Búsqueda de un nuevo orden marítimo en Asia Oriental tras la reunión de ministros de Asuntos Exteriores del ARF

El profesor Gu Min-gyo obtuvo su doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de California, Berkeley, y actualmente es profesor en la Escuela de Graduados de Administración Pública de la Universidad Nacional de Seúl.

La 18ª Reunión del ARF y las disputas marítimas en Asia Oriental

Si se tuviera que señalar el lugar del mundo con mayor probabilidad de disputas marítimas, sería sin duda la región marítima de Asia Oriental, que comprende el noroeste del Pacífico, el Mar del Este, el Mar Amarillo, el Mar de China Oriental y el Mar de China Meridional. La disputa diplomática entre China y Japón el otoño pasado por el archipiélago de Senkaku/Diaoyu en el Mar de China Oriental demostró que un manejo inadecuado de los asuntos marítimos puede alterar el delicado equilibrio de poder e intereses en la región. El Mar de China Meridional, donde las afirmaciones territoriales cada vez más explícitas de China están provocando la reacción no solo de los países del sudeste asiático sino también de Estados Unidos, es una región tan peligrosa como el Mar de China Oriental. Aunque durante algún tiempo después del fin de la Guerra Fría, la formidable proyección de poder marítimo de Estados Unidos proporcionó estabilidad al orden marítimo de Asia Oriental, ahora hay indicios en muchos lugares de que está siendo gravemente desafiado por China. Incluso este año, a finales de mayo, un conflicto entre China y Vietnam por el corte de cables de un buque de exploración de petróleo y gas vietnamita en el Mar de China Meridional casi desembocó en un enfrentamiento armado. Además, la atmósfera se ha vuelto más tensa con los ejercicios militares realizados sucesivamente por los países interesados en la región recientemente.

En este contexto, hasta la reunión de ministros de Asuntos Exteriores del Foro Regional de la ASEAN (ARF) celebrada en Bali, Indonesia, los días 22 y 23 de julio, se preveía que la cuestión del Mar de China Meridional, con su compleja red de conflictos entre la ASEAN, China, y Estados Unidos y China, se convertiría en el principal punto de controversia en los círculos diplomáticos nacionales y extranjeros. Sin embargo, China adoptó una postura constructiva, afirmando que "la importancia de la libertad de navegación en el Mar de China Meridional es evidente y todos los países deben beneficiarse de ella", y en la reunión de ministros de Asuntos Exteriores China-ASEAN, se mostró dispuesta a ceder al adoptar directrices para la implementación de la "Declaración sobre la Conducta de las Partes en el Mar de China Meridional" (DOC) acordada bilateralmente en 2002. Estados Unidos, que había estado observando de cerca las acciones de China, expresó su bienvenida al acuerdo entre China y la ASEAN sobre las directrices del código de conducta para aliviar la tensión en el Mar de China Meridional. Esto contrasta marcadamente con la declaración de la Secretaria de Estado de EE. UU., Hillary Clinton, en la reunión del ARF celebrada en Hanói, Vietnam, en julio del año pasado, cuando afirmó que "la resolución pacífica de las disputas en el Mar de China Meridional está directamente relacionada con los intereses de seguridad de Estados Unidos", lo que provocó una confrontación entre EE. UU. y China.

A primera vista, se podría evaluar que el ARF logró un resultado importante. Sin embargo, la Declaración sobre la Conducta de las Partes en el Mar de China Meridional de 2002, que consagra el principio de resolución pacífica de las disputas marítimas según la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, no es vinculante, y las directrices del código de conducta acordadas esta vez carecen de contenido específico más allá de su significado declaratorio, por lo que sería irrazonable pensar que la cuestión del Mar de China Meridional se resolverá sin problemas a partir de ahora. Más bien, dado el precedente de que China, cuando se convierte en el blanco de atención en un foro multilateral, se retira temporalmente para recuperar el aliento y luego adopta una postura coercitiva en las relaciones bilaterales después de la reunión multilateral, el resultado de la reunión del ARF podría no tener mucha importancia.

La nueva dinámica y el orden marítimo en Asia Oriental

El complejo equilibrio de poder e intereses en la región de Asia Oriental ya no permite que un solo país ejerza el dominio. En comparación, Corea del Sur ha desempeñado durante mucho tiempo un papel de equilibrio, aunque limitado, entre las potencias vecinas. Japón, por su parte, ha intentado consolidar su posición mientras contrarresta a China, un competidor por la hegemonía regional, a través de Estados Unidos. Sin embargo, la estabilidad regional se está viendo sacudida por las políticas marítimas cada vez más agresivas y el aumento de la fuerza naval de China. En particular, aunque China afirma estar buscando un nuevo equilibrio en el orden marítimo regional, se muestra reacia a verse limitada por instituciones o normas que no ha diseñado. Mientras tanto, Estados Unidos, al abandonar su anterior actitud ambigua y expresar recientemente su intención de volver a intervenir activamente en los asuntos marítimos de Asia Oriental, está complicando aún más la situación.

El orden marítimo de Asia Oriental se está volviendo cada vez más inestable debido a factores geopolíticos y geoeconómicos fluidos en la región, con una China emergente y cada vez más asertiva en el centro, y unos Estados Unidos que están volviendo a participar pero que aún mantienen una postura ambigua. A medida que la importancia de China en la economía general de Asia Oriental aumenta de manera absoluta, los incentivos económicos han aliviado las tensiones políticas y diplomáticas entre China y los países vecinos. Por el contrario, en una situación en la que han desaparecido las restricciones de la era de la Guerra Fría, como el control estratégico, China está buscando activamente políticas marítimas que maximicen sus propios intereses. La noticia de la inminente prueba de navegación del primer portaaviones de China es un claro ejemplo de esta tendencia. Aunque no todos los expertos coinciden en el peor de los escenarios, la tendencia actual sugiere que, a medida que China demuestre su poder directa o indirectamente a los países vecinos, incluidos Estados Unidos, estos últimos acelerarán la acumulación de fuerzas para mantener el equilibrio de poder y prepararse para los riesgos potenciales.

Durante la Guerra Fría, se puede decir que Estados Unidos y la Unión Soviética solo estaban interesados en sus propios intereses geopolíticos y tenían pocas aspiraciones territoriales en Asia Oriental. Sin embargo, como potencia regional emergente, China tiene tanto aspiraciones geopolíticas como territoriales, lo que tiene profundas implicaciones para el orden marítimo de Asia Oriental. Aunque controvertida, la política de China respecto a las disputas marítimas en Asia Oriental ha estado en gran medida influenciada por ambiciones irredentistas. Es decir, basándose en el concepto de "territorio inherente", China ha reclamado la soberanía sobre una zona en forma de U que incluye la mayor parte del Mar de China Meridional, y tampoco reconoce la soberanía de Japón y Corea del Sur en el Mar de China Oriental. Las consideraciones económicas también han influido en la política marítima conflictiva de China, ya que asegurar las rutas marítimas para el transporte de energía y materias primas se ha convertido en una prioridad para China. En particular, desde que China se convirtió en un importador neto de petróleo en 1993, la cuestión de la energía se ha convertido en una causa importante de las disputas en el Mar de China Meridional y el Mar de China Oriental.

El deterioro de las relaciones entre China y los países vecinos brinda a Estados Unidos la oportunidad de reaparecer en la región de Asia Oriental. La interferencia de Estados Unidos en la disputa entre China y Japón por las islas Senkaku/Diaoyu ha provocado una profunda insatisfacción en China, pero ha reafirmado a Japón que Estados Unidos es el último baluarte de los intereses de seguridad japoneses. Esto llevó a la dramática resolución del conflicto entre Estados Unidos y Japón, que surgió a principios del año pasado en torno al traslado de la Base de Futenma en Okinawa. En un contexto similar, Vietnam está mejorando rápidamente sus relaciones con Estados Unidos en muchos aspectos para contrarrestar a China, su principal rival en el Mar de China Meridional. El gobierno vietnamita está adoptando una estrategia de internacionalización de la disputa atrayendo a otros países a negociaciones multilaterales. En respuesta parcial a estos esfuerzos diplomáticos del gobierno vietnamita, la administración Obama de EE. UU. ha enfatizado que, si bien EE. UU. se mantendrá neutral en las disputas territoriales sobre las islas Spratly y Paracel, intervendrá si se viola la libertad de navegación de EE. UU.

La nueva competencia entre Estados Unidos y China en torno a los mares de Asia Oriental está intrínsecamente ligada al debate sobre el derecho internacional en cuanto a las formas de acciones militares que otros países pueden llevar a cabo dentro de la Zona Económica Exclusiva (ZEE) de un país. Como se vio en el incidente de colisión entre un avión de reconocimiento EP-3 de la Marina de EE. UU. y un caza chino en 2001, y el incidente de provocación contra el buque de reconocimiento Impeccable de la Marina de EE. UU. en 2009, las acciones agresivas del gobierno chino contra las actividades militares estadounidenses dentro de la ZEE de China pueden llevar a los dos grandes poderes a una peligrosa confrontación. Según la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, el país que tiene jurisdicción sobre la ZEE tiene control total sobre todos los recursos biológicos y no biológicos y puede restringir la investigación científica por parte de otros países. Sin embargo, Estados Unidos argumenta que las actividades de investigación de sus buques en la ZEE de otros países son legítimas de acuerdo con el principio de libertad de navegación garantizado por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Naturalmente, China no acepta el argumento de Estados Unidos. China lo califica de "investigación científica marina" y sostiene que se requiere el consentimiento del país costero para realizar tales actividades dentro de la ZEE. Sin embargo, la posición de China es inconsistente con las actividades unilaterales de investigación y vigilancia de China dentro de las ZEE de Japón y Vietnam. Por lo tanto, esta cuestión es muy controvertida.

Esta confrontación entre Estados Unidos y China se hizo evidente durante los ejercicios marítimos conjuntos de Corea del Sur y Estados Unidos tras el hundimiento del Cheonan en marzo del año pasado. Tras el incidente del Cheonan, Estados Unidos y Corea del Sur anunciaron la realización de grandes ejercicios marítimos conjuntos, incluyendo el portaaviones nuclear USS George Washington, en las aguas alrededor del archipiélago japonés y la península de Corea. Ambos países habían planeado originalmente realizar ejercicios en el Mar Amarillo, pero el ejercicio fue repentinamente cancelado debido a la fuerte protesta de China. China reaccionó con extrema sensibilidad a la participación de Estados Unidos en ejercicios navales en esta área, gran parte de la cual está incluida en las zonas de operaciones militares y ZEE de China, y realizó ejercicios navales preventivos. De hecho, la afirmación unilateral de China sobre la ZEE no puede justificarse, ya que China no ha acordado oficialmente una delimitación de la ZEE con Corea del Sur en el Mar Amarillo. Por otro lado, tras el repentino bombardeo norcoreano de la isla de Yeonpyeong en noviembre del año pasado, Estados Unidos y Corea del Sur llevaron a cabo ejercicios navales conjuntos, incluido el USS George Washington, en el Mar Amarillo sin una gran interferencia de China. Sin embargo, la opinión predominante es que el silencio de China no demuestra una voluntad de cambiar su comportamiento en el futuro. Esta serie de fricciones diplomáticas entre Estados Unidos y China indica la dificultad de llegar a un acuerdo mutuamente aceptable sobre el alcance de las acciones militares permisibles en los mares semi-cerrados de Asia Oriental.

Búsqueda de soluciones multilaterales

¿Qué se puede hacer para mejorar esta situación? Dado que los problemas marítimos de Asia Oriental implican una compleja interacción de delimitación de fronteras, recursos, soberanía territorial y rutas marítimas, es prácticamente imposible resolverlos mediante esfuerzos unilaterales o bilaterales de un solo país. Al mismo tiempo, no se pueden encontrar soluciones multilaterales sin la cooperación y las concesiones de China, que es un denominador común en varios conflictos marítimos en la región. Sin embargo, China ha insistido en negociaciones bilaterales para resolver las disputas marítimas. China está librando una guerra diplomática, utilizando todos los canales posibles para evitar la multilateralización de los conflictos marítimos, promoviendo activamente la postura de "resolución a través del diálogo entre las partes interesadas y no injerencia de Estados Unidos". Aunque esta postura de China pueda parecer una estrategia superior por el momento, no socava la necesidad de superar el bilateralismo. La búsqueda de soluciones multilaterales no significa necesariamente arbitraje por parte de terceros como el Tribunal Internacional de Justicia o el Tribunal Internacional del Derecho del Mar. Más bien, puede referirse al regionalismo multilateral, que la Secretaria de Estado Clinton describió como "un proceso diplomático cooperativo por parte de todas las partes en disputa para resolver diversas disputas territoriales sin coerción". La repetida alusión de la administración Obama a la celebración de conversaciones multilaterales sobre cuestiones marítimas en Asia Oriental se produce en este contexto. También se está considerando la posibilidad de que Estados Unidos plantee la cuestión del Mar de China Meridional en la Cumbre de Asia Oriental (EAS), en la que participará por primera vez este año.

En el pasado, las disputas marítimas en Asia Oriental tendían a ocurrir de forma individual. Sin embargo, recientemente, estos conflictos están ocurriendo simultáneamente. Esto, en última instancia, sugiere que no se puede construir un orden marítimo eficaz sin la plena participación de todas las partes interesadas. Para resolver las cuestiones de delimitación marítima, soberanía territorial y recursos de manera multilateral y secuencial, primero debe existir una comprensión común en la región. La adopción de un código de conducta simbólico, aunque no vinculante, como en el caso del Mar de China Meridional, puede ser un buen comienzo para promover la comprensión mutua mientras se mantiene el statu quo. Sin embargo, la construcción de intereses comunes y la confianza mutua no son suficientes. Se necesitan medidas más vinculantes. Es positivo que la reunión de ministros de Asuntos Exteriores del ARF, iniciada en 1994, haya debatido anualmente sobre la situación de la seguridad regional, incluidas las disputas de soberanía y ZEE. Sin embargo, la composición tan diversa de los miembros del ARF y la falta de carácter vinculante de las declaraciones de la presidencia hacen que sea inadecuado para abordar los problemas marítimos de Asia Oriental.

Más bien, un foro multilateral como (nombre provisional) ASEAN+5 (Corea del Sur, Estados Unidos, China, Japón, Rusia) sería más adecuado para llegar a acuerdos vinculantes basados en intereses comunes. Es decir, yendo más allá del enfoque bilateral modificado como ASEAN+1, que condujo a las directrices del código de conducta entre China y la ASEAN, y su confirmación declaratoria en un foro multilateral como el ARF, se podría considerar un enfoque similar al de las conversaciones a seis partes sobre la cuestión nuclear norcoreana, donde todas las partes interesadas se reúnen en un solo lugar para llegar a acuerdos vinculantes sobre principios para las líneas de base, principios para la delimitación de fronteras y principios para el reparto de recursos, y luego aplicar una moratoria a las disputas de soberanía territorial existentes. A diferencia de las conversaciones a seis partes, que buscan la desnuclearización solo en la península de Corea, un foro multilateral como ASEAN+5 permitiría que todas las partes interesadas hicieran concesiones equitativas y tuvieran la posibilidad de beneficiarse equitativamente. Por ejemplo, si se llegara a un acuerdo multilateral sobre el "principio de equidistancia y circunstancias especiales" (equidistance-special circumstances principle), que establece que la soberanía sobre las islas en disputa efectivamente controladas por cada país se congelaría temporalmente, y que dichas islas no pueden servir como líneas de base para las ZEE o la plataforma continental, y que en las áreas donde las fronteras se superponen se trazaría primero una línea intermedia provisional, con ajustes posteriores para los detalles si fuera necesario, cada país podría compensar las concesiones en un área con beneficios en otra, lo que facilitaría la consecución de un equilibrio de intereses simétrico. Además, dentro de un marco multilateral, el "costo de reputación" sería mayor, lo que aumentaría la disuasión contra las acciones provocadoras de los grupos de extrema derecha dentro de cada país, reduciendo así las fricciones diplomáticas innecesarias.

Las recientes disputas marítimas pondrán a prueba el principio del "ascenso pacífico" de China. Si China no logra disipar eficazmente las preocupaciones de sus países vecinos relacionadas con sus ambiciones irredentistas, podría perder rápidamente la confianza diplomática adquirida durante los últimos 30 años. China ha recurrido incluso al uso de las relaciones económicas como medio de presión diplomática, como en el caso de la disputa territorial con Japón el año pasado, para dar una "lección severa". Es decir, indujo la liberación de un capitán de barco chino detenido mediante la restricción de la exportación de tierras raras a Japón. Sin embargo, este comportamiento diplomático descarado de China ha provocado la inquietud internacional, independientemente de la intención de China. China debe tener en cuenta que una estrategia diplomática agresiva puede, en última instancia, perjudicar sus propios intereses.

Japón ha demostrado limitaciones en su voluntad política y credibilidad para desempeñar un papel de liderazgo en la formación de un sistema marítimo multilateral. Las amplias pero ambiguas reclamaciones de Japón sobre fronteras marítimas y soberanía territorial insular, mejor ejemplificadas por su peculiar reclamación sobre Okinotorishima, dos pequeñas rocas situadas en el Océano Pacífico a unos 1.700 kilómetros de Tokio, hacen que Japón parezca un vecino codicioso. A pesar de los terremotos y el desastre nuclear, el gobierno japonés debe reconocer más claramente que la cuestión de los libros de texto de historia y ciencias sociales, y las provocaciones recientes sobre la soberanía de Dokdo por parte de algunos miembros de la oposición, aunque puedan conseguir un mayor apoyo político interno a corto plazo, no redundan en beneficio de los intereses a largo plazo de Japón como miembro responsable de la comunidad de Asia Oriental.

En medio de esta nueva dinámica y desafíos, Corea del Sur y los países de la ASEAN deben ser capaces de actuar como estabilizadores entre Estados Unidos, China y Japón. La política de estos países pequeños y medianos de buscar un equilibrio de poder con China mediante una dependencia excesiva de Estados Unidos frente a la rápida expansión del poder de China no es una buena alternativa política. Tanto Corea del Sur como la ASEAN necesitan expresar voces más activas. Recientemente, antes de la reunión del ARF, nuestro gobierno adoptó una postura principista y neutral, afirmando que "la cuestión del Mar de China Meridional no es un asunto en el que Corea esté profundamente involucrada. Sin embargo, la libre navegación según el derecho internacional marítimo debe ser respetada". Sin duda, esta postura de nuestro gobierno se debió a la consideración de no deteriorar las relaciones con China. Sin embargo, dado que el Mar de China Meridional no solo es una ruta marítima vital para la economía de Corea, sino que también existe la posibilidad de que Corea se vea envuelta en disputas de soberanía similares en el Mar Amarillo, el Mar del Este y el Mar de China Oriental, nuestro gobierno también debe formular una estrategia multilateral más activa. No es un asunto que podamos observar desde la orilla. El "principio de equidistancia y circunstancias especiales" mencionado anteriormente es algo que nuestro gobierno ha defendido consistentemente, y debemos concentrar nuestros esfuerzos diplomáticos para normalizarlo como una norma regional. Además, basándonos en la experiencia y el liderazgo acumulados en foros multilaterales regionales como las conversaciones a seis partes sobre la cuestión nuclear norcoreana, ASEAN+3, EAS y APEC, debemos desempeñar un papel más activo como definidores de la agenda. En cuanto a la ASEAN, aunque parece mantener una postura coherente por un lado, si se examina más de cerca, muestra divisiones en relación con la cuestión del Mar de China Meridional. Mientras Vietnam y Filipinas adoptan posturas firmes contra China, Malasia, Singapur y Tailandia intentan no provocar directamente a China. Sin embargo, para una solución multilateral, se necesita un liderazgo más activo por parte de la ASEAN.

Estados Unidos también debe reconocer que ya no es posible determinar unilateralmente la dinámica regional. Durante mucho tiempo, Estados Unidos ha intentado convencer a los líderes chinos de que proteger la libertad de navegación también redunda en interés de China, pero China aún no ha aceptado plenamente esta perspectiva. En la reciente reunión del ARF, el ministro de Asuntos Exteriores chino, Yang Jiechi, afirmó: "La elaboración de directrices [para la resolución pacífica de la cuestión del Mar de China Meridional] creará un entorno favorable para abordar adecuadamente las disputas entre los países que reclaman derechos en esta región". Sin embargo, al dejar claro que "es importante respetar la soberanía y la integridad territorial de China", reiteró la exigencia de no injerencia de Estados Unidos, que no es parte interesada, en las disputas de soberanía territorial del Mar de China Meridional. Por ello, es necesario que Estados Unidos, al tiempo que garantiza claramente que existen límites claros a la expansión del poder de China, tranquilice a China asegurándole que si el gobierno chino actúa como un actor responsable, Estados Unidos no solo respetará las cuestiones territoriales de China, sino que también acogerá con satisfacción el ascenso de China. En conclusión, la oportunidad perfecta para resolver pacíficamente las cuestiones marítimas, esencial para la prosperidad común de la región de Asia Oriental, solo se podrá encontrar una vez que se hayan resuelto todos los dilemas de la caja de Pandora. ■

El East Asia Institute (EAI) ha sido seleccionado como una de las instituciones de investigación clave del programa "Asia Security Initiative" de la Fundación MacArthur y está recibiendo apoyo financiero. "EAI Commentary" tiene como objetivo proporcionar análisis en profundidad y alternativas prácticas a través de una visión equilibrada de las principales cuestiones nacionales e internacionales. Al citar "EAI Commentary", por favor, asegúrese de indicar la fuente. Este manuscrito es la opinión personal del autor y no refleja la posición del East Asia Institute. Este comentario es una versión revisada y ampliada de "Between a Rock and a Hard Place: The Future of the East Asian Maritime Order" EAI Issue Briefing No. MASI 2010-08 (27 de diciembre de 2010) del autor.