[EAI論評 第18号] 第11期第4回人民代表大会から見た中国の発展の方向

李貞南教授は北京大学政府管理学院で中国政治学の博士号を取得し、現在高麗大学アジア問題研究所教授を務めている。

世界が注目する両会

中国の最高権力機関であり国会に相当する全国人民代表大会（以下、全国人代）と、権力諮問機関である政治協商会議（以下、政協）の第11期第4回会議が3月3日から3月14日まで10日余りにわたり開催された。通称「両会」と呼ばれるこの会議は、中国の内政、外交、そして経済政策の方向性を測ることができる重要な会議として知られている。特に今回の会議は、3,000人余りの外信記者が取材に熱を上げるなど、全世界のメディアから以前よりも高い関心を集めながら進行された。

関心の高まりの最大の要因は、中国の影響力がそれだけ増大したことにある。中国は過去30余年にわたる高度成長を通じて、2010年にはついに日本を抜き国内総生産（GDP）規模で世界第2位となっただけでなく、製造業部門のGDP規模で米国を抜き世界最大の製造業国家として浮上し、世界の輸出入量でそれぞれ1位と2位、外貨準備高で1位を占めるなど、いわゆる「G2」国家へと大きく躍進した。これにより、中国の経済社会政策の方向を決定する全国人代が国際社会に与える影響力はますます増大している。さらに、今回の会議では今後5年間の中国の経済社会発展の方向を決定する第12次5カ年経済社会発展計画が決定された。中国がどのような発展政策を採るかによって、今後の世界経済と政治に大きな影響を与えうるという点で、全世界の人々の関心が高まったのである。

また、高度成長に伴う副作用により、深刻な腐敗、社会的不平等の深化、環境汚染、インフレーション、高い失業率などが社会問題として浮上し、人々の不満が爆発する状況下で、中東・北アフリカ地域のいわゆる「ジャスミン革命」の影響を受けて、今回の全国人代を通じて中国でも政治改革による一連の変化が模索されるのではないかという期待感も、世界の人々の関心を惹きつける一因となったと考えられる。

国際社会における増大した影響力と関心に見合うよう、準備過程だけでなく本会議においても全国人代の雰囲気は非常に真剣なものとなった。一例として、今回の全国人代の核心議題である12次経済社会発展計画案の草案は、2008年3月から国家発展改革委員会の主導のもと、政府傘下の研究機関や大学、民間研究機関など多様なシンクタンクの広範な参加とインターネットを通じた意見収集などに基づき、長期間にわたる評価と議論を経て作成された。また、会議では住宅、医療、教育、減税などの問題について、政府関係者への質疑や批判、建設的な政策提案が行われるなど、非常に真剣な雰囲気の中で進行された。これは、全国人代が党の決定にスタンプを押すだけの役割を果たす、いわゆる「ゴム印」という過去の汚名をすすぎ、本来の機能である立法、監督、代議機能を回復していく過程にあることを示している。

今回の会議の最も重要な争点は、民生問題の解決を通じて国民の「幸福感」を高めることであった。具体的には、12次5カ年経済社会発展計画案の審査・批准、インフレーション抑制と物価安定政策の策定、所得格差の解消、社会（危機）管理体制の改善、社会保障と民生問題の解決などが挙げられる。その他にも、人民元切り上げや政治改革に対する国際社会の関心も主要なイシューとなった。温家宝国務院総理は業務報告において、今後中国が経済成長方式の転換を通じて貧富の格差を解消し、民生問題を解決することに政策の焦点を置くことを明確にした。この方向性は、今後の中国の改革開放の成否を左右する決定的な問題が所得格差、腐敗、社会福祉などの民生問題であり、この問題を解決できなければ中国の持続的な発展に致命的な障害となりうるという判断に基づいている。より具体的に、今回の全国人代で提起されたイシューを経済、社会、国内政治、対外政治の4領域に分類して見ると、以下のようになる。

経済成長方式の転換：量的成長から質的成長へ、不均衡成長から均衡成長へ

経済政策の側面から見ると、今回の全国人代の主要な内容は、不均衡発展論に基づく量的成長中心の政策から、均衡発展論に基づく質的成長中心の政策へと転換した点である。2月14日に可決された第12次経済社会発展計画案は、今後5年間の成長率を7パーセント台に引き下げ、質的成長と内需中心の政策を採り、産業構造の調整を通じて省エネルギー・環境保護、情報技術、バイオ、ハイテク設備製造、新エネルギー、新素材、新エネルギー自動車などの7大戦略産業を、現在の2パーセント水準から2015年には8パーセント、2020年には15パーセント水準（約10兆元）まで引き上げる計画を提示している。

計画案によると、現在中国では量的投資と輸出中心の経済成長方式を継続することによる資源不足、環境破壊などの深刻な問題が生じており、社会的な側面では腐敗の蔓延、階層・都市農村・地域間の所得格差の拡大、医療・教育・住宅などの物価上昇、社会保障制度の不備、就職圧力などの多様な問題が露呈している。計画案は、これらの問題の解決のために科学的発展観を堅持し、成長方式を転換して量的投資と純輸出を抑制し、内需中心の政策を推進し、サービス分野での雇用拡大、医療・教育・養老などの社会福祉の拡大、不動産価格の抑制などを通じて消費拡大を図ることに重点を置くことを明確にしている。

事実、このような政策の方向性は今回の会議で初めて提起されたものではない。2006年の第10期第4回全国人代で可決された11次5カ年経済社会発展計画案で既に提示されていた。11次5カ年計画案は、中国経済が直面する根本的な問題、すなわち「持続的成長」と「発展格差の緩和」という問題を解決する方法として、「経済成長方式の転換」を提示した。その理由は、いわゆる「先富論」に立脚した不均衡発展戦略を通じて、経済全体の量的成長をもたらしたものの、分配の側面で深刻な不均衡を招いたため、もはや単純な量的拡大ではなく、経済成長の恩恵をより公平に享受できる発展の方向性が求められたからである。いわゆる科学的発展観に基づく新たな経済成長方式に対する中国指導部の悩みと政策変化は、2006年の第10期第4回全国人民代表大会で可決された11次5カ年経済社会発展計画案に既に集約的に表出されていたのである。

11次5カ年計画で提示されている科学的発展観に基づく新たな成長方式への転換は、以下の側面で重要な変化を意味する。第一に、外資と輸出主導型経済成長から内需主導型経済成長戦略への転換である。これまで中国の高度経済成長は、技術革新に基づく生産性向上よりも主に資本、労働力、自然資源といった基本生産要素の投入と対外貿易の高度成長によるものであった。また、輸出主導型発展戦略による過度な貿易依存は、内需経済との不均衡を生じさせ、これは国家安全保障的な次元の問題に拡大する可能性も内包していた。これらの問題の解決のために、投資拡大よりも消費創出を通じた経済規模の成長を図る政策的転換を企図し、「輸出主導型」成長戦略から対外貿易依存度を低下させる「内需主導型」成長戦略への転換を推進することになったと見ることができる。

第二に、エネルギー使用の効率性と環境問題解決に対する政策的比重を強化した。これは、これまで中国が高度経済成長過程で自然資源の大量投入に依存した経済成長と環境への配慮を無視した開発政策を推進したことにより、資源枯渇と環境破壊に対する強い懸念を抱かせているからである。第三に、深刻な問題として浮上している社会の二極化問題を解消するために、不均衡発展政策を均衡発展政策へと転換させようとしている点である。鄧小平の「先富論」に立脚した発展戦略は、これまで高度成長の重要な推進力として作用してきたが、経済成長と同時に沿海地域と内陸地域、都市と農村、工業と農業、そして階層間の二極化という成功の裏面も拡大させる結果を招いた。このような経済社会構造における不均衡と二極化が深化するにつれて、社会統合と危機管理の問題が解決すべき深刻な問題として浮上していたのである。

第四に、いわゆる「新型工業化道路」に基づき、産業構造の高度化を推進する点である。事実、11次5カ年計画で提起された産業構造の高度化は、1990年代から継続的に強調されてきた議題であり、2002年の第16回党大会で江沢民が提起した新型工業化戦略の文脈とも一致しており、今回の全国人代でも重要な議題として再び提起された。

今回の12次5カ年経済社会発展計画で提示された経済発展方式の転換は、2006年の11次5カ年計画で提示された発展戦略の延長線上にあり、17回党大会で提起された科学的発展観と発展方式の転換に対する強調とも同じ文脈にある。ただし、12次5カ年計画では、中国の国内外の状況が緊迫して推移する中で、より具体的な政策的代替案を提示し、強力な推進意志を示したと見ることができる。すなわち、2008年の世界金融危機の影響で中国の輸出が深刻な打撃を受け、経済社会の不均衡発展による社会的な弊害とそれに対する人々の不満がさらに増幅される中で、経済発展方式の転換と内需拡大の必要性がより一層緊迫して提起されたのである。

国民生活問題の解決を通じた社会不安の解消

現在の中国社会は、これまでの成長至上主義的な発展政策が招いた貧富の格差拡大と社会的な対立が日増しに深化している。中国人民大学の紀宝成学長は、今回の会議期間中に、中国の最上位富裕層と最下位貧困層の所得格差は40倍に達し、毎年1.5パーセントの速度でその比率が増加していると指摘した。また、少数の裕福な世帯が国家全体の資産の40パーセントを占めており、このような状況は農村よりも都市の方がはるかに深刻だと指摘した。さらに、このような所得格差を生み出す要因として腐敗が大きな影響を与えている点も、深刻な問題として指摘されている。中国改革基金会の王小魯研究員は、いわゆる腐敗所得である「灰色所得」が貧富の格差をさらに拡大させる要因だと指摘している。それによると、2008年の中国の「灰色所得」は5.4兆元に達し、これは腐敗やレントシーキング行為、公的資金の流出などを通じて得られたものである。まさにこのような社会問題に不満を抱いた人々の集団的な抗議行動が急速に増加しており、中国における集団抗議の発生件数は1993年の8,709件から2006年には90,000件へと爆発的に増加した後、2007年から2009年までは毎年90,000件以上を記録している。

社会不安要素に対する危機管理と社会統合の問題は、今や中国の経済社会発展プロセスにおいて最も重要な懸案事項として浮上した。さらに、最近の中東情勢を見て、中国の指導者たちは中国と中東は状況が異なり、中国は中国特色の発展の道を歩むと強調しているが、内心では中国社会の危機要因が大衆の爆発的な怒りとして表出し、深刻な政治的危機に陥るのではないかと懸念している。まさにこのような状況下で、中国政府は「調和社会」を旗印に掲げ、経済成長方式を持続可能な成長へと転換し、内需中心の成長と労働者の所得分配構造の改善を通じた労働者の幸福感向上に総力を挙げようとしているのである。

これらの目標を実行するために、中国政府は多様な代替案を提示している。まず、今後5年間、最低賃金を年平均13パーセント以上引き上げ、最低賃金を当該地域従業員の平均賃金の40パーセント以上に引き上げるという目標を提示している。また、今回の会議で発表された2011年の財政予算報告は、中央政府の財政支出において、人々の生活と直接関連のある教育、医療、社会保障、就職支援、住宅保障、文化分野への支出を約18.1パーセント増加させ、民生支出の合計が中央財政支出に占める割合を全体の3分の2程度とした。

政治改革と民主主義に対する極めて抑制された言及

国際社会の期待とは裏腹に、今回の全国人代における政治改革への言及は非常に抑制されたものであった。これは、2007年の第17回党大会で民主主義が60回余り言及されたのに対し、今回の全国人代の業務報告ではわずか3回しか言及されなかったという事実からも明らかである。

さらに、今回の全国人代で中国の主要な政治指導者たちは、これまで以上に明確な口調で西側式の政治改革に反対し、中国特色の政治発展の道を歩むことを明確にした。例えば、最高人民法院常務副院長の沈徳詠は9日、ネットユーザーからの質問に答える形で、「西側の三権分立は中国には適合せず、裁判所は党の指導の下、全国人代の監督を受けながら、法に基づいて審判権を独立かつ公正に行使しなければならない」と述べ、西側式の三権分立制に基づく司法独立の追求に反対した。また、全国人民代表大会常務委員長の呉邦国は業務報告において、中国は多党間の循環執権、指導思想の多元化、三権分立と二院制及び連邦制、そして私有化を推進しないことを明確にした。さらに、中国の政治指導者の中で政治改革と民主化に対して最も穏健な立場を採っていると評価されている温家宝でさえ、政治改革がなければ経済改革は不可能であり、政治改革がなければ経済改革も成功しにくいと昨年主張を繰り返したが、現段階で中国政治改革の核心は腐敗の土壌を取り除くことだと断定し、選挙の実施や多党制といった内容を中心とした政治改革の議論を明確に否定した。

事実、政治改革に対する中国政府の態度は、ジャスミン革命の風に乗ってインターネットを通じて主要都市で試みられた街頭デモに対する根本的な封鎖からも十分に確認できる。中国政府は数万人の警察官を動員して街頭デモを根本的に封鎖すると同時に、共産党の主要機関紙および姉妹紙である「人民日報」、「北京日報」、「解放日報」、「環球時報」などを動員し、連日、社会の安定なくして経済発展は成し遂げられず、中国はリビアのような混乱状況に陥ってはならないと強調している。加えて、中国の状況は中東とは二つの側面で根本的に異なると指摘した。第一に、中国が過去30余年にわたる急成長を経て世界第2位の経済大国へと浮上したことにより、強い自負心を持つようになった中国人たちは共産党を信頼し、安定を望んでいる。第二に、中東地域とは異なり、中国では指導者の終身制が事実上廃止され権力循環が行われており、中国共産党は大衆の様々な要求に耳を傾け、様々な社会問題の解決のために努力している。このような文脈において、中国は決して中東と同じ道は歩まないだろうと主張しているのである。

国内問題を中心とした対外政策の方向性の模索

外交・安全保障分野に関する言及が極めて少なかったことも、今回の会議の特徴と言えるだろう。注目すべきは、国防費の増加率が昨年の7.5パーセントから今年は12.7パーセントへと引き上げられた点であり、「軍民融合式発展」を強調した点である。これは経済建設と軍事建設が共に進むべきだという点を主要内容とするものである。しかし、12.7パーセントの軍事費増加率は、過去12年間の軍事費平均増加率と特に大きな差はなく、また、2001年の予算配分において農民・農村・農業の「三農問題」、教育・医療・住宅などの社会危機管理及び公共安全予算が国防費を上回っていることを考えると、国防費の増額が決定的に大きな意味を持つかについては議論の余地がある。一方、米国や国際社会の人民元切り上げ圧力に対しては、短期間での人民元切り上げは考慮しておらず、これを長期的かつ漸進的に推進するという従来の原則的な立場を繰り返した。同時に、国内消費の推進と資本市場の段階的な開放を通じて国際社会の圧力から脱却するという意志を明確に表明した。

では、このように民生問題に焦点を当てる政策の方向性が中国の対外政策に与える含意は何であろうか。中国は過去1年間、2008年の世界金融危機の余波にもかかわらず経済的な浮上を成し遂げたことへの自信と、米国が主導する勢力によって戦略的に包囲されているという危機感が結びつき、積極的かつ攻勢的な対外政策を展開してきた。しかし、民生問題の解決を強調するようになり、今後は対外政策において積極的かつ攻勢的な態度を取り、周辺国との対立関係に陥るよりも、経済発展および社会的な危機管理に焦点を当て、それを解決するための国際社会の平和的な条件確保のために、周辺国と協力的かつ友好的な関係を模索するようになるものと見られる。

これは、中国の著名な国際政治学者である北京大学国際関係学院の王緝思院長が「フォーリン・アフェアーズ」（Foreign Affairs）2011年3・4月号に寄稿した文章からも知ることができる。王緝思は、現在の中国政府が国内政治的に科学的発展観と調和社会論に基づいた国家大戦略を提示しているため、外交業務も国内問題と密接に連携させて推進すべきだと強調した。また、このような文脈において、中国が周辺国家との関係で攻勢的かつ対立的な姿勢ではなく、平和的かつ協力的な関係を追求することで、平和的な国際環境の 조성に注力すべきだと指摘した。この指摘は、胡錦濤国家主席と外交業務を担当する戴秉国国務委員がそれぞれ2010年7月と12月に、中国の外交業務は必ず国家主権と安全、政治体制の安定、そして持続的な経済発展を達成することに貢献できるよう行われなければならないと述べた言及と同じ文脈にあると見ることができる。

このような観点から見ると、中韓関係にも一連の変化が現れると展望できる。周知の通り、昨年、哨戒艦「天安」号事件と延坪島事件を経て、北朝鮮に対する制裁や西海海上訓練などを巡って中韓間の立場の違いが大きく浮き彫りになり、これまで関係が停滞してきた。しかし、民生に焦点を当て、周辺国と友好的かつ協力的な関係を維持しようとする中国の外交政策基調の変化により、中韓間の交流と協力が再び拡大すると予想される。これは、韓国が今後、北朝鮮問題や北朝鮮の核問題、そして中韓関係の様々な懸案事項において、中国との協力を引き出す上で有利な条件を提供しうるものと見られる。

おわりに

中国の全国人代と政協は長らくその機能を十分に果たせなかった。しかし、改革開放政策の実施とともに、全国人代と政協が本来の機能を取り戻し、ますます重要な役割を担うようになっている。もちろん、全国人代が国民の代議機関として、国民の意思をどの程度代弁できるかについては疑問が呈されることもある。それにもかかわらず、過去30余年にわたり、全国人代が改革開放以前は主に政権の正当性付与、政権統合、そして国民動員という役割に基づいた体制維持機能に重点を置いていたのに対し、最近は多様な制度改革を通じて立法と監督機能を相当部分強化している傾向にあることは否定できない。同時に、中国の国力伸長により、全国人代の様々な活動が全世界の人々の主要な関心事となっており、その役割はますます重要になっている。

もちろん、今回の全国人代11期4次会議で提起された各種政策提案が実際に履行され成果を収めるまでには、多くの困難を乗り越えなければならないだろう。第一に、12次5カ年計画期間中に内需拡大戦略及び安定的な成長基調を維持するために、年平均経済成長率を7パーセント以下に調整したが、成長を重視する地方政府がこれを支援することは容易ではない。第二に、内需拡大、所得分配強化、そして所得格差解消を強調し、民生改善に注力することになったが、より根本的な問題である中間層の拡大及び低所得層の所得増大をどのように誘導するかという点は、依然として難しい課題となるだろう。第三に、経済成長方式の転換による成長の鈍化とそれに伴う失業問題の深刻化の可能性も排除できない。

中国政府は現在、国内外の情勢変化により、重要な戦略的岐路に立っていると判断している。中国が第2次体制転換改革を成功裏に導くためには、今後多くの障害を克服しなければならない。今回の両会を通じて決定された経済成長方式の転換により調和社会を成功裏に実現し、現在中国が直面している様々な社会問題を解決していくことができれば、中国は持続的な高速成長を通じて名実ともに「G2」としての地位を確立できるだろう。しかし、現時点では経済成長と分配問題を同時に成功させるという、いわゆる「中国特色発展モデル」の成否を必ずしも楽観的に展望することは難しい。■

東アジア研究所（EAI）は、米国のマッカーサー財団の「アジア安全保障イニシアチブ」（Asia Security Initiative）プログラムの中核研究機関として選定され、財政支援を受けています。「EAI論評」は、国内外の主要な懸案事項に対するバランスの取れた視点を通じて、深い分析と的確な代替案を提示することを目指しています。「EAI論評」を引用される際は、必ず出典を明記してください。本稿は執筆者個人の意見であり、東アジア研究所の立場とは無関係です。