[Commentaire de l'EAI n°21] À la recherche d'un nouvel ordre maritime en Asie de l'Est après la réunion des ministres des Affaires étrangères de l'ARF

Koo Min-gyo est professeur à la Graduate School of Public Administration de l'Université nationale de Séoul, titulaire d'un doctorat en sciences politiques de l'Université de Californie à Berkeley.

La 18e réunion de l'ARF et les différends maritimes en Asie de l'Est

Si l'on devait identifier la région du monde où les conflits maritimes sont les plus susceptibles d'éclater, ce serait sans aucun doute la région maritime de l'Asie de l'Est, composée du Pacifique Nord-Ouest, de la mer du Japon, de la mer Jaune, de la mer de Chine orientale et de la mer de Chine méridionale. Le différend diplomatique entre la Chine et le Japon concernant les îles Senkaku/Diaoyu à l'automne dernier a montré à quel point une mauvaise gestion des questions maritimes peut perturber l'équilibre subtil des pouvoirs et des intérêts dans la région. La mer de Chine méridionale, où les revendications territoriales de plus en plus explicites de la Chine suscitent l'irritation non seulement des pays d'Asie du Sud-Est mais aussi des États-Unis, est une zone tout aussi périlleuse que la mer de Chine orientale. Bien que la puissance maritime considérable des États-Unis ait assuré une certaine stabilité à l'ordre maritime en Asie de l'Est pendant un certain temps après la fin de la Guerre Froide, des signes indiquent que cet ordre est désormais sérieusement contesté par la Chine. Cette année encore, fin mai, un conflit entre la Chine et le Vietnam a failli dégénérer en affrontement armé lorsque des navires de patrouille chinois ont coupé les câbles d'un navire d'exploration pétrolière et gazière vietnamien en mer de Chine méridionale. De plus, l'atmosphère s'est encore détériorée avec les exercices militaires récemment menés par les parties prenantes dans la région.

Dans ce contexte, jusqu'à la réunion des ministres des Affaires étrangères du Forum régional de l'ASEAN (ARF) qui s'est tenue à Bali, en Indonésie, les 22 et 23 juillet, de nombreux observateurs nationaux et internationaux estimaient que la question de la mer de Chine méridionale, dans sa complexe interaction entre l'ASEAN, la Chine, les États-Unis et la Chine, deviendrait le principal point de discorde. Cependant, la Chine a adopté une position plus conciliante, déclarant que « l'importance de la liberté de navigation en mer de Chine méridionale est évidente et que tous les pays devraient en bénéficier ». Lors de la réunion des ministres des Affaires étrangères Chine-ASEAN, des lignes directrices pour la mise en œuvre de la Déclaration sur la conduite des parties en mer de Chine méridionale (DOC), adoptée en 2002, ont été approuvées, montrant ainsi une volonté de reculer. Les États-Unis, qui suivaient de près les actions de la Chine, ont exprimé leur satisfaction quant à l'accord entre la Chine et l'ASEAN sur les lignes directrices du DOC visant à désamorcer les tensions en mer de Chine méridionale. Cela contraste fortement avec la déclaration de la Secrétaire d'État américaine Hillary Clinton lors de la réunion de l'ARF à Hanoï en juillet de l'année dernière, qui avait déclenché une confrontation américano-chinoise en affirmant que « la résolution pacifique des différends en mer de Chine méridionale est directement liée aux intérêts nationaux des États-Unis ».

On pourrait à première vue considérer cela comme une réussite importante pour l'ARF. Cependant, la Déclaration de conduite de 2002, qui réaffirme le principe de règlement pacifique des différends maritimes en vertu de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, n'est pas contraignante. De plus, les lignes directrices convenues cette fois-ci manquent de contenu concret au-delà de leur portée déclaratoire, ce qui rend déraisonnable de penser que la question de la mer de Chine méridionale sera résolue sans heurts à partir de maintenant. Compte tenu des antécédents de la Chine, qui a tendance à reculer face à une attention internationale intense dans les forums multilatéraux pour ensuite reprendre une posture plus coercitive dans les relations bilatérales après ces réunions, il est possible que les résultats de la réunion de l'ARF ne soient pas d'une grande portée.

Nouvelles dynamiques et nouvel ordre maritime en Asie de l'Est

L'équilibre complexe des pouvoirs et des intérêts dans la région de l'Asie de l'Est ne permet plus à un seul pays d'exercer une hégémonie. La Corée, relativement parlant, a longtemps joué un rôle d'équilibrage, bien que limité, entre les puissances voisines. Le Japon, quant à lui, s'est efforcé de consolider sa position en contenant la Chine, son rival régional, par le biais de son alliance avec les États-Unis. Cependant, la récente politique maritime de plus en plus agressive de la Chine et l'expansion de sa marine ont ébranlé la stabilité régionale. En particulier, bien que la Chine affirme rechercher un nouvel équilibre dans l'ordre maritime régional, elle hésite à se soumettre à des institutions ou des normes qu'elle n'a pas conçues. Dans ce contexte, les États-Unis, sortant de leur attitude précédente d'indifférence, ont manifesté leur intention de s'impliquer activement dans les affaires maritimes de l'Asie de l'Est, complexifiant davantage la situation.

L'ordre maritime en Asie de l'Est devient de plus en plus instable en raison de facteurs géopolitiques et géoéconomiques fluctuants dans la région, centrés sur une Chine montante et de plus en plus autocratique, et des États-Unis qui se réengagent mais maintiennent une attitude ambiguë. Alors que la Chine représente une part de plus en plus importante de l'économie globale de l'Asie de l'Est, les incitations économiques ont contribué à apaiser les tensions politiques et diplomatiques entre la Chine et ses voisins. Cependant, en l'absence des contraintes du contrôle stratégique de l'ère de la Guerre Froide, la Chine recherche désormais des politiques maritimes actives qui maximisent ses intérêts. L'imminence des essais de navigation du premier porte-avions chinois illustre cette tendance. Bien que tous les experts ne s'accordent pas sur le scénario le plus pessimiste, la tendance actuelle suggère fortement que les pays voisins, y compris les États-Unis, pourraient accélérer leurs mesures d'équilibre des pouvoirs, c'est-à-dire l'augmentation de leurs dépenses militaires, en réponse à la démonstration de force directe ou indirecte de la Chine.

À l'époque de la Guerre Froide, les États-Unis et l'Union soviétique étaient principalement préoccupés par leurs propres intérêts géopolitiques et avaient peu d'ambitions territoriales en Asie de l'Est. Cependant, en tant que puissance régionale montante, la Chine nourrit à la fois des ambitions géopolitiques et territoriales, ce qui a des implications considérables pour l'ordre maritime en Asie de l'Est. Bien que sujet à débat, la politique chinoise concernant les différends maritimes en Asie de l'Est a été largement influencée par des ambitions irrédentistes. En s'appuyant sur la notion de « territoire inhérent », la Chine revendique la souveraineté sur une zone en forme de U couvrant une grande partie de la mer de Chine méridionale et ne reconnaît pas la souveraineté du Japon et de la Corée dans la mer de Chine orientale. Les considérations économiques ont également influencé la politique maritime conflictuelle de la Chine, car la sécurisation des routes maritimes pour le transport d'énergie et de matières premières est devenue une priorité. En particulier, depuis que la Chine est devenue un importateur net de pétrole en 1993, la question de l'énergie est devenue une cause majeure de différends en mer de Chine méridionale et en mer de Chine orientale.

La détérioration des relations entre la Chine et ses voisins offre aux États-Unis une opportunité de réaffirmer leur présence dans la région de l'Asie de l'Est. L'ingérence américaine dans le différend entre la Chine et le Japon concernant les îles Senkaku/Diaoyu a provoqué un profond mécontentement en Chine, mais a également rappelé au Japon que les États-Unis sont le dernier rempart de la sécurité japonaise. Cela a permis de surmonter spectaculairement le conflit entre les États-Unis et le Japon concernant le transfert de la base de Futenma à Okinawa, qui avait éclaté au début de l'année dernière. Dans le même ordre d'idées, le Vietnam améliore rapidement ses relations avec les États-Unis dans de nombreux domaines pour contenir la Chine, son principal rival en mer de Chine méridionale. Le gouvernement vietnamien a adopté une stratégie visant à internationaliser le conflit en impliquant d'autres pays dans des négociations multilatérales. En partie en réponse à ces efforts diplomatiques du gouvernement vietnamien, l'administration Obama a souligné que, bien que les États-Unis maintiennent leur neutralité dans les différends de souveraineté sur les îles Spratleys et Paracels, ils interviendraient si la liberté de navigation américaine était compromise.

La nouvelle concurrence entre les États-Unis et la Chine pour le contrôle des mers de l'Asie de l'Est est liée à un débat juridique international sur la nature des activités militaires que d'autres pays peuvent mener dans la zone économique exclusive (ZEE) d'un État. Comme l'illustrent la collision entre un avion de reconnaissance EP-3 de la marine américaine et un chasseur chinois en 2001, et les provocations contre le navire d'observation de la marine américaine Impeccable en 2009, les actions agressives du gouvernement chinois contre les activités militaires américaines dans la ZEE chinoise peuvent entraîner une confrontation dangereuse entre les deux superpuissances. En vertu de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, l'État qui a juridiction sur sa ZEE a un contrôle total sur toutes les ressources biologiques et non biologiques et peut restreindre la recherche scientifique par d'autres États. Cependant, les États-Unis soutiennent que leurs navires peuvent mener des activités de recherche dans la ZEE d'autres pays conformément au principe de la liberté de navigation garanti par la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer. Naturellement, la Chine rejette cette affirmation. La Chine qualifie ces activités de « recherche scientifique maritime » et soutient que le consentement de l'État côtier est nécessaire pour mener de telles activités dans sa ZEE. Cependant, la position de la Chine est en contradiction avec les activités unilatérales de recherche et de surveillance menées par la Chine dans les ZEE du Japon et du Vietnam. Cette question est donc très controversée.

Cette confrontation américano-chinoise s'est également manifestée lors des exercices navals conjoints entre la Corée du Sud et les États-Unis après le naufrage du Cheonan en mars de l'année dernière. Suite au naufrage du Cheonan, les États-Unis et la Corée du Sud ont annoncé qu'ils mèneraient de grands exercices navals conjoints, y compris le porte-avions nucléaire USS George Washington, dans les eaux autour de l'archipel japonais et de la péninsule coréenne. Initialement, les deux pays prévoyaient de mener des exercices dans la mer Jaune, mais ceux-ci ont été annulés à la suite de la vive protestation de la Chine. La Chine a réagi très négativement à la participation des États-Unis à des exercices navals dans cette zone, dont la majeure partie est incluse dans les zones d'opérations militaires et les ZEE chinoises, et a mené ses propres exercices navals préventifs. En fait, la revendication unilatérale de la Chine sur la ZEE ne peut être justifiée car elle n'a pas officiellement convenu d'une délimitation de ZEE avec la Corée du Sud dans la mer Jaune. Entre-temps, après le bombardement soudain de Yeonpyeong par la Corée du Nord en novembre de l'année dernière, les États-Unis et la Corée du Sud ont mené des exercices navals conjoints, y compris avec l'USS George Washington, dans la mer Jaune sans grande interférence de la Chine. Cependant, le consensus général est que le silence de la Chine ne témoigne pas d'une volonté de changement de comportement futur. Cette série de frictions diplomatiques entre les États-Unis et la Chine indique qu'il est difficile pour toutes les parties prenantes de parvenir à un accord mutuellement acceptable sur la portée des activités militaires dans les mers semi-fermées de l'Asie de l'Est.

Recherche de solutions multilatérales

Que peut-on faire pour améliorer cette situation ? Les questions maritimes en Asie de l'Est, avec leurs délimitations complexes, leurs ressources, leurs revendications territoriales et leurs routes maritimes, sont pratiquement impossibles à résoudre par les efforts unilatéraux ou bilatéraux d'un seul pays. Dans le même temps, aucune solution multilatérale ne peut être trouvée sans la coopération et la concession de la Chine, qui est un dénominateur commun des divers conflits maritimes dans la région. Cependant, la Chine a insisté sur la négociation bilatérale pour la résolution des différends maritimes. La Chine déploie tous les canaux possibles pour diffuser le message « résolution par le dialogue entre les parties prenantes et non-ingérence des États-Unis » afin d'empêcher la diversification des conflits maritimes. Bien que cette attitude puisse sembler une stratégie supérieure à court terme, elle ne remet pas en cause la nécessité de surmonter le bilatéralisme. La recherche de solutions multilatérales ne signifie pas nécessairement une médiation par un tiers tel que la Cour internationale de Justice ou le Tribunal international du droit de la mer. Il s'agit plutôt du multilatéralisme régional que la Secrétaire d'État Clinton a décrit comme « un processus diplomatique coopératif par toutes les parties prenantes pour résoudre divers différends territoriaux sans coercition ». L'insistance de l'administration Obama sur des pourparlers multilatéraux sur les questions maritimes en Asie de l'Est s'inscrit dans ce contexte. Il est également question de la possibilité que les États-Unis soulèvent la question de la mer de Chine méridionale lors du Sommet de l'Asie de l'Est (EAS), auquel ils participent pour la première fois cette année.

Dans le passé, les différends maritimes en Asie de l'Est avaient tendance à se produire individuellement. Cependant, ces dernières années, ces conflits éclatent simultanément. Cela suggère qu'un ordre maritime efficace ne peut être établi sans la pleine participation de toutes les parties prenantes. Pour résoudre les problèmes de délimitation maritime, de souveraineté et de ressources de manière multilatérale et séquentielle, il faut d'abord partager une compréhension commune dans la région. L'adoption d'une Déclaration de conduite non contraignante mais symbolique, comme dans le cas de la mer de Chine méridionale, peut être un bon début pour maintenir le statu quo tout en favorisant la compréhension mutuelle. Cependant, la seule construction d'intérêts communs et de confiance mutuelle n'est pas suffisante. Des mesures plus contraignantes sont nécessaires. Le fait que les réunions des ministres des Affaires étrangères de l'ARF, qui ont lieu chaque année depuis 1994, aient discuté de la situation sécuritaire régionale, y compris des différends de souveraineté et de ZEE, est positif. Cependant, la composition trop diversifiée des membres de l'ARF, ainsi que le manque de force contraignante des déclarations du président, rendent cette instance inadaptée pour traiter les questions maritimes de l'Asie de l'Est.

Il serait plutôt plus approprié qu'un forum multilatéral tel que l'ASEAN+5 (Corée du Sud, États-Unis, Chine, Japon, Russie) parvienne à des accords contraignants fondés sur des intérêts communs. C'est-à-dire, aller au-delà de l'approche bilatérale modifiée telle que l'ASEAN+1, qui a abouti à des lignes directrices pour le code de conduite entre la Chine et l'ASEAN, et au-delà du multilatéralisme formel où cela est confirmé de manière déclaratoire dans des forums multilatéraux comme l'ARF. On pourrait envisager, à l'instar des pourparlers à six sur la question nucléaire nord-coréenne, que toutes les parties prenantes se réunissent pour parvenir à des accords contraignants sur les principes de base, les principes de délimitation et les principes de partage des ressources, puis geler temporairement les différends de souveraineté actuels. La différence entre un forum multilatéral comme l'ASEAN+5 et les pourparlers à six asymétriques, qui ne visent que la dénucléarisation de la péninsule coréenne, est que toutes les parties prenantes doivent faire des concessions équitables et ont la possibilité d'en récolter les bénéfices équitablement. Par exemple, si un accord multilatéral est atteint sur le « principe d'équidistance et de circonstances spéciales », selon lequel la souveraineté sur les îles contestées effectivement contrôlées par chaque pays serait gelée, ces îles ne pourraient pas servir de base pour les ZEE ou le plateau continental, et dans les zones où les frontières se chevauchent, une ligne médiane provisoire serait d'abord tracée, puis des ajustements seraient effectués pour les détails si nécessaire. Cela permettrait à chaque pays de compenser ses concessions dans une zone par des gains dans une autre, facilitant ainsi l'obtention d'un « équilibre des intérêts ». De plus, dans un cadre multilatéral, le « coût de réputation » augmente, ce qui renforce la dissuasion contre les actions provocatrices des groupes d'extrême droite nationaux, réduisant ainsi les frictions diplomatiques inutiles.

Les récents différends maritimes constitueront un test important pour le principe de « l'ascension pacifique » de la Chine. Si la Chine ne parvient pas à dissiper efficacement les inquiétudes de ses voisins concernant ses ambitions irrédentistes, elle pourrait rapidement perdre la confiance diplomatique qu'elle a acquise au cours des 30 dernières années. La Chine n'a pas hésité à utiliser les relations économiques comme moyen de pression diplomatique, comme lors du différend insulaire avec le Japon l'année dernière, pour infliger une « leçon cinglante ». Elle a ainsi obtenu la libération d'un capitaine de navire chinois détenu en restreignant les exportations de terres rares vers le Japon. Cependant, cette diplomatie cynique de la Chine a suscité une vigilance internationale, indépendamment de ses intentions. La Chine doit garder à l'esprit que des stratégies diplomatiques agressives peuvent finalement nuire à ses propres intérêts.

Le Japon a montré ses limites en termes de volonté politique et de crédibilité pour jouer un rôle de premier plan dans la formation d'un système maritime multilatéral. Les revendications maritimes et insulaires étendues mais ambiguës du Japon, symbolisées par sa revendication excentrique sur Okino Torishima, deux petits rochers situés dans le Pacifique Sud à environ 1 700 km de Tokyo, ne font que donner l'image d'un pays riche et avide. Malgré les tremblements de terre et les catastrophes nucléaires, le Japon doit prendre davantage conscience que la poursuite des questions relatives aux manuels d'histoire et de sciences sociales, ainsi que les provocations récentes concernant la souveraineté sur Dokdo par certains membres de l'opposition, bien qu'elles puissent lui assurer un soutien politique intérieur à court terme, ne servent pas les intérêts à long terme du Japon en tant que membre responsable de la communauté d'Asie de l'Est.

Dans ce nouveau paysage de pouvoir et ces nouveaux défis, la Corée du Sud et les pays de l'ASEAN devraient être en mesure de jouer un rôle de stabilisateur entre les États-Unis, la Chine et le Japon. Le maintien de l'équilibre des pouvoirs avec la Chine en s'appuyant excessivement sur les États-Unis face à l'expansion rapide de la puissance chinoise n'est pas une bonne alternative politique pour ces petits et moyens pays. La Corée du Sud et l'ASEAN ont toutes deux besoin d'exprimer une voix plus forte. Récemment, avant la réunion de l'ARF, le gouvernement sud-coréen a adopté une position principielle et neutre, déclarant : « La question de la mer de Chine méridionale n'est pas une affaire dans laquelle la Corée du Sud est profondément impliquée. Cependant, la libre navigation en vertu du droit international de la mer doit être respectée. » Cette position du gouvernement sud-coréen est sans aucun doute prise en compte de la détérioration des relations avec la Chine. Cependant, étant donné que la mer de Chine méridionale est une route maritime vitale pour l'économie sud-coréenne, et que la possibilité que la Corée du Sud soit également impliquée dans des différends de souveraineté similaires en mer Jaune, en mer du Japon et en mer de Chine orientale ne peut être totalement exclue, le gouvernement sud-coréen doit également élaborer une stratégie multilatérale plus proactive. Ce n'est pas une affaire à regarder de loin. Le « principe d'équidistance et de circonstances spéciales » mentionné ci-dessus est une position que le gouvernement sud-coréen a constamment défendue et devrait mobiliser ses capacités diplomatiques pour en faire une norme régionale. De plus, en s'appuyant sur l'expérience et le leadership acquis dans les forums multilatéraux régionaux tels que les pourparlers à six sur la question nucléaire nord-coréenne, l'ASEAN+3, l'EAS et l'APEC, il devrait jouer un rôle plus actif dans la définition de l'ordre du jour. L'ASEAN, bien qu'elle semble adopter une position cohérente, montre des divisions concernant la question de la mer de Chine méridionale. Alors que le Vietnam et les Philippines adoptent une position ferme à l'égard de la Chine, la Malaisie, Singapour et la Thaïlande tentent de ne pas provoquer directement la Chine. Cependant, un leadership plus actif de l'ASEAN est nécessaire pour une résolution multilatérale.

Les États-Unis doivent également reconnaître qu'il est désormais impossible de déterminer unilatéralement la dynamique régionale. Jusqu'à présent, les États-Unis se sont efforcés de convaincre les dirigeants chinois que la protection de la liberté de navigation correspond également aux intérêts de la Chine, mais la Chine n'a pas encore pleinement accepté ce point de vue. Lors de la réunion de l'ARF, le ministre chinois des Affaires étrangères Yang Jiechi a déclaré : « L'élaboration de lignes directrices [pour la résolution pacifique des différends en mer de Chine méridionale] créera un environnement favorable pour traiter correctement les différends entre les pays revendiquant des droits dans cette région. » Cependant, il a clairement réaffirmé que « le respect de la souveraineté et de l'intégrité territoriale de la Chine est important », exigeant une fois de plus la non-ingérence des États-Unis, qui ne sont pas une partie prenante, dans les différends de souveraineté en mer de Chine méridionale. Par conséquent, les États-Unis doivent s'assurer que la Chine a des limites claires à l'expansion de sa puissance, tout en la rassurant qu'ils respecteront les questions territoriales de la Chine et accueilleront son ascension, à condition que la Chine agisse en tant que partie prenante responsable. En conclusion, la voie vers une résolution pacifique des questions maritimes, essentielle à la prospérité commune de la région de l'Asie de l'Est, ne pourra être trouvée qu'après avoir résolu toutes sortes de dilemmes contenus dans la boîte de Pandore. ■

L'Institut d'études sur l'Asie de l'Est (EAI) a été sélectionné comme l'une des principales institutions de recherche du programme « Asia Security Initiative » de la Fondation MacArthur et reçoit un soutien financier. Les « Commentaires de l'EAI » visent à fournir des analyses approfondies et des solutions pertinentes à travers une perspective équilibrée sur les questions nationales et internationales majeures. Lorsque vous citez les « Commentaires de l'EAI », veuillez toujours indiquer la source. Ce document reflète l'opinion personnelle de l'auteur et non celle de l'Institut d'études sur l'Asie de l'Est. Ce commentaire est une version révisée et complétée de l'article de l'auteur « Between a Rock and a Hard Place: The Future of the East Asian Maritime Order », EAI Issue Briefing No. MASI 2010-08 (27 décembre 2010).