Commentaire de l'EAI n°23 : Évolution du régime international d'aide au développement après le Sommet de Busan

Le professeur Kim Tae-gyun est titulaire d'un doctorat de l'Université d'Oxford et enseigne actuellement à la faculté d'administration publique de l'Université Ewha Womans.

La signification du Sommet de Busan sur l'aide au développement

Du 29 novembre au 1er décembre 2011, le 4ème Forum de haut niveau sur l'efficacité de l'aide au développement (HLF-4), ci-après dénommé le Sommet de Busan, s'est tenu à Busan. Ce sommet de Busan était la dernière réunion des Forums de haut niveau sur l'efficacité de l'aide au développement, qui devaient se tenir en quatre sessions, et marquait la fin des efforts des principaux pays donateurs, centrés sur le Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE, pour améliorer l'efficacité de l'aide au développement. Le Forum de haut niveau sur l'efficacité de l'aide au développement a débuté en 2003 avec la première réunion à Rome, a adopté la Déclaration de Paris lors de la deuxième réunion à Paris en 2005, qui proposait des mesures concrètes, et a été institutionnalisé en tant que régime international d'aide après la troisième réunion à Accra, au Ghana, en 2008. Le Sommet de Busan avait pour tâche d'évaluer les activités des Forums de haut niveau sur l'efficacité de l'aide au développement à ce jour et de promouvoir son élargissement global en un régime international de « développement ». Étant donné que l'échéance fixée par les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) des Nations Unies, lancés en 2000, est 2015, le Sommet de Busan représentait une réorganisation de la gouvernance mondiale en matière d'efficacité de l'aide au développement. C'était également un banc d'essai pour la « diplomatie de puissance douce » de la Corée, qui, en tant que président du G20 en 2010, avait proposé avec confiance des mesures pour réduire l'écart de revenus et de développement entre les pays en développement et les pays développés, liées au « développement ». Dans ce contexte, il est nécessaire d'évaluer la signification pratique du Sommet de Busan sous les trois aspects suivants.

Premièrement, le plus important est le changement de paradigme de l'aide au développement que le Sommet de Busan a ambitieusement promu. Le passage de la soi-disant « efficacité de l'aide » à l'« efficacité du développement » exige des changements dans le système international de coopération en matière d'aide à plusieurs égards. Cela freine les méthodes d'aide existantes, limitées et centrées sur les donateurs, et reflète les efforts de la communauté internationale de l'aide pour inclure des questions de développement plus larges et plus complètes et divers fournisseurs d'aide dans le cadre de plans de développement à plus long terme. Les ébauches du document de résultat de Busan (BOD), issues de quatre réunions du groupe de travail sur l'efficacité de l'aide de l'OCDE-CAD depuis début 2011, confirment cette réévaluation de l'efficacité de l'aide existante et la conception fondamentale de la nouvelle efficacité du développement. Cependant, si le concept élargi d'efficacité du développement n'est pas rempli de principes concrets et appropriés, le Sommet de Busan risque de n'être qu'une fête vide, répétitive des cinq principes de la Déclaration de Paris.

Deuxièmement, il s'agit d'une tentative d'intégrer et de restaurer la fonction de gouvernance du système international d'aide, fragmenté entre les principaux donateurs traditionnels de l'OCDE-CAD et les nouveaux donateurs (NODDs) qui maintiennent leur propre voie. Les NODDs tels que la Chine, l'Inde et le Brésil, qui pratiquent la « coopération Sud-Sud », sont largement accueillis par les pays vulnérables d'Afrique et d'Asie du Sud-Est car ils se concentrent sur la construction d'infrastructures en mettant l'accent sur la non-ingérence dans les affaires intérieures, l'absence de conditions et le respect mutuel et l'égalité. Cela peut constituer une menace pour l'ordre international actuel de l'aide. La discussion sur l'efficacité de l'aide dans le cadre de la Déclaration de Paris de 2010 était limitée aux normes d'aide des pays donateurs développés et du CAD. Par conséquent, la question de savoir si les nouveaux donateurs participeraient à des engagements concrets pour approfondir l'efficacité de l'aide lors du Sommet de Busan est devenue un sujet de grand intérêt. La participation pour la première fois des représentants des nouveaux pays donateurs, y compris la Chine, au Sommet de Busan a suscité une attente prudente quant à l'élargissement du régime international d'aide, et les pays donateurs développés ont également élargi la portée des compromis en proposant une « coopération triangulaire » impliquant la coopération mutuelle entre le Sud, le Sud et le Nord.

Troisièmement, une autre caractéristique du Sommet de Busan, qui le distingue des trois précédentes conférences de haut niveau sur l'efficacité de l'aide, est la tentative de passer d'une réunion de haut niveau centrée sur les pays donateurs développés de l'OCDE-CAD à une approche sous la devise d'un « partenariat global » permettant la participation de divers acteurs du domaine de la coopération au développement. Les réunions de Rome et de Paris n'ont permis la participation que des pays membres de l'OCDE-CAD, des principales organisations multilatérales et de certains pays partenaires de réception. Ce n'est qu'à la réunion d'Accra que les organisations de la société civile (OSC) ont été reconnues pour la première fois comme partenaires indépendants dans le domaine de la coopération au développement. Cependant, la participation de la société civile à Accra était largement formelle, et les propositions des organisations de la société civile n'ont pas été réellement reflétées. En revanche, le Sommet de Busan, organisé par le gouvernement sud-coréen, qui a connu une transition réussie de pays récepteur à pays donateur, a mis l'accent sur le rôle de passerelle du pays hôte entre les groupes de pays récepteurs et les groupes de pays donateurs. La portée des participants a été élargie pour inclure un plus grand nombre de pays partenaires récepteurs, d'organisations de la société civile, de NODDs, et d'acteurs du secteur privé tels que les entreprises et les fondations. En particulier, la société civile, après la réunion d'Accra, s'est organisée autour du réseau mondial d'institutions politiques Better Aid pour former le Forum ouvert pour l'efficacité du développement de la société civile (Open Forum for CSO Development Effectiveness), représentant la voix de la société civile mondiale, et a œuvré à refléter dans le BOD les politiques que la société civile a constamment plaidées, telles que les droits de l'homme, l'égalité des sexes et la création d'emplois décents. Pour que la diversification des participants aboutisse à des résultats concrets, il faut voir dans quelle mesure les demandes des divers acteurs, multiples et stratifiés, sont reflétées dans le BOD final et peuvent être transformées en politiques.

Un nouveau partenariat pour le développement et l'intégration de l'aide Sud-Sud

Alors, quels ont été les résultats concrets du Sommet de Busan ? Pour résumer les réalisations du Sommet de Busan en un mot, selon les trois points de vue mentionnés ci-dessus, on peut dire que c'est un succès à moitié et un échec à moitié. Le Sommet de Busan a contribué dans une certaine mesure à élargir le périmètre du régime international de développement en adoptant un « partenariat » global qui intègre la coopération Sud-Sud dans le document de résultat (BOD). Cependant, le partenariat de Busan a la limite d'être une résolution d'un niveau inférieur à la « Déclaration » de Paris, et il peut également être considéré comme une limite le fait qu'il se soit terminé par un compromis politique qui a cédé partiellement les principes existants de coopération internationale au développement afin de parvenir à un consensus sur le document de résultat.

Premièrement, le Sommet de Busan a échoué à élever l'« efficacité du développement » au rang de principal ordre du jour, démontrant une limite de ne pas s'être détaché de l'influence de la Déclaration de Paris de 2005. En soulignant le large éventail des questions de développement et en énumérant simultanément des concepts non clairement convenus tels que l'efficacité du développement, l'aide en tant que catalyseur et le partenariat mondial pour le développement, il est devenu difficile de parvenir à un consensus sur le contenu réel de l'efficacité du développement. L'efficacité de l'aide de la Déclaration de Paris était composée de cinq principes : renforcer la prise de conscience du propriétaire, l'alignement de l'aide, l'harmonisation de l'aide, la gestion axée sur les résultats et la responsabilité mutuelle. Le partenariat de Busan s'est également terminé par quatre principes presque similaires : (1) renforcer la prise de conscience du propriétaire axée sur les pays en développement, (2) approche axée sur les résultats, (3) partenariat global pour le développement, et (4) garantir la transparence et la responsabilité mutuelles. Bien que le partenariat global pour le développement, qui rassemble diverses parties prenantes, et l'amélioration de la transparence mutuelle grâce à la divulgation de toutes les informations relatives aux activités d'aide au développement aient été nouvellement inclus, à l'exception de ceux-ci, il s'agit largement d'une reproduction du contenu de la Déclaration de Paris. L'égalité des sexes et le développement vert axé sur l'environnement durable, nouvellement proposés par le gouvernement sud-coréen, ainsi que l'approche axée sur les droits (Rights-based Approach) plaidée par les organisations de la société civile, n'ont pas été explicitement inclus dans le partenariat de Busan. En fin de compte, le titre même du BOD du Sommet de Busan a été modifié de l'original « Partenariat de Busan pour l'efficacité du développement » (Busan Partnership for Development Effectiveness) à « Partenariat de Busan pour une coopération au développement efficace » (Busan Partnership for Effective Development Cooperation), entraînant un recul de l'efficacité du développement, le nouveau paradigme, par rapport à la première ligne.

Deuxièmement, la tentative d'intégrer les nouveaux pays donateurs, menés par la Chine, dans le système international d'aide a abouti à un compromis politique qui va à l'encontre des principes de la coopération internationale au développement. Alors que les pays donateurs développés traditionnels voient leurs budgets d'aide au développement diminuer en raison de crises financières continues, des acteurs de la coopération Sud-Sud tels que la Chine, l'Inde et le Brésil accélèrent l'augmentation de leur aide extérieure stratégique. Dans ce contexte, les pays donateurs de l'OCDE-CAD s'efforcent d'intégrer les nouveaux donateurs. L'ancien Premier ministre britannique Tony Blair, président de l'Africa Governance Initiative, a estimé lors du Sommet de Busan que l'aide chinoise à la construction d'infrastructures en Afrique cette année avait dépassé le montant du soutien de la Banque mondiale, et que la Chine était désormais une présence énorme en Afrique. En outre, le discours d'ouverture de la Secrétaire d'État américaine Hillary Clinton au Sommet de Busan, qui laissait entrevoir un renouveau de l'aide liée, a également confirmé indirectement ce changement dans le paysage politique du régime international d'aide. Le point central de son discours était que les États-Unis soutiennent en principe l'expansion de l'aide non liée, mais ont averti du risque de réduire l'efficacité de l'aide en s'en tenant à l'aide non liée, et ont proposé d'autoriser une aide partiellement liée en échange d'une transparence accrue de l'aide. En arrière-plan de ces discours se trouve un calcul stratégique visant à compenser la diminution de l'aide des pays développés grâce à un partenariat global avec les NODDs, et à contrôler l'aide au développement à la chinoise, qui est menée dans le cadre de la diplomatie des ressources et de l'aide liée menée au profit des donateurs sous couvert de développement, en intégrant les nouveaux donateurs non réglementables au sein de l'OCDE-CAD. Autrement dit, un remaniement du système international d'aide est en cours, centré sur les États-Unis, dans une situation où ils ne peuvent qu'éviter la coopération triangulaire avec la Chine et les pays de la coopération Sud-Sud, malgré les critiques politiques d'aide liée et de soutien aux régimes non démocratiques. Cependant, dans le processus d'intégration des nouveaux pays donateurs, le Sommet de Busan a accordé une autorisation partielle pour l'aide liée afin de susciter la coopération des nouveaux donateurs, une mesure qui va à l'encontre des efforts de coopération internationale au développement existants, en suspendant l'accord sur l'expansion de l'aide non liée, un principe de la coopération internationale au développement.

Enfin, le partenariat global peut être considéré comme un succès dans la mesure où divers acteurs ont effectivement participé au Sommet de Busan. La portée des entités signataires du BOD et de la formation de nouveaux partenariats a été élargie, passant des ministres des pays en développement et développés, des représentants d'organisations multilatérales et bilatérales, à des représentants de diverses organisations publiques et privées, d'organisations parlementaires, et d'organisations locales et régionales. Les principes d'Istanbul pour l'efficacité du développement de la société civile ont été officiellement reconnus, et le statut de la société civile a été élevé au point que le représentant de Better Aid a lu une déclaration conjointe aux côtés du président sud-coréen Lee Myung-bak, du Secrétaire général des Nations Unies Ban Ki-moon, du président rwandais Paul Kagame et de la Secrétaire d'État américaine Clinton lors du discours d'ouverture du Sommet de Busan. Cependant, il y a un problème : les propositions des diverses parties prenantes pour l'efficacité du développement n'ont été que partiellement discutées et reflétées dans le Sommet de Busan, malgré leur statut élevé. En fait, des éléments inclus dans la deuxième ébauche du BOD du Sommet de Busan, tels que la réalisation de la non-liason de l'aide, la détermination de l'Initiative internationale de transparence de l'aide (IATI) comme norme de transparence, la réduction de la fragmentation de l'aide, la programmation à long terme de l'aide et l'établissement d'un système de suivi post-Busan, ont été laissés en suspens pour des discussions ultérieures. En particulier, des éléments plaidoyés par la société civile tels que les droits de l'homme, la souveraineté démocratique, la transparence et la cohérence des politiques n'ont été que partiellement discutés et n'ont pas été activement reflétés dans le partenariat de Busan. La raison fondamentale en est que la majorité des principaux donateurs sont réticents ou passifs quant à l'accord sur de nouveaux engagements et à l'élaboration de principes d'action concrets ou à la fixation d'échéances pour leur mise en œuvre. Par conséquent, on peut dire que le Sommet de Busan a fait un compromis réaliste en permettant la participation de divers acteurs au lieu de refléter les diverses voix.

Les défis post-Busan

Après le Sommet de Busan, le régime international d'aide au développement est confronté à une multitude de problèmes à résoudre. Premièrement, le développement d'indicateurs de suivi mondiaux pour vérifier la mise en œuvre du partenariat de Busan par chaque pays donateur est la question la plus urgente du régime de développement post-Busan. Le Sommet de Busan n'a convenu que d'un plan visant à introduire un cadre d'analyse de suivi pour évaluer chaque acteur donateur d'ici juin 2012, sans progresser sur les détails concrets. De plus, des travaux de suivi doivent être effectués pour que l'IATI, qui a été nouvellement incluse dans le partenariat de Busan pour mettre en œuvre la « transparence » de l'aide au développement, devienne une norme plus contraignante. Une autre tâche importante pour l'après-Busan est de déterminer comment les nouveaux partenaires d'aide, considérablement élargis dans le cadre d'un partenariat global, coopéreront mutuellement et mettront en œuvre les normes internationales. La période de non-liason de l'aide n'a pas été décidée au Sommet de Busan, et au lieu de cela, une atmosphère a émergé où l'aide liée est partiellement autorisée. Il n'est pas impossible que l'aide commerciale axée sur les intérêts des pays donateurs reprenne après le Sommet de Busan. Pour assurer la fonction de gouvernance mondiale, une coopération internationale appropriée doit être discutée pour faire face aux changements dans le paysage du régime international de développement causés par l'autorisation de l'aide liée. La création d'un mécanisme de consultation de coopération triangulaire pour discuter de la coordination des politiques avec les NODDs, dont l'influence s'étend, pourrait être une solution. La discussion sur la mobilisation de ressources innovantes pour le développement, telles que la taxe Tobin et la taxe environnementale mondiale, proposée par l'OCDE dans le cadre de la stratégie de politique de développement, est également une tâche qui mérite une considération sérieuse dans le régime d'aide post-Busan.

Le Sommet de Busan a clairement ses limites : il n'a pas réussi à évaluer correctement la Déclaration de Paris, et en mettant trop l'accent sur la participation démocratique des divers acteurs liés à l'aide sans un accord suffisant sur la nouvelle efficacité du développement, il n'a pas réussi à remplir le contenu substantiel du régime d'aide au développement. Par conséquent, si le Sommet de Busan n'est pas complété par des programmes de mise en œuvre concrets et substantiels à l'avenir, les promesses convenues lors du Sommet de Busan ne seront que des paroles en l'air. En particulier, il est temps de rechercher activement des orientations concrètes sur la manière dont le régime d'aide au développement post-Busan peut être organiquement lié au système des OMD de l'ONU, qui se termine en 2015, et comment les principes fondamentaux de l'aide au développement pour atteindre les objectifs communs de la communauté internationale peuvent être reconstruits.

Renforcement de la puissance douce de la Corée

Malgré les diverses limites du Sommet de Busan, on peut évaluer que la diplomatie de puissance douce de la Corée a été considérablement renforcée grâce à ce Forum de haut niveau sur l'aide au développement. La Corée a fait preuve de sa capacité à inviter divers acteurs de l'aide – gouvernements donateurs et récepteurs, organisations de la société civile, entreprises privées, organisations multilatérales et bilatérales – au Sommet de Busan, ce qui était sans précédent lors des précédentes conférences de haut niveau sur l'efficacité de l'aide. Elle a joué un rôle de passerelle efficace pour un véritable régime d'aide au développement, englobant notamment les nouveaux pays donateurs comme la Chine. La question est de savoir si la Corée pourra continuer à jouer ce rôle de passerelle entre les pays donateurs développés et les nouveaux pays donateurs dans le système post-Busan. Pour ce faire, il faut une sagesse qui permette de comprendre les changements et les tendances du régime international d'aide dans une perspective holistique plutôt que des considérations techniques et localisées. À l'avenir, plutôt que d'élargir le périmètre, il faudra produire des résultats substantiels en termes de contenu, tels que le développement des capacités réelles des pays vulnérables et la garantie de la responsabilité des programmes de développement à long terme. Le cas de la Corée, qui est passée d'un pays le moins avancé à un membre du groupe des pays donateurs développés, l'OCDE-CAD, peut offrir des leçons utiles aux pays les moins avancés. En fait, il existe des programmes de développement uniques que la Corée peut transmettre, comme le mouvement Saemaul Undong, et la Corée possède un savoir-faire pour mettre en œuvre ce développement plus efficacement que d'autres pays donateurs développés. Cependant, au lieu de s'enfermer dans l'auto-contradiction de promouvoir l'universalité et la publicité de la politique d'aide en prônant un modèle de développement trop coréen, il est temps de trouver des contextes où le contenu du développement coréen peut être partagé avec les principes de développement recommandés par la communauté internationale de l'aide, et de le retraduire dans le cadre de politiques pour le réexporter vers la communauté internationale.

Beaucoup de gens disent que l'aide est un moyen important de puissance douce. Cependant, en y réfléchissant bien, l'aide au développement est une combinaison de puissance douce et de puissance dure, et non un moyen de produire unilatéralement uniquement de la puissance douce. Si nous pouvons reconsidérer l'aide au développement non pas comme une puissance douce secondaire, mais plutôt comme une forme de puissance dure représentant les intérêts économiques et politiques primaires du pays donateur, nous pourrons faire face activement aux changements dans le paysage du régime international d'aide, en nous libérant de l'écart entre l'universalité de l'efficacité du développement et la poursuite de l'intérêt national. Dans la structure de confrontation entre la politique d'aide axée sur les intérêts nationaux de la Chine et le système de coopération universelle des principaux donateurs européens représenté par l'efficacité de l'aide, les États-Unis tentent déjà une approche réaliste en autorisant partiellement l'aide liée et en promouvant des relations de coopération avec les nouveaux pays donateurs afin d'intégrer la Chine. Dans ce contexte, la Corée devra surmonter la logique du choix binaire entre l'efficacité du développement et la poursuite de l'intérêt national, et prendre l'initiative de construire un régime d'aide au développement de manière globale et flexible.

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