[EAI评论第18号] 从第十一届全国人民代表大会第四次会议看中国的发展方向

李正南教授在北京大学政府管理学院获得中国政治学博士学位，现任高丽大学亚洲问题研究所教授。

举世瞩目的两会

中国最高权力机构和议会——全国人民代表大会（以下简称全国人大）以及政治协商机构——政治协商会议（以下简称政协）的第十一届第四次会议于3月3日至3月14日举行了十余天。通常被称为“两会”的这次会议，是中国内政、外交及经济政策方向的重要风向标。特别是本次会议，吸引了约3000名外国记者前来采访，受到了比以往更高的全球媒体关注。

关注度提升的最大原因是中国影响力的显著增强。中国在过去30多年的高速增长中，于2010年终于超越日本，成为国内生产总值（Gross Domestic Product: GDP）世界第二的国家，并且在制造业GDP规模上超越美国，成为世界最大的制造业国家，同时在世界出口和进口量上分别位居第一和第二，外汇储备位居第一，一跃成为所谓的“G2”国家。因此，决定中国经济社会政策方向的全国人大会议对国际社会的影响力日益增强。此外，本次会议还决定了未来五年中国经济社会发展方向的《第十二个五年规划》。鉴于中国的发展政策将对未来世界经济和政治产生重大影响，全球的关注度因此提高。

此外，高速增长带来的副作用导致了严重的腐败、社会不平等加剧、环境污染、通货膨胀、高失业率等社会问题凸显，民众不满情绪激增。在此背景下，受中东和北非地区“茉莉花革命”的影响，人们期待通过本次全国人大会议，中国也能寻求通过政治改革实现一系列变革，这也成为引发全球关注的一个因素。

与日益增长的国际影响力和关注度相匹配，全国人大会议的氛围在筹备过程乃至会议期间都变得格外严肃。例如，本次全国人大会议的核心议题——《第十二个五年经济社会发展规划纲要》草案，自2008年3月起，在国家发展改革委员会的主导下，通过政府下属研究机构、大学及民间研究所以及各种智库的广泛参与，并结合网络意见征集等方式，经过长期的评估和讨论才得以制定。此外，会议在住房、医疗、教育、减税等问题上，对政府官员进行了质询和批评，并提出了建设性的政策建议，整个过程气氛严肃。这表明全国人大会议正在摆脱过去“橡皮图章”的污名，逐步恢复其作为立法、监督和代议机构的本来职能。

本次会议最重要的问题是，通过解决民生问题来提高民众的“幸福感”。具体而言，审议和批准《第十二个五年经济社会发展规划纲要》、制定抑制通货膨胀和稳定物价的政策、缩小收入差距、改善社会（危机）管理体系、解决社会保障和民生问题等。此外，人民币升值和政治改革也成为国际社会关注的重要议题。国务院总理温家宝在工作报告中明确指出，今后中国将把政策重点放在通过转变经济增长方式来缩小贫富差距和解决民生问题上。这一方向性表述是基于这样的判断：未来中国改革开放的成败，将取决于收入差距、腐败、社会福利等民生问题的解决，如果这些问题得不到解决，将可能成为中国持续发展的致命障碍。更具体地说，本次全国人大会议提出的议题可分为经济、社会、国内政治、对外政治四个领域进行探讨，如下所示。

转变经济增长方式：从数量增长转向质量增长，从不均衡增长转向均衡增长

在经济政策方面，本次全国人大会议的主要内容是，从基于不均衡发展理论的、以数量增长为主的政策，转向基于均衡发展理论的、以质量增长为主的政策。在过去五年中通过的《第十二个五年规划纲要》提出，未来五年将增长率降至7%左右，推行以质量增长和内需为主的政策，并通过产业结构调整，将节能环保、信息技术、生物技术、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等七大战略性新兴产业的比重，从目前的2%左右提高到2015年的8%，到2020年的15%（约10万亿元人民币）。

根据规划纲要，目前中国持续以数量投资和出口为主导的经济增长方式，已导致资源短缺、环境破坏等严重问题。在社会层面，腐败蔓延、阶层/城乡/地区间收入差距扩大、医疗/教育/住房等物价上涨、社会保障体系不完善、就业压力等多种问题暴露出来。规划纲要明确指出，为解决这些问题，将坚持科学发展观，转变增长方式，抑制数量投资和纯粹出口，推行以国内需求为中心的政策，并通过扩大服务业就业、扩大医疗/教育/养老等社会福利、抑制房地产价格等措施来促进消费。

事实上，这种政策方向并非本次会议首次提出。在2006年通过的第十届全国人民代表大会第四次会议的《第十一五规划纲要》中已有所体现。《第十一五规划纲要》为解决中国经济面临的根本性问题，即“可持续增长”和“发展差距缩小”问题，提出了“转变经济增长方式”的对策。其原因是，虽然以“先富论”为基础的不均衡发展战略带来了整体经济规模的数量增长，但在分配方面却导致了严重的失衡，因此，现在需要的是一种能够更公平地分享经济增长成果的发展方向。可以说，基于科学发展观的新型经济增长方式，在中国领导层中经过深思熟虑和政策调整后，已在2006年第十届全国人民代表大会第四次会议通过的《第十一五规划纲要》中得到了集中体现。

《第十一五规划》提出的基于科学发展观的新型增长方式的转变，在以下几个方面具有重要意义。第一，从外资和出口主导型经济增长转向内需主导型经济增长战略。迄今为止，中国的高速经济增长并非基于技术创新和生产力提升，而是主要依靠资本、劳动力和自然资源等基本生产要素的投入以及对外贸易的高度增长。此外，出口导向型发展战略导致过度贸易依赖，造成了内需经济的不平衡，这其中也蕴含着可能扩大到国家安全层面的问题。为解决这些问题，政策上正试图通过创造消费来促进经济规模增长，而非扩大投资，并从“出口导向型”增长战略转向减少对外贸易依赖的“内需主导型”增长战略。

第二，加强了在能源使用效率和环境问题解决方面的政策力度。这是因为，中国在过去高速经济增长过程中，过度依赖自然资源投入的经济增长以及忽视环境友好的发展政策，引发了对资源枯竭和环境破坏的强烈担忧。第三，试图将不均衡发展政策转变为均衡发展政策，以解决日益凸显的社会两极分化问题。以邓小平“先富论”为基础的发展战略，虽然在过去高速增长中发挥了重要推动作用，但其结果是，在经济增长的同时，沿海与内陆、城市与乡村、工业与农业以及阶层之间的两极分化也随之扩大。随着这种经济社会结构中的不均衡和两极分化日益加剧，社会整合和危机管理问题也成为亟待解决的严峻挑战。

第四，基于所谓的“新型工业化道路”推进产业结构升级。事实上，在《第十一五规划》中提出的产业结构升级，是自20世纪90年代以来持续强化的议题，与2002年中共十六大上江泽民提出的新型工业化战略的脉络一脉相承，并且在本次全国人大会议上再次被提为重要议题。

本次《第十二个五年规划》提出的经济发展方式转变，是继2006年《第十一五规划》提出的发展战略的延续，也与十七大提出的科学发展观和转变发展方式的强调在同一脉络下。不同的是，在《第十二个五年规划》中，随着中国国内外形势的急剧变化，提出了更具体的政策对策，并展现了强有力的推进意愿。也就是说，受2008年全球金融危机余波的影响，中国的出口遭受了严重打击，而经济社会发展不均衡造成的社会弊端以及民众对此的不满情绪进一步加剧，使得转变经济发展方式和扩大内需的必要性更加紧迫。

通过解决民生问题来缓解社会不稳定

当前中国社会，由于过去“唯增长论”发展政策所导致的贫富差距扩大和社会矛盾日益加剧。中国人民大学的纪宝成校长在本次会议期间指出，中国最富裕阶层与最贫困阶层的收入差距达到40倍，并且每年以1.5%的速度增长。他还指出，少数富裕家庭占有国家总资产的40%，这种情况在城市比农村更为严重。更严重的是，腐败在加剧这种收入差距方面发挥了巨大作用。中国改革基金会的研究员王小鲁指出，所谓的腐败收入——“灰色收入”是进一步扩大贫富差距的因素。据他统计，2008年中国的“灰色收入”达到5.4万亿元人民币，这是通过腐败、寻租行为、公共资金流失等途径产生的。正是由于对这些社会问题的不满，民众的群体性抗议事件迅速增加，中国群体性抗议事件的数量从1993年的8709起激增至2006年的90000起，此后在2007年至2009年间，每年均超过90000起。

社会不稳定因素的危机管理和社会整合问题，已成为中国经济社会发展过程中最重要的问题。尤其是在近期中东事态的背景下，中国领导人强调中国与中东情况不同，中国将走中国特色发展道路，但内心却担忧中国社会的危机因素会以民众的爆发性愤怒形式表现出来，并演变成严重的政治危机。正是在这种情况下，中国政府打出“和谐社会”的旗号，致力于将经济增长方式转变为可持续增长，并通过扩大内需和改善劳动者收入分配结构来提高劳动者的幸福感。

为实现这些目标，中国政府提出了多种对策。首先，提出未来五年平均每年将最低工资提高13%以上，使最低工资达到当地职工平均工资的40%以上。此外，本次会议发布的2011年财政预算报告显示，中央政府财政支出中与民众生活直接相关的教育、医疗、社会保障、就业、住房保障、文化等方面的支出增加了约18.1%，民生支出合计占中央财政支出的比重达到三分之二左右。

对政治改革和民主的极其克制的提及

与国际社会的期待不同，本次全国人大会议对政治改革的提及非常克制。这从2007年十七大提及民主60余次，而本次全国人大会议工作报告中仅提及3次可见一斑。

不仅如此，本次全国人大会议上，中国主要政治领导人比以往任何时候都更加明确地反对西方式政治改革，并强调将走中国特色政治发展道路。例如，最高人民法院常务副院长沈德咏在9日回答网民提问时表示，“西方的三权分立不适合中国，法院应在党的领导下，在全国人大的监督下，依法独立公正地行使审判权”，反对以西方三权分立为基础的司法独立。此外，全国人大常委会委员长吴邦国在工作报告中明确表示，中国不会推行多党轮流执政、指导思想多元化、三权分立、两院制和联邦制以及私有化。甚至被评价为在中国政治领导人中对政治改革和民主化持最温和立场的人——温家宝，也重申了去年关于政治改革才能使经济改革成为可能的观点，并强调没有政治改革经济改革也难以成功。但他明确否定了以选举或多党制为核心的政治改革讨论，并指出当前中国政治改革的核心是清除腐败的土壤。

事实上，中国政府对政治改革的态度，从其对借“茉莉花革命”之风在主要城市尝试的街头示威进行彻底封锁，就足以得到印证。中国政府动用数万名警察彻底封锁街头示威，同时动员共产党的主要机关报纸及其子报，如《人民日报》、《北京日报》、《解放日报》、《环球时报》等，连日来强调没有社会稳定就无法实现经济发展，中国不能陷入像利比亚那样的混乱局面。此外，还指出中国的情况与中东在两个方面存在根本性差异。第一，中国在过去30多年里取得了飞速发展，成为世界第二大经济体，中国人民因此产生了强烈的自豪感，他们信任共产党并渴望稳定。第二，与中东地区不同，中国领导人的终身制实际上已被废除，权力实现了更替，中国共产党正在倾听民众的各种诉求，并努力解决各种社会问题。在此背景下，中国声称绝不会走上与中东相同的道路。

以国内问题为中心的外交政策方向的探索

本次会议的另一个特点是，关于外交和安全领域的内容极少。值得注意的是，国防费用的增长幅度从去年的7.5%上调至今年的12.7%，并强调了“军民融合式发展”，即经济建设和军事建设必须并行的观点。然而，12.7%的军费增长率与过去12年的平均增长率并无显著差异。而且，从2001年的预算分配来看，三农问题（农民、农村、农业）、教育、医疗、住房等社会危机管理和公共安全预算都超过了国防费用，因此，国防费用的增加是否具有决定性的重大意义，仍有争议。另一方面，对于美国及国际社会要求人民币升值的压力，中国重申了不考虑短期内人民币升值，将长期、渐进地推进的既有原则性立场。同时，中国明确表达了通过逐步推进国内消费和资本市场开放来摆脱国际社会压力的意愿。

那么，这种以民生问题为焦点的政策方向对中国的外交政策有何启示呢？中国在过去一年中，尽管受到2008年全球金融危机的影响，但在经济上取得了显著成就，这种自信与美国主导的势力对其进行战略包围的危机感相结合，促使其采取了积极、攻势的外交政策。然而，随着强调解决民生问题，未来中国在外交政策上，与其采取积极、攻势的态度与周边国家产生冲突，不如将重点放在经济发展和社会危机管理上，并为解决这些问题而寻求国际社会的和平条件，从而与周边国家寻求合作与友好的关系。

这一点也可以从中国著名国际政治学者、北京大学国际关系学院院长王缉思在《外交事务》（Foreign Affairs）2011年3-4月号上发表的文章中得到印证。王缉思强调，鉴于中国政府目前在国内政治上提出了以科学发展观和和谐社会理论为基础的国家总体战略，因此外交工作也必须与国内问题紧密联系。此外，他指出，在此背景下，中国应致力于通过追求与周边国家和平、合作的关系，而非采取攻势和对抗姿态，来营造和平的国际环境。这些观点与胡锦涛主席和负责外交事务的戴秉国国务委员分别于2010年7月和12月提出的关于中国外交工作必须为国家主权、安全、政治体制稳定以及实现持续经济发展做出贡献的论述，在同一脉络下。

从这一观点来看，韩中关系也将出现一系列变化。众所周知，去年“天安舰事件”和“延坪岛事件”发生后，围绕对朝制裁或西海海上演习等问题，韩中立场差异显著，导致韩中关系一度陷入僵局。然而，随着中国外交政策基调的转变，即更加关注民生并希望与周边国家保持友好合作关系，预计韩中之间的交流与合作将再次扩大。这可能为韩国在未来处理朝鲜问题、朝核问题以及韩中关系各项悬案时，争取中国合作提供有利条件。

结语

中国的人民代表大会和政治协商会议在很长一段时间内未能充分发挥其职能。然而，随着改革开放政策的实施，全国人大和政协正在逐步恢复其本来职能，并扮演着越来越重要的角色。当然，全国人大作为人民的代议机构，在多大程度上能够代表民意，这一点仍有待商榷。尽管如此，不可否认的是，与改革开放前主要承担赋予政权合法性、巩固政权和动员民众等维护体制职能不同，近年来全国人大通过各种制度改革，在立法和监督职能方面已得到相当程度的加强。同时，随着中国国力增强，全国人大的各项活动已成为全球关注的焦点，其作用也愈发重要。

当然，本次全国人大会议第十一届第四次会议上提出的各项政策建议，在真正付诸实施并取得成果之前，仍需克服诸多困难。第一，在《第十二个五年规划》期间，为维持内需扩大战略和稳定增长态势，虽然将年均经济增长率调整至7%以下，但对于以增长为导向的地方政府来说，要予以支持并非易事。第二，虽然强调通过扩大内需、加强收入分配和缩小收入差距来改善民生，但如何引导中产阶层的扩大和低收入阶层的收入增长等更根本性问题，仍将是严峻的挑战。第三，随着经济增长方式的转变，经济增长可能放缓，失业问题也可能加剧。

中国政府判断，当前正处于国内外形势变化带来的重要战略转折点。中国要成功实现第二次体制转型改革，未来需要克服许多障碍。如果能够通过本次两会确定的经济增长方式转变，成功实现和谐社会，从而解决中国当前面临的各种社会问题，那么中国将能够通过持续的高速增长，确立其名副其实的“G2”地位。然而，目前尚难断言中国能否成功实现经济增长与分配问题同时兼顾的所谓“中国特色发展模式”。■

东亚研究所（EAI）被选为美国麦克阿瑟基金会“亚洲安全倡议”（Asia Security Initiative）项目的核心研究机构，并获得财政支持。[EAI评论]旨在通过对国内外主要议题的均衡视角，提供深入的分析和切实的对策。[EAI评论]的引用请务必注明出处。本文为作者个人观点，与东亚研究所的立场无关。