importante del poder blando. Sin embargo, si lo pensamos bien, la ayuda al desarrollo es una combinación de poder blando y poder duro, no un medio que produce unilateralmente solo poder blando. Si podemos reinterpretar la ayuda al desarrollo no solo como un poder blando secundario, sino como una forma de poder duro que representa los intereses económicos y políticos primarios del país donante, podremos responder activamente a los cambios en el panorama del régimen internacional de ayuda, liberándonos de la brecha entre la universalidad representada por la eficacia de la ayuda y la realidad de la búsqueda del interés nacional. En el contexto de la confrontación entre la política de ayuda centrada en los intereses nacionales de China y el sistema de cooperación universal de los donantes europeos desarrollados representado por la eficacia de la ayuda, Estados Unidos ya está intentando un enfoque realista de abrazo a China, permitiendo parcialmente la ayuda vinculante y buscando relaciones de cooperación con los nuevos donantes. En este contexto, Corea debe superar la lógica de elegir entre eficacia del desarrollo y búsqueda del interés nacional, y liderar la construcción de un régimen de ayuda al desarrollo de manera integral y flexible. ■

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