[EAI論評 第21号] ARF外相会議後の新たな東アジア海洋秩序の模索

ク・ミンギョ教授はカリフォルニア大学バークレー校で政治学の博士号を取得し、現在ソウル大学行政大学院の教授を務めている。

第18回ARF会議と東アジア海洋紛争

世界的に海洋紛争の可能性が最も高い場所を挙げるとすれば、断然北西太平洋、東海、西海、東シナ海、南シナ海などで構成される東アジア海洋地域を挙げることができる。昨年秋、東シナ海の尖閣諸島・魚釣島を巡る中日間の外交紛争は、海洋問題を誤って扱えば、力と利害関係の微妙な域内均衡を崩しかねないことを示した。中国のより露骨な領有権主張は、東南アジア諸国だけでなく米国まで刺激しており、南シナ海も東シナ海に劣らず危険な地域と言える。冷戦終結後もしばらくは米国の強力な海洋投射力が東アジア海洋秩序の安定性を提供してきたが、今や中国によって深刻な挑戦を受けている兆候があちこちで見られる。今年に入ってからも、5月末に中国の巡視船が南シナ海上でベトナムの石油・ガス探査船のケーブルを切断したことで発生した中国とベトナム間の紛争は、武力衝突寸前まで至った。また最近、利害関係国が同地域で相次いで軍事訓練を実施し、雰囲気が一層険悪になってきている。

このような背景の下、国内外の外交界では、去る7月22～23日にインドネシア・バリで開催された第18回ASEAN地域フォーラム（ASEAN Regional Forum: ARF）外相会議が開かれる前までは、東南アジア諸国連合（ASEAN）と中国、そして米国と中国間の対立構図が複雑に絡み合っている南シナ海問題が最大の争点として浮上するという見方が優勢であった。しかし、中国は「南シナ海における航行の自由の重要性は自明であり、全ての国がその受益国となるべきだ」という前向きな立場を表明し、中国・ASEAN外相会談では2002年に両者間で合意された「南シナ海行動宣言」（Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea）の実施のための指針（guidelines for the implementation）を採択するなど、一歩引いた姿勢を見せた。中国の行動を注視していた米国は、中国とASEANが南シナ海の緊張緩和のための行動宣言指針に合意したことに対し、歓迎の意を表明した。これは、昨年7月にベトナム・ハノイで開催されたARF会議で、ヒラリー・クリントン米国務長官が「南シナ海紛争の平和的解決が米国の国益に直結する」と発言し、米中間の対立が触発されたこととは大きく対照的である。

これを一見すると、ARFが重要な成果を上げたとも評価できるだろう。しかし、海洋法に関する国際連合条約に基づく海洋紛争の平和的解決原則を明記した2002年の行動宣言は、法的拘束力がないだけでなく、今回合意された行動宣言指針も宣言的な意味合い以外に具体的な内容が不足しているため、これを機に今後南シナ海問題が円満に収拾されると考えるのは無理がある。むしろ、多国間フォーラムで自国が集中的な標的となる場合、中国は一歩引いた姿勢を見せることで息を整えた後、多国間会談後に進行される二国間関係で再び強圧的な姿勢を見せた前例に照らせば、今回のARF会議の成果に大きな意味を見出すことは難しいかもしれない。

東アジアにおける新たな力学関係と海洋秩序

東アジア地域における力と利害関係の複雑な均衡は、もはや一国が主導権を行使することを許さない。相対的に韓国は、近隣強国らの間で限定的ではあるが、長年にわたり均衡を維持する役割を果たしてきた。一方、日本は米国を通じて地域覇権の競争者である中国を牽制しつつ、自国の地位を確立しようと努めてきた。しかし、中国が最近、より攻撃的な海洋政策を打ち出し、海軍力を増強するにつれて、地域の安定性が揺らいでいる。特に中国は、地域海洋秩序の新たな均衡を模索しているとしているが、自らが設計しなかった制度や規範に縛られることを嫌っている。そのような中で、米国が以前の融和的な態度から脱却し、最近再び東アジア海洋問題に積極的に介入する意向を示したことで、問題はさらに複雑になっている。

東アジアの海洋秩序は、域内の流動的な地政学的および地理経済学的要因により、ますます不安定化しており、その中心には台頭しつつも、より独断的になっている中国と、再び関与してはいるものの、依然として曖昧な態度をとっている米国がいる。東アジア経済全体に占める中国の比重が絶対的に高まる中で、経済的インセンティブは中国と周辺国との間の政治・外交的緊張を緩和させてきた。一方で、冷戦時代の戦略的統制のような制約が消滅した状況で、中国は今や自国の利益を最大化できる積極的な海洋政策を模索している。中国初の空母の試験運航が迫っているというニュースは、このような傾向をよく示している。全ての専門家が最悪のシナリオに同意するわけではないが、現在の傾向から見ると、中国が米国を含む周辺国に自国の力を直接的・間接的に誇示することに伴い、周辺国は潜在的な危険に備えて勢力均衡を維持するための措置、すなわち軍備増強にさらに拍車をかける可能性が濃厚である。

冷戦時代、米国とソ連は、自らの地政学的な利害関係にのみ関心があり、東アジア地域の領土に対する野心は少なかったと見ることができる。しかし、台頭する地域覇権国として、中国は地政学的な野心と領土的な野心の双方を持っており、これが東アジア海洋秩序に与える意味合いは非常に大きい。議論の余地はあるものの、東アジア海洋紛争に対する中国の政策は、実効支配地域の回復を目指す野心（irredentist ambition）によって大きく左右されてきた。すなわち、中国は固有領土説（inherent territory）に基づき、南シナ海の大部分を含むU字型の海域の領有権を主張してきたし、東シナ海においても日本と韓国の領有権を認めていない。経済的な考慮も、中国の摩擦的な海洋政策に影響を与えた。エネルギーと原材料を輸送する海路を確保することが中国の優先順位となったからである。特に1993年に中国が原油純輸入国となったことで、エネルギー問題は南シナ海と東シナ海の紛争の主要な原因となった。

中国と周辺国との関係悪化は、米国が東アジア地域に再登場する機会を与えている。中日間の尖閣諸島・魚釣島紛争に対する米国の介入は、中国の深い不満を招いたが、日本にとっては米国が日本の安全保障上の利益の最後の砦であることを改めて認識させた。これを機に、昨年初めから沖縄の普天間基地移設を巡って浮上した日米両国の対立が劇的に 봉합（ほうふく）された。これと同様の文脈で、ベトナムは南シナ海における最大のライバルである中国を牽制するために、米国と多くの部分で急速に関係を改善している。ベトナム政府は、多国間交渉に他の国々を引き入れることで、紛争の国際化を図る戦略をとっている。このようなベトナム政府の外交努力に部分的に応える形で、米国オバマ政権は、西沙諸島と南沙諸島を巡って繰り広げられている領有権紛争については、米国は中立を保つが、米国の航行の自由が侵害されれば介入すると強調してきた。

東アジア海洋を巡る米中間の新たな競争は、一国の排他的経済水域（Exclusive Economic Zone: EEZ）において、他国がどのような形態の軍事行動を行えるかに関する国際法上の論争と結びついている。2001年の米海軍のEP-3偵察機と中国の戦闘機との衝突、2009年の米海軍観測船インペカブル（Impeccable）号に対する中国の挑発事例に見られるように、中国のEEZで行われる米国の軍事行動に対する中国政府の攻勢的な行動は、両大国を危険な対立へと導きかねない。海洋法に関する国際連合条約上、EEZに対する管轄権を有する国は、全ての生物および非生物資源に対する完全な統制権を有し、他国による科学的研究を制限することができる。しかし、米国は他国のEEZにおいて自国船舶が調査活動を行うことは、海洋法に関する国際連合条約が保障する航行の自由の原則に従って正当なものであると主張している。当然ながら、中国は米国の主張を受け入れていない。中国はこれを「海洋科学研究」と位置づけ、EEZでそのような活動を行うには沿岸国の同意が必要だと主張している。しかし、中国の立場は、日本とベトナムのEEZ内で行われている中国の一方的な調査および監視活動と矛盾するものである。したがって、この問題は非常に論争的である。

米中間のこのような対立は、昨年3月の哨戒艦「天安門」撃沈事件以降、韓米両国の合同海上訓練の過程でも如実に現れた。天安門事件発生後、米国と韓国は日本列島と朝鮮半島の主要水域で原子力空母ジョージ・ワシントン（USS George Washington）を含む大規模な海上合同訓練を実施すると発表した。両国は当初、西海でも訓練を実施する計画だったが、中国の激しい抗議により、突然訓練が中止された。中国は、大部分が中国の軍事作戦地域とEEZに含まれるこの地域での海軍訓練に米国が参加することに非常に敏感に反応し、先制的な海軍訓練を実施した。事実、中国は西海で韓国とEEZ境界について公式に合意していないため、EEZに対する中国の一方的な主張は正当化され得ない。一方、昨年11月に延坪島に対する北朝鮮の突然の砲撃の後、米国と韓国は中国の大きな妨害なく西海でジョージ・ワシントンを含む合同海軍訓練を実施した。しかし、中国の沈黙は今後の行動変化への意志を示すものではないという見方が支配的である。このような一連の米中間の外交的摩擦は、東アジアの半閉鎖性海（semi-enclosed sea）における相互受容可能な軍事行動の範囲を巡って、利害関係国全てが満足のいく合意を導き出すことが困難であることを示している。

多国間的解決策の模索

このような状況を改善するために何ができるだろうか？東アジア海洋問題は、境界画定、資源、領有権、航路問題などが複雑に絡み合っているため、いずれか一国の一方的または二国間的な努力だけで解決することは事実上不可能である。同時に、域内の複数の海洋紛争の共通項である中国の協力と譲歩がなければ、多国間的な解決策を見出すことはできない。しかし、中国は海洋問題の解決のために二国間交渉を固執してきた。中国は海洋問題を巡る対立が多国間化することを防ぐために、可能な全てのチャンネルを総動員し、「当事国間の対話による解決と米国の不介入」という立場を積極的に説く外交戦を展開している。中国のこのような態度は、当面は優位な戦略に見えるかもしれないが、二国間主義を克服しなければならない当為性を損なうものではない。多国間的な解決策の模索が、直ちに国際司法裁判所や国際海洋法裁判所のような第三者による仲裁を意味するわけではない。むしろ、これはクリントン米国務長官が「強制なしに多様な領土紛争を解決するための全ての紛争当事国による協力的な外交プロセス」と描写した多国間地域主義を指すものと見ることができる。オバマ政権が東アジアの海洋問題に対する多国間会談の開催を繰り返し示唆してきたのも、このような背景からである。米国が今年初めて参加する東アジア首脳会議（East Asia Summit: EAS）で南シナ海問題を提起する可能性も議論されている。

過去、東アジアの海洋紛争は、それぞれの紛争が個別に発生する傾向があった。しかし最近では、これらの対立が同時多発的に発生している。これは結局、全ての当事国の完全な参加なしには効果的な海洋秩序を構築できないことを示唆している。海洋境界問題、領有権問題、資源問題などを多国間的に、そして順次的に解決するためには、まず域内の共通理解が共有されなければならない。南シナ海の例のように、法的拘束力はないが象徴的な行動宣言の採択は、現状を維持しながら相互理解を促進するための良い出発点となり得る。しかし、共通の利害関係と相互信頼の構築だけでは不十分である。より法的拘束力のある措置が必要である。1994年から始まったARF外相会議が、毎年領有権・EEZ紛争を含む地域安全保障情勢などについて議論してきたことは肯定的である。しかし、ARFの加盟国構成が多様すぎるだけでなく、採択される議長声明なども法的拘束力が全くないため、東アジア海洋問題を取り扱うには不適当である。

むしろ、（仮称）ASEAN+5（韓国、米国、中国、日本、ロシア）のような多国間フォーラムが、共通の利害関係に基づいた法的拘束力のある合意を導き出すのに適しているだろう。すなわち、中国とASEAN間の行動宣言指針を引き出したASEAN+1のような変形された二国間的アプローチと、それをARFのような多国間フォーラムで宣言的に確認する形式的な多国間主義から一歩進んで、北朝鮮の核問題を巡る6カ国協議のように、全ての利害関係国が一堂に会し、基線（baseline）に関する原則、境界画定に関する原則、資源共有の原則などについて法的拘束力のある合意をした後、現在の領有権紛争については一時的に凍結措置をとることを考えられる。ASEAN+5のような多国間フォーラムが、朝鮮半島での非核化のみを追求する非対称的な6カ国協議と異なる点は、全ての利害関係国が均等に譲歩しなければならず、またその恩恵を均等に享受できる可能性が開かれている点である。例えば、各国が実効支配している紛争島の領有権については凍結宣言をした後、そのような島々はEEZや大陸棚の基線とはなり得ず、境界が重複する海域では、まず暫定的な中間線を引いた後に、必要に応じて詳細な部分の調整を行うという「等距離および特殊事情の原則」（equidistance-special circumstances principle）に関する多国間合意がなされれば、各国は一つの海域での譲歩を他の海域で補償してもらうことができるため、対称的な利益の均衡（balance of interests）を確保することがより容易になるだろう。また、多国間の枠組みの中では、威信コスト（reputational cost）が高まるため、各国国内の極右集団の挑発的な行動に対する抑止力が高まり、したがって不必要な外交的摩擦も減らすことができるだろう。

最近の海洋関連紛争は、中国の「平和的台頭」原則に対する重要な試金石となるだろう。中国が自らの実効支配地域の回復を目指す野心に関連する近隣諸国の懸念を効果的に払拭できなければ、過去30年間に獲得した外交的信頼を急速に失う可能性がある。中国は昨年、日本との島嶼紛争のように「痛い教訓」を与えるために、経済的関係を外交的圧力の手段として使用することもいとわなかった。すなわち、レアアースの対日輸出を規制することで、拘束された中国船長の釈放を誘導したのである。しかし、中国のこのような露骨な外交的行動は、中国の意図とは関係なく、国際的な警戒心を呼び起こした。中国は、攻勢的な外交戦略が結局自国の利益を害し得るという点を銘記しなければならない。

日本は、多国間的な海洋体制を形成する上で主導的な役割を果たすには、政治的な意志と信頼性が不足しているという限界を示してきた。東京から約1,700キロメートル離れた南太平洋に位置する二つの小さな岩で構成される沖ノ鳥島に対する奇妙な主張によって最も象徴される、日本の広範ではあるが曖昧な海洋境界および島嶼領有権主張は、日本を一つの欲張りな金持ちのように見せるだけである。地震と原発事故にもかかわらず推進されている歴史および社会科教科書問題や、最近一部野党議員を中心に展開されている竹島領有権問題に対する挑発は、短期的には国内政治的支持を少しでも多く確保できるかもしれないが、東アジア共同体の責任ある一員としての日本の長期的な国益には役立たないという点を、日本政府はより明確に認識しなければならない。

このような新たな力学関係と挑戦の中で、韓国とASEAN諸国は、米国、中国、そして日本の間で安定装置としての役割を果たすことができるようにならなければならない。これらの小中規模国家が、中国の急速な勢力拡大に対抗するために米国に過度に依存することで、中国との勢力均衡を維持しようとするのは、良い政策的選択肢とは言えない。韓国とASEANは共に、より積極的な発言をする必要がある。最近のARF会議を前に、我が政府は「南シナ海問題は韓国が深く関与すべき事案ではない。ただし、国際海洋法上の自由な航海は尊重されなければならない」という、原則的で中立的な立場を表明した。我が政府のこのような立場は、中国との関係悪化を考慮したものであるに違いない。しかし、南シナ海は韓国経済の生命線とも言える海路であるだけでなく、西海と東海、そして東シナ海で韓国も同様の領有権紛争に巻き込まれる可能性を完全に排除できないという点で、我が政府もより積極的な多国間戦略を樹立する必要がある。対岸の火事のように傍観している場合ではない。上記で言及した「等距離および特殊事情の原則」は、我が政府がこれまで一貫して主張してきた内容であり、これを地域規範化するために外交力を結集しなければならないだろう。また、北朝鮮の核問題を巡る6カ国協議、ASEAN+3、EAS、APECなどの域内多国間フォーラムで蓄積した経験とリーダーシップに基づき、より積極的なアジェンダ設定者の役割を担うべきである。ASEANの場合、一面では一貫した姿勢をとっているように見えるが、詳しく見ると南シナ海問題に関して分裂した姿を見せている。ベトナムとフィリピンが中国に対して強硬な立場をとる一方で、マレーシア、シンガポール、タイなどは中国を直接刺激しないようにしている。しかし、多国間的な解決のためには、ASEANのより積極的なリーダーシップが必要である。

米国もまた、域内の力学関係を一方的に決定することが不可能であることを認識しなければならない。これまで米国は、航行の自由を保護することが中国の利益にも合致するということを中国の指導者たちを説得するために努めてきたが、中国はまだこのような見方を十分に受け入れていない。今回のARF会議で、中国の楊潔篪外相は、「（南シナ海問題の平和的解決のための）指針の策定により、この地域で権利を主張する国家間の紛争を適切に扱う上で友好的な環境が 조성（チョソン）されるだろう」と述べた。しかし、彼は「中国の主権と領土保全を尊重することが重要だ」と明確にすることで、南シナ海領有権紛争に関して非当事国である米国の不介入を改めて要求した。このため、米国は中国の力の拡大に明確な制限があることを確実させつつも、中国政府が責任ある利害関係者として行動するならば、中国の領土問題を尊重するだけでなく、中国の台頭を歓迎するということを安心させる必要がある。結論として、東アジア地域の共同繁栄に不可欠な平和的な海洋問題解決のための完璧な機会は、パンドラの箱の中に含まれるあらゆる種類の進退両難の問題を全て解き明かした後にのみ訪れるだろう。■

東アジア研究院（EAI）は、米国マッカーサー財団の「アジア安全保障イニシアチブ」（Asia Security Initiative）プログラムの中核研究機関として選定され、財政支援を受けています。[EAI論評]は、国内外の主要懸案に対するバランスの取れた視点を通じて、深い分析と的確な代替案を提示することを目指しています。[EAI論評]を引用される際は、必ず出典を明記してください。本文書は執筆者個人の意見であり、東アジア研究院の立場とは無関係です。本論評は、著者の「Between a Rock and a Hard Place: The Future of the East Asian Maritime Order」EAI Issue Briefing No. MASI 2010-08 (December 27, 2010)を修正・補完したものです。