[EAI Комментарий №21] Поиск нового морского порядка в Восточной Азии после встречи министров иностранных дел АРФ

Профессор Ку Мин Гю имеет докторскую степень по политологии Калифорнийского университета в Беркли и в настоящее время преподает в Высшей школе государственного управления Сеульского национального университета.

18-е совещание АРФ и морские споры в Восточной Азии

Если бы пришлось выбирать наиболее вероятное место морских споров в мире, то это, несомненно, была бы морская зона Восточной Азии, включающая северо-западную часть Тихого океана, Японское, Желтое, Восточно-Китайское и Южно-Китайское моря. Дипломатический спор между Китаем и Японией осенью прошлого года из-за островов Сэнкаку/Дяоюйдао показал, что неправильное обращение с морскими вопросами может нарушить хрупкий региональный баланс сил и интересов. Южно-Китайское море, где более откровенные территориальные претензии Китая вызывают раздражение не только у стран Юго-Восточной Азии, но и у США, является не менее опасным регионом, чем Восточно-Китайское море. Хотя после окончания холодной войны мощная морская проекция силы США в течение некоторого времени обеспечивала стабильность морского порядка в Восточной Азии, сейчас повсеместно появляются признаки того, что Китай бросает ей серьезный вызов. Даже в этом году, в конце мая, спор между Китаем и Вьетнамом, вызванный тем, что китайский патрульный корабль перерезал кабель вьетнамского судна для разведки нефти и газа в Южно-Китайском море, едва не привел к вооруженному столкновению. Кроме того, недавние военные учения, проведенные заинтересованными сторонами в этом регионе, еще более обострили ситуацию.

На этом фоне, до проведения 18-го совещания министров иностранных дел АСЕАНского регионального форума (АРФ) 22-23 июля в Бали, Индонезия, в дипломатических кругах внутри и за пределами страны преобладали прогнозы, что главной проблемой станет Южно-Китайское море, где сложно переплетаются конфликтные линии между АСЕАН и Китаем, а также между США и Китаем. Однако Китай занял проактивную позицию, заявив: «Важность свободы судоходства в Южно-Китайском море очевидна, и все страны должны быть ее бенефициарами», а на встрече министров иностранных дел Китая и АСЕАН Китай продемонстрировал готовность к уступкам, приняв руководящие принципы для выполнения «Декларации о поведении сторон в Южно-Китайском море» (Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea), согласованной обеими сторонами в 2002 году. США, внимательно следившие за действиями Китая, приветствовали соглашение между Китаем и АСЕАН о руководящих принципах для снижения напряженности в Южно-Китайском море. Это резко контрастирует с заявлением госсекретаря США Хиллари Клинтон на совещании АРФ в Ханое в июле прошлого года, когда она заявила, что «мирное урегулирование споров в Южно-Китайском море напрямую связано с национальными интересами США», что вызвало конфронтацию между США и Китаем.

На первый взгляд, можно было бы оценить это как важное достижение АРФ. Однако «Декларация о поведении сторон в Южно-Китайском море», провозгласившая принцип мирного урегулирования морских споров в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву, не имеет обязательной силы, а согласованные на этот раз руководящие принципы также не имеют конкретного содержания, кроме декларативного значения. Поэтому было бы неосмотрительно полагать, что проблема Южно-Китайского моря будет успешно решена благодаря этому. Более того, учитывая прошлый опыт, когда Китай, оказываясь в центре внимания на многосторонних форумах, демонстрировал готовность к уступкам, чтобы перевести дух, а затем вновь проявлял настойчивость в двусторонних отношениях после многосторонних переговоров, нельзя придавать большого значения результатам совещания АРФ.

Новая динамика и морской порядок в Восточной Азии

Сложный баланс сил и интересов в регионе Восточной Азии больше не позволяет одной стране доминировать. Относительно, Корея долгое время играла роль сдерживающего фактора между соседними великими державами, хотя и с ограничениями. Япония, в свою очередь, стремилась укрепить свои позиции, сдерживая Китай, своего конкурента за региональное господство, через США. Однако в последнее время, по мере того как Китай проводит все более агрессивную морскую политику и наращивает свою военно-морскую мощь, региональная стабильность нарушается. В частности, Китай заявляет, что ищет новый баланс в региональном морском порядке, но неохотно связывает себя институтами или нормами, которые он не создавал. Тем временем США, отойдя от своей прежней пассивной позиции, вновь продемонстрировали намерение активно вмешиваться в морские вопросы Восточной Азии, что еще больше усложняет ситуацию.

Морской порядок в Восточной Азии становится все более нестабильным из-за динамичных геополитических и геоэкономических факторов в регионе, в центре которых находятся восходящий и все более своевольный Китай, а также США, которые вновь вовлекаются, но сохраняют неоднозначную позицию. В то время как Китай играет доминирующую роль в экономике Восточной Азии, экономические стимулы смягчали политическую и дипломатическую напряженность между Китаем и соседними странами. С другой стороны, в условиях отсутствия ограничений, характерных для эпохи холодной войны, Китай теперь ищет активную морскую политику, которая позволит максимизировать его интересы. Новости о предстоящих испытательных плаваниях первого китайского авианосца хорошо иллюстрируют эту тенденцию. Хотя не все эксперты согласны с наихудшим сценарием, нынешняя тенденция указывает на высокую вероятность того, что, поскольку Китай будет прямо или косвенно демонстрировать свою силу США и соседним странам, последние ускорят меры по поддержанию баланса сил, такие как наращивание вооружений, для подготовки к потенциальным угрозам.

В эпоху холодной войны США и СССР были заинтересованы только в своих геополитических интересах и имели мало территориальных претензий в Восточной Азии. Однако Китай, как восходящая региональная держава, имеет как геополитические, так и территориальные амбиции, что имеет большое значение для морского порядка в Восточной Азии. Хотя это и спорно, политика Китая в отношении морских споров в Восточной Азии в значительной степени определялась его ревизионистскими амбициями. То есть, основываясь на концепции «исконных территорий», Китай претендует на владение акваторией в форме буквы U, охватывающей большую часть Южно-Китайского моря, и не признает территориальные права Японии и Кореи в Восточно-Китайском море. Экономические соображения также повлияли на конфронтационную морскую политику Китая, поскольку обеспечение морских путей для транспортировки энергии и сырья стало приоритетом для Китая. В частности, после того как Китай стал чистым импортером нефти в 1993 году, энергетическая проблема стала основной причиной споров в Южно-Китайском и Восточно-Китайском морях.

Ухудшение отношений между Китаем и соседними странами дает США возможность вновь появиться в регионе Восточной Азии. Вмешательство США в спор между Китаем и Японией из-за островов Сэнкаку/Дяоюйдао вызвало глубокое недовольство Китая, но вновь напомнило Японии, что США являются последним оплотом безопасности Японии. Это также привело к резкому урегулированию конфликта между США и Японией, возникшего в начале прошлого года из-за переноса базы Футэнма на Окинаве. В том же ключе Вьетнам быстро улучшает отношения с США по многим аспектам, чтобы сдерживать Китай, своего главного соперника в Южно-Китайском море. Правительство Вьетнама проводит стратегию интернационализации спора, привлекая другие страны к многосторонним переговорам. Частично отвечая на эти дипломатические усилия правительства Вьетнама, администрация Обамы подчеркнула, что, хотя США будут придерживаться нейтралитета в спорах о суверенитете над островами Спратли и Парасельских островах, они вмешаются, если будет нарушена свобода судоходства США.

Новая конкуренция между США и Китаем в отношении морских пространств Восточной Азии связана с международно-правовыми спорами о том, какие виды военных действий могут осуществляться в исключительной экономической зоне (ИЭЗ) одной страны другой. Как показали столкновение американского разведывательного самолета EP-3 и китайского истребителя в 2001 году и провокации против американского разведывательного судна Impeccable в 2009 году, агрессивные действия китайского правительства в отношении американской военной деятельности в ИЭЗ Китая могут привести к опасной конфронтации между двумя великими державами. Согласно Конвенции ООН по морскому праву, государство, обладающее юрисдикцией над ИЭЗ, имеет полный контроль над всеми биологическими и небиологическими ресурсами и может ограничивать научные исследования другими странами. Однако США утверждают, что их корабли имеют право проводить разведывательные операции в ИЭЗ других стран в соответствии с принципом свободы судоходства, гарантированным Конвенцией ООН по морскому праву. Естественно, Китай не принимает аргументы США. Китай характеризует это как «морские научные исследования» и утверждает, что для проведения такой деятельности в ИЭЗ требуется согласие прибрежного государства. Однако позиция Китая противоречит односторонним разведывательным и наблюдательным действиям Китая в ИЭЗ Японии и Вьетнама. Следовательно, этот вопрос является весьма спорным.

Эта конфронтация между США и Китаем ярко проявилась во время совместных морских учений США и Южной Кореи после потопления южнокорейского корвета «Чхонан» в марте прошлого года. После инцидента с «Чхонаном» США и Южная Корея объявили о проведении крупномасштабных совместных морских учений с участием атомного авианосца USS George Washington в Японском архипелаге и прилегающих водах Корейского полуострова. Обе страны изначально планировали провести учения и в Желтом море, но из-за резкого протеста Китая учения были внезапно отменены. Китай очень чувствительно отреагировал на участие США в военно-морских учениях в этом районе, большая часть которого входит в зону военных операций и ИЭЗ Китая, и провел превентивные военно-морские учения. Фактически, односторонние претензии Китая на ИЭЗ не могут быть оправданы, поскольку Китай официально не согласовал границы ИЭЗ с Южной Кореей в Желтом море. Между тем, после внезапного обстрела острова Ёнпхёндо Северной Кореей в ноябре прошлого года, США и Южная Корея провели совместные военно-морские учения с участием USS George Washington в Желтом море без существенного вмешательства со стороны Китая. Однако преобладает мнение, что молчание Китая не означает его готовности изменить свое поведение в будущем. Эта серия дипломатических трений между США и Китаем свидетельствует о том, что заинтересованным сторонам трудно достичь удовлетворительного соглашения о приемлемых рамках военных действий в полузамкнутых морях Восточной Азии.

Поиск многосторонних решений

Что можно сделать для улучшения этой ситуации? Поскольку морские вопросы в Восточной Азии сложны и включают в себя определение границ, ресурсы, территориальные права и вопросы морских путей, их решение практически невозможно только односторонними или двусторонними усилиями одной страны. В то же время, без сотрудничества и уступок со стороны Китая, который является общим знаменателем различных морских споров в регионе, многосторонние решения не могут быть найдены. Однако Китай настаивает на двусторонних переговорах для урегулирования морских споров. Китай использует все возможные каналы, чтобы предотвратить многосторонний характер конфликтов, связанных с морскими вопросами, и активно продвигает дипломатическую кампанию с позицией «урегулирование путем диалога между сторонами и невмешательство США». Хотя эта позиция Китая может показаться доминирующей стратегией в данный момент, она не отменяет необходимости преодоления двустороннего подхода. Поиск многосторонних решений не обязательно означает арбитраж третьей стороной, такой как Международный суд ООН или Международный трибунал по морскому праву. Скорее, это относится к многостороннему регионализму, который госсекретарь США Клинтон описала как «совместный дипломатический процесс всех сторон спора для разрешения различных территориальных споров без принуждения». Повторные намеки администрации Обамы на проведение многосторонних переговоров по морским вопросам в Восточной Азии также связаны с этим контекстом. Обсуждается также возможность того, что США поднимут вопрос о Южно-Китайском море на саммите Восточной Азии (East Asia Summit: EAS), в котором они примут участие впервые в этом году.

В прошлом морские споры в Восточной Азии имели тенденцию возникать по отдельности. Однако в последнее время эти конфликты возникают одновременно. Это в конечном итоге означает, что эффективный морской порядок не может быть построен без полного участия всех сторон. Для многостороннего и последовательного решения вопросов морских границ, территориальных прав и ресурсов, прежде всего, необходимо общее понимание в регионе. Принятие символической, хотя и не имеющей обязательной силы, Декларации о поведении сторон, как в случае с Южно-Китайским морем, может стать хорошим началом для поддержания статус-кво и содействия взаимопониманию. Однако одного общего понимания и построения взаимного доверия недостаточно. Необходимы более действенные меры. Тот факт, что совещание министров иностранных дел АРФ, проводимое ежегодно с 1994 года, обсуждает региональную безопасность, включая споры о территориальных правах и ИЭЗ, является позитивным. Однако, учитывая, что состав членов АРФ слишком разнообразен, а принимаемые председательские заявления не имеют обязательной силы, он не подходит для решения морских проблем Восточной Азии.

Скорее, многосторонний форум, такой как (условное название) АСЕАН+5 (Южная Корея, США, Китай, Япония, Россия), будет более подходящим для достижения обязательных соглашений, основанных на общих интересах. То есть, выйдя за рамки измененного двустороннего подхода, такого как АСЕАН+1, который привел к разработке руководящих принципов для Декларации о поведении сторон между Китаем и АСЕАН, и декларативного подтверждения этого на многостороннем форуме, таком как АРФ, можно было бы рассмотреть возможность проведения встреч всех заинтересованных сторон, как в шестисторонних переговорах по ядерной проблеме Северной Кореи, для достижения обязательных соглашений по принципам базовых линий, принципам определения границ и принципам совместного использования ресурсов, а затем временно заморозить текущие территориальные споры. Отличие многостороннего форума, такого как АСЕАН+5, от асимметричных шестисторонних переговоров, направленных только на денуклеаризацию Корейского полуострова, заключается в том, что все стороны должны идти на уступки и имеют возможность получить равные выгоды. Например, если будет достигнуто многостороннее соглашение по «принципу равноудаленности и особых обстоятельств» (equidistance-special circumstances principle), согласно которому территориальные права на спорные острова, фактически контролируемые каждой страной, будут заморожены, и эти острова не смогут служить базовыми линиями для ИЭЗ или континентального шельфа, а в районах с пересекающимися границами сначала будет проведена временная срединная линия, а затем, при необходимости, будут внесены коррективы в детали, каждая страна сможет компенсировать уступки в одном районе уступками в другом, что облегчит достижение баланса интересов. Кроме того, в рамках многостороннего подхода возрастает стоимость репутации, что повышает сдерживающий эффект против провокационных действий ультраправых групп внутри каждой страны, тем самым уменьшая ненужные дипломатические трения.

Недавние морские конфликты станут важным испытанием для китайского принципа «мирного подъема». Если Китай не сможет эффективно развеять опасения соседних стран, связанные с его ревизионистскими амбициями, он может быстро потерять дипломатическое доверие, накопленное за последние 30 лет. Китай не уклонялся от использования экономических отношений как средства дипломатического давления, чтобы преподать «суровый урок», как это было в случае с территориальным спором с Японией в прошлом году. То есть, он добился освобождения задержанного китайского капитана, ограничив экспорт редкоземельных металлов в Японию. Однако такое откровенное дипломатическое поведение Китая вызвало международную настороженность, независимо от его намерений. Китай должен помнить, что наступательная дипломатическая стратегия в конечном итоге может навредить его собственным интересам.

Япония продемонстрировала ограниченность в политической воле и доверии для того, чтобы играть ведущую роль в формировании многосторонней морской системы. Ее обширные, но расплывчатые претензии на морские границы и острова, наиболее ярко символизируемые абсурдными претензиями на Окинотори-сима — два крошечных скалы, расположенных в южной части Тихого океана примерно в 1700 километрах от Токио, — делают Японию похожей на жадного богача. Несмотря на землетрясения и ядерную катастрофу, продолжающиеся споры по поводу учебников истории и обществознания, а также недавние провокации, связанные с территориальными правами на Докдо со стороны некоторых оппозиционных политиков, должны быть более четко осознаны японским правительством как не способствующие долгосрочным национальным интересам Японии как ответственного члена восточноазиатского сообщества, хотя они могут обеспечить некоторую краткосрочную внутреннюю политическую поддержку.

В условиях этой новой динамики и вызовов страны Корейского полуострова и АСЕАН должны играть роль стабилизатора между США, Китаем и Японией. Для этих малых и средних стран стремление поддерживать баланс сил с Китаем, чрезмерно полагаясь на США в противостоянии быстрому росту мощи Китая, не является хорошим политическим решением. Как Корее, так и АСЕАН необходимо более активно высказываться. Недавно, перед совещанием АРФ, правительство нашей страны заняло принципиальную и нейтральную позицию, заявив: «Проблема Южно-Китайского моря не является вопросом, в который Корея глубоко вовлечена. Однако свобода судоходства по международному морскому праву должна уважаться». Эта позиция правительства нашей страны, несомненно, была принята во внимание для предотвращения ухудшения отношений с Китаем. Однако, поскольку Южно-Китайское море является жизненно важным морским путем для корейской экономики, и поскольку нельзя полностью исключать возможность того, что Корея также окажется втянутой в аналогичные территориальные споры в Желтом и Японском морях и Восточно-Китайском море, правительство нашей страны должно разработать более активную многостороннюю стратегию. Это не то, на что можно смотреть со стороны. Принцип «равноудаленности и особых обстоятельств», упомянутый выше, является тем, что правительство нашей страны последовательно отстаивало, и необходимо направить дипломатические усилия на его нормализацию в регионе. Кроме того, опираясь на опыт и лидерство, накопленные в региональных многосторонних форумах, таких как шестисторонние переговоры по ядерной проблеме Северной Кореи, АСЕАН+3, EAS и АТЭС, необходимо взять на себя роль более активного постановщика повестки дня. АСЕАН, с одной стороны, кажется, занимает последовательную позицию, но при ближайшем рассмотрении демонстрирует раскол по вопросу Южно-Китайского моря. В то время как Вьетнам и Филиппины занимают жесткую позицию по отношению к Китаю, Малайзия, Сингапур, Таиланд и другие страны стараются не провоцировать Китай напрямую. Однако для многостороннего урегулирования необходимо более активное лидерство со стороны АСЕАН.

США также должны признать, что одностороннее определение региональной динамики больше невозможно. До сих пор США прилагали усилия, чтобы убедить китайских лидеров в том, что защита свободы судоходства отвечает и интересам Китая, но Китай еще не полностью принял эту точку зрения. На этом совещании АРФ министр иностранных дел Китая Ян Цзечи заявил: «(Для мирного урегулирования проблемы Южно-Китайского моря) разработка руководящих принципов создаст благоприятную среду для надлежащего урегулирования споров между странами, претендующими на права в этом регионе». Однако, четко заявив, что «важно уважать суверенитет и территориальную целостность Китая», он вновь потребовал невмешательства США, не являющихся стороной спора, в отношении территориальных споров в Южно-Китайском море. Поэтому США необходимо заверить Китай, четко обозначив пределы расширения его мощи, что они будут уважать территориальные вопросы Китая и приветствовать его подъем, если китайское правительство будет действовать как ответственная заинтересованная сторона. В заключение, идеальная возможность для мирного урегулирования морских вопросов, необходимого для общего процветания региона Восточной Азии, может быть найдена только после решения всех видов затруднительных проблем, содержащихся в ящике Пандоры. ■

Институт восточноазиатских исследований (EAI) был выбран в качестве основного исследовательского учреждения программы «Инициатива по безопасности в Азии» (Asia Security Initiative) Фонда Макартура и получает финансовую поддержку. [EAI Комментарий] стремится представить глубокий анализ и практические альтернативы через сбалансированный взгляд на ключевые внутренние и международные вопросы. При цитировании [EAI Комментарий] обязательно указывайте источник. Данный документ отражает личное мнение автора и не отражает позицию Института восточноазиатских исследований. Данный комментарий является переработанной и дополненной версией работы автора «Between a Rock and a Hard Place: The Future of the East Asian Maritime Order», EAI Issue Briefing No. MASI 2010-08 (27 декабря 2010 г.).