【EAI评论第21号】在ARF外长会后寻求新的东亚海洋秩序

具暻民教授在加州大学伯克利分校获得政治学博士学位，现任首尔大学行政大学院教授。

第18届ARF会议与东亚海洋争端

如果要在全球范围内选出海洋争端可能性最高的地区，那无疑是包括西北太平洋、东海、黄海、东海、南海在内的东亚海洋区域。去年秋天，围绕钓鱼岛/尖阁诸岛和独岛/竹岛的中日外交争端表明，若处理不当，海洋问题可能打破地区力量与利益的微妙平衡。中国日益露骨的主权主张不仅刺激了东南亚国家，也刺激了美国，而南海与东海一样危险。冷战结束后，美国强大的海上投射能力在一段时间内维持了东亚海洋秩序的稳定，但现在有迹象表明，这种秩序正受到中国的严峻挑战。今年5月底，中国巡逻船在南海切断越南石油天然气勘探船的电缆，引发了中国与越南之间的争端，一度濒临武装冲突。此外，近期相关国家在该地区接连举行军事演习，使得局势更加紧张。

在此背景下，在7月22日至23日于印度尼西亚巴厘岛举行的第18届东盟地区论坛（ASEAN Regional Forum: ARF）外长会议召开前，国内外外交界普遍预测，在东南亚国家联盟（ASEAN）与中国、以及美国与中国之间复杂纠葛的南海问题将成为最大的焦点。然而，中国明确表示“在南海航行自由的重要性不言而喻，所有国家都应从中受益”，并在中国-东盟外长会议上通过了《南海各方行为宣言》（Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea）的执行指南，表现出退让姿态。密切关注中国动向的美国对中国与东盟就缓和南海紧张局势的《行为准则》指南达成一致表示欢迎。这与去年7月在越南河内举行的ARF会议上，美国国务卿希拉里·克林顿（Hillary Clinton）发言称“和平解决南海争端直接关系到美国的国家利益”，从而引发中美对立的情况形成了鲜明对比。

从表面上看，这似乎是ARF取得了一项重要成果。然而，2002年《行为准则》虽然阐述了根据《联合国海洋法公约》和平解决海洋争端的原则，但它并不具有约束力。而且，此次达成的《行为准则》指南除了宣言意义外，也缺乏具体内容，因此指望借此机会就能圆满解决南海问题是不现实的。鉴于中国在多边论坛上成为众矢之的时会表现出退让姿态，然后在多边会谈后举行的双边关系中再次表现出强硬态度的先例，此次ARF会议的成果可能难以被赋予过多意义。

东亚新的地缘政治格局与海洋秩序

东亚地区力量与利益的复杂平衡已不再允许任何一个国家主导。相对而言，韩国在邻近强国之间长期扮演着有限但维持平衡的角色。而日本则试图通过美国制衡地区竞争对手中国，以确立自身地位。然而，随着中国近年来推行更具侵略性的海洋政策并增强海军力量，地区稳定正受到动摇。特别是中国虽然在寻求地区海洋秩序的新平衡，但却不愿受制于自己未设计的制度或规范。在此期间，美国一改以往的犹豫态度，近期再次表现出积极介入东亚海洋问题的意愿，这使得问题更加复杂化。

由于区域内流动的地缘政治和地缘经济因素，东亚海洋秩序正变得日益不稳定，其核心是中国崛起的同时变得更加独断，以及重新介入但仍态度暧昧的美国。随着中国在中国经济整体中的比重日益增加，经济激励措施缓和了中国与周边国家之间的政治外交紧张关系。另一方面，在冷战时期的战略控制等约束消失的情况下，中国正在寻求能够最大化自身利益的积极海洋政策。中国首艘航空母舰即将试航的消息充分体现了这一趋势。虽然并非所有专家都认同最坏的设想，但从目前的趋势来看，随着中国对包括美国在内的周边国家展示其力量，周边国家很可能会为应对潜在风险而加速军备竞赛，以维持力量平衡。

冷战时期，美国和苏联都只关注其地缘政治利益，对东亚地区领土的野心相对较小。然而，作为一个新兴的地区强国，中国既有地缘政治野心，也有领土野心，这对东亚海洋秩序的影响是巨大的。尽管存在争议，但中国在东亚海洋争端中的政策在很大程度上受到其收复失地野心的驱动。也就是说，中国基于“固有领土”的说法，主张对包括南海大部分地区在内的U形海域拥有主权，并且不承认日本和韩国在东海的主权。经济因素也影响了中国的摩擦性海洋政策，因为确保能源和原材料的运输航线已成为中国的优先事项。特别是自1993年中国成为原油净进口国以来，能源问题已成为南海和东海争端的主要根源。

中国与周边国家关系的恶化为美国重新介入东亚地区提供了机会。美国介入中日两国在尖阁列岛•钓鱼岛争端，虽然引起了中国的不满，但却让日本再次认识到，美国是日本国家安全利益的最后一道防线。借此机会，去年年初以来，围绕冲绳普天间基地搬迁问题而引发的美日两国之间的矛盾也戏剧性地得到了解决。在此背景下，越南为了牵制在中国南海的最大竞争对手，正迅速改善与美国的关系。越南政府试图通过吸引其他国家参与多边谈判来推动争端的国际化。部分响应越南政府的这些外交努力，美国奥巴马政府强调，虽然美国将在西沙群岛和南沙群岛的主权争端中保持中立，但如果美国的航行自由受到侵犯，美国将进行干预。

围绕东亚海洋问题的中美新竞争，与关于一国专属经济区（EEZ）内他国可以进行何种军事活动性质的国际法争论息息相关。正如2001年美国海军EP-3侦察机与中国战斗机相撞事件，以及2009年美国海军测量船“无畏”号（Impeccable）遭受中国挑衅的案例所示，中国政府对美国在其EEZ内进行军事活动采取的强硬行动，可能将两国推向危险的对抗。根据《联合国海洋法公约》，对EEZ拥有管辖权的国家对所有生物和非生物资源拥有完全的控制权，并可以限制其他国家进行科学研究。然而，美国主张，其舰船在他国EEZ内进行调查活动是符合《联合国海洋法公约》所保障的航行自由原则的。中国当然不接受美国的这一主张。中国将此描述为“海洋科学研究”，并主张在EEZ进行此类活动需要沿岸国的同意。然而，中国的立场与日本和越南的EEZ内中国单方面进行的调查和监视活动相矛盾。因此，这个问题极具争议性。

去年3月“天安舰”沉没事件后，在韩美联合海上演习过程中，中美之间的这种对抗也显露无疑。在“天安舰”事件发生后，美国和韩国宣布将在日本列岛及朝鲜半岛周边水域进行包括核动力航空母舰“乔治·华盛顿”号（USS George Washington）在内的大规模联合海上演习。两国原计划在黄海也进行演习，但由于中国强烈抗议，演习被突然取消。中国对美国参加这一大部分地区属于中国军事作战区域和EEZ的演习反应非常敏感，并在此之前进行了海军演习。事实上，中国尚未与韩国就黄海的EEZ边界达成正式协议，因此中国单方面的主张不能被视为正当。另一方面，去年11月朝鲜突然炮击延坪岛后，韩美两国在没有中国过多阻碍的情况下，在黄海进行了包括“乔治·华盛顿”号在内的联合海军演习。然而，普遍的观点是，中国此次的沉默并不代表其未来行动的改变。这一系列的中美外交摩擦表明，各方很难就东亚半封闭海域内可相互接受的军事行动范围达成令所有相关方都满意的协议。

寻求多边解决方案

为了改善这种状况，我们能做些什么？东亚海洋问题涉及边界划定、资源、主权和航道等复杂交织的问题，事实上，仅靠一个国家的单方面或双边努力是无法解决的。同时，如果没有中国在解决该地区多项海洋争端中的合作与让步，就无法找到多边解决方案。然而，中国一直坚持通过双边谈判来解决海洋问题。中国动用一切可能的外交渠道，试图阻止围绕海洋问题的冲突多边化，并积极宣扬“通过当事国对话解决，美国不得干预”的立场。尽管中国目前的立场可能看起来是一种优势战略，但这并不能动摇必须克服双边主义的合理性。寻求多边解决方案并不一定意味着通过国际法院或国际海洋法法庭等第三方进行仲裁。相反，这可能指的是克林顿美国国务卿所描述的“所有争端当事国通过合作性外交进程，在没有强制的情况下解决各种领土争端”的多边区域主义。奥巴马政府反复暗示召开东亚海洋问题多边会议，也是基于这一背景。美国今年首次参加东亚峰会（East Asia Summit: EAS），并有可能在会上提出南海问题。

过去，东亚海洋争端往往是各自独立发生的。然而，最近这些冲突却同时多发。这最终表明，没有所有当事国的充分参与，就无法建立有效的海洋秩序。为了多边、有序地解决海洋边界、主权和资源等问题，首先必须建立区域共同理解。正如南海的例子所示，虽然不具约束力，但通过《行为准则》的制定，可以作为维持现状、促进相互理解的一个良好开端。然而，仅有共同利益和相互信任是不够的。需要更具约束力的措施。自1994年以来，东盟地区论坛（ARF）外长会议每年就包括领土•EEZ争端在内的地区安全形势进行讨论，这一点是积极的。然而，ARF成员构成过于多样化，而且通过的议长声明等也缺乏约束力，因此不适合处理东亚海洋问题。

更有可能的是，像（暂定名）东盟+5（韩国、美国、中国、日本、俄罗斯）这样的多边论坛，将更适合达成基于共同利益的有约束力的协议。也就是说，在东盟+1模式下，中国与东盟之间达成的《行为准则》指导方针，并在此基础上，更进一步，如同朝核六方会谈一样，所有当事国齐聚一堂，就基线原则、边界划定原则、资源共享原则等达成有约束力的协议，然后暂时冻结当前的领土争端，这是可以考虑的。与只追求朝鲜半岛无核化的不对称性六方会谈不同，像东盟+5这样的多边论坛，所有当事国都能平等地做出让步，并有可能平等地享受其利益。例如，对于各国实际控制的争议岛屿的主权，可以先冻结宣示，然后就这些岛屿不能作为EEZ或大陆架的基线，在边界重叠的海域，先划定暂定的中间线，再根据情况进行细致调整，如果能就“等距和特殊情况原则”（equidistance-special circumstances principle）达成多边协议，那么各国就可以在一个海域的让步在另一个海域得到补偿，从而更容易实现利益的对称性平衡（balance of interests）。此外，在多边框架下，声誉成本（reputational cost）会增加，因此对各国国内极端右翼集团的挑衅行为的威慑力会增强，从而也能减少不必要的外交摩擦。

最近的海洋争端将是对中国“和平崛起”原则的重要考验。如果中国不能有效消除邻国对其收复失地野心的担忧，它可能会在过去30年里获得的信任迅速丧失。中国曾不惜动用经济关系作为外交压力的手段，例如在去年的中日岛屿争端中，通过限制稀土对日出口，迫使日方释放被拘留的中国船长，以示“严厉教训”。然而，中国这种赤裸裸的外交手段，无论中国是否愿意，都引起了国际社会的警惕。中国必须牢记，其强硬的外交战略最终可能会损害自身利益。

日本在建立多边海洋体系方面，因政治意愿和可信度不足而显示出局限性。日本对距离东京约1700公里、位于南太平洋的两个小岩礁——冲之鸟礁（Okinotorishima）的奇特主张，最能象征性地体现了日本广泛但模糊的海洋边界和岛屿主权主张，这只会让日本看起来像一个贪婪的暴发户。尽管经历了地震和核电站事故，日本仍在推进历史和地理教科书问题，以及近期部分在野党议员围绕独岛（Dokdo）主权的挑衅行为，这些短期内或许能获得一些国内政治支持，但日本政府必须更清楚地认识到，这无益于日本作为东亚共同体负责任一员的长期国家利益。

在这些新的动态和挑战中，韩国和东盟国家应能扮演美国、中国和日本之间的稳定器角色。这些中小国家试图通过过度依赖美国来制衡中国迅速扩张的势力，并非明智的政策选择。韩国和东盟都需要发出更积极的声音。最近，在ARF会议前夕，韩国政府表明了“南海问题并非韩国深度介入的事务。但是，国际海洋法所保障的自由航行应得到尊重”的原则性、中立性立场。韩国政府的这一立场无疑是考虑到与中国关系恶化的问题。然而，南海不仅是韩国经济的生命线，而且韩国在黄海、东海和东海也可能卷入类似的主权争端，因此韩国政府也应制定更积极的多边战略。这不是可以袖手旁观的事情。上述“等距和特殊情况原则”是韩国政府一直以来一贯主张的内容，应集中外交力量将其区域化。此外，应以在朝核六方会谈、东盟+3、EAS、APEC等地区多边论坛积累的经验和领导力为基础，担当更积极的议程设定者角色。东盟方面，虽然表面上似乎采取了一致的立场，但仔细观察，在南海问题上却显得分裂。越南和菲律宾对中国采取强硬立场，而马来西亚、新加坡、泰国等国则试图避免直接刺激中国。然而，为了多边解决，需要东盟发挥更积极的领导作用。

美国也应该认识到，单方面决定地区动态已不可能。一直以来，美国试图说服中国领导人，航行自由的保护也符合中国的利益，但中国尚未充分接受这一观点。在本届ARF会议上，中国外交部长杨洁篪表示，“（为和平解决南海问题）制定指导方针将有助于妥善处理本地区主张权利的国家之间的争端，营造友好环境。”然而，他明确强调“尊重中国的主权和领土完整很重要”，再次要求美国这一非当事国不要干预南海主权争端。因此，美国在明确中国实力扩张存在明确限制的同时，也需要让中国政府放心，只要中国作为负责任的利益相关者行事，美国不仅会尊重中国的领土问题，还会欢迎中国的崛起。总之，只有在解决了潘多拉魔盒中所有进退两难的问题之后，才能迎来对东亚地区共同繁荣至关重要的和平解决海洋问题的完美机会。■

东亚研究院（EAI）被选为美国麦克阿瑟基金会“亚洲安全倡议”（Asia Security Initiative）项目核心研究机构，并获得财政支持。[EAI评论]旨在通过对国内外主要议题的均衡视角，提供深入的分析和切实的对策。[EAI评论]在引用时，请务必注明出处。本文为作者个人观点，与东亚研究院立场无关。本评论是作者的“Between a Rock and a Hard Place: The Future of the East Asian Maritime Order” EAI Issue Briefing No. MASI 2010-08 (December 27, 2010)的修订补充版。