【EAI评论第14号】G20首尔峰会留下的遗产

在历史上，G20首尔峰会将如何被铭记？或许我们可以设想以下三种记忆。

首先，此次峰会可能会被铭记为二战后美国罕见地在国际舞台上遭受集火攻击、威信受损的场合。在本次峰会召开前，主要国家之间已就汇率和宏观经济失衡问题展开激烈争论，因此国际社会对首尔峰会的期待相当低。尽管不乏“山峦孕育出一只老鼠”之类的批评，正如《世界报》的尖刻评论，但峰会仍取得了相当大的成就，例如IMF份额调整、巴塞尔协议III的达成以及“首尔共识”的发布。即便如此，首尔峰会更有可能因美国的衰落而非这些成就而被人们深刻记住。因此，有必要对其国际政治含义进行讨论。

G20作为国际制度或全球治理体系受到关注的时期是2008年世界金融危机爆发后的初期。尤其是在伦敦峰会上能够实现财政支出扩大的政策协调，是因为当时所有国家都面临着危机。然而，随着时间的推移，度过危机国家与艰难复苏国家之间的利益差异逐渐显现，G20开始步入下行期，而此次首尔峰会则充分反映了这种矛盾局面。理论上，可以作如下解释：

作为国际制度，G20具有反映国家间力量分配结构的特性。当存在霸权国、核心国家之间的利益具有互补性、国际规范反映霸权国的利益时，国际制度就能有效运作。反之，当力量分配结构发生变化、核心国家之间利益发生冲突、多个规范相互竞争时，国际制度就会失去效力。从这个角度来看，当前的G20清晰地表明，正处于美国霸权衰落但新的霸权国尚未出现的过渡时期。

美国将新兴竞争对手中国列为汇率操纵国，并设定了对经常账户过度顺差和逆差的数值目标（占GDP的4%顺差/逆差），要求其加以解决，但这一新规范遭到了集体反对。这是因为美国通过6000亿美元的量化宽松（Quantitative Easing）人为压低了美元价值。此举等于霸权国自行放弃了提供国际公共产品的责任，因此不仅是中国和巴西等与美国长期对立的国家，就连德国、法国、英国等西方主要国家也异口同声地批评了美国的提议。孤立无援的美国虽然通过同意在明年上半年具体化评估各国经常账户合理性的指导方针而挽回了一些颜面，但只能无奈地目睹中国实力日益增强的现实。然而，中国尚未达到能够取代美国提出新的国际规范的水平。从现实主义国际政治的视角来看，G20首尔峰会从一开始就注定存在局限性，主办国韩国的努力也无法改变该制度的命运。

另一方面，G20也反映了21世纪国际政治的本体论变化。它正在通过各种行为体的出现以及议题领域的联动和复合化，朝着网络化制度演进。网络化制度具有“G-x进程”（process）的特点，即非正式性、灵活性、弹性、任意性，从而呈现出包括作为最高级别（premier）论坛的G20、仍在运作的G7/8以及新崛起的G2等在内的治理特性。因此，不能断定此次G20仅仅停留在弥合分歧的层面就意味着其作为制度的彻底失败。因为主要行为体将通过多样化利用G-x进程来努力克服分歧。在此次G20中，除了始终伴随在身边的韩国之外，美国可谓四面楚歌。如果预测这种情况将持续下去，美国将试图复合利用G7等其他网络。欧洲国家也可能在未来寻求更多样的组合。尽管此次首尔峰会仅以弥合国家间分歧告终，但未来核心国家将认识到G20是网络化制度和力量平衡制度的复合体，并谨慎努力地制定规范和规则。

其次，作为历史事件，G20首尔峰会将作为中美激烈对抗的舞台被铭记。美国总统奥巴马带着中期选举失利的后遗症跨越太平洋，他的连任将取决于国内经济复苏情况，因此他将外交重心放在了促进美国经济复苏上。韩美自由贸易协定（FTA）、跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、阻止竞争对手操纵汇率、纠正宏观经济失衡等都是他为此付出的具体努力。

然而，仔细审视这些经济议题，会发现其中隐藏着美国更广泛的战略利益。此外，从印度、印度尼西亚、韩国、日本的行程来看，美国正在启动一项复合战略，以遏制中国日益增长的经济和政治影响力。具体而言，支持印度成为联合国安理会常任理事国，这给了印度一个巨大的“礼物”；努力促成韩美FTA的批准生效；以及强调TPP而非“东盟+3”，这些都是为了消除中国经济影响力扩张可能阻碍其横跨太平洋的战略担忧的手段。这是美国在东亚地区扩散制衡中国网络的战略。与之相对，G20则成为以汇率操纵嫌疑为媒介，直接对中国展开攻势的舞台。最终，G20位于奥巴马首尔峰会之前巡访的中心。

然而，期待中的韩美FTA谈判并未取得成果。尽管在G20首尔峰会之后紧接着的APEC会议上，日本宣布将加入美国倾力打造的TPP，但TPP能否真正发挥实效仍有待观察。即便如此，在G20首尔峰会上，美国仍与中国展开了激烈的辩论，并展开了争取支持的竞争。此次G20可以说成为了今后两国关系走向更具对抗性的契机。

最后，G20首尔峰会将被铭记为韩国外交的转折点。虽然韩国政府确实将G20作为一个事件来准备，但在这一过程中积累了无数的学习经验。作为轮值主席国，为发挥重要作用，韩国在议题设置（如“韩国倡议”）和主要国家间的协调方面付出了巨大努力。虽然在构建全球安全网等案例中，韩国因不了解国际现实而“越界”的情况也有发生，但最宝贵的财富是经验。韩国体会到了知识在外交中的重要性，体会到了在大国间进行调解的艰难，并亲眼目睹了仅仅追随美国绝不可能保障国家利益的残酷现实。韩国渴望拥有超越韩半岛这一熟悉地平、以全球视角复合性地审视问题的能力，并深刻认识到G20并非经济问题而是政治问题，因此需要具备理解议题的复合性并做出外交应对的必要性。此外，韩国也认识到需要建立汇集社会智慧的国内政策网络，而不仅仅依赖政府的知识。

G20为韩国完善复合型外交提供了宝贵契机。这包括制定一项外交战略，该战略能够利用知识等软实力和调解的网络力量，以复合性的视角看待韩半岛、东亚及全球层面的问题，能够联动多个议题领域，并整合国内的各种行为体。摆脱G20的成就感，将经验转化为战略的课题已经摆在面前。■

孙烈（延世大学）

赵洪植（崇实大学）

东亚研究员（EAI）作为美国麦克阿瑟基金会“亚洲安全倡议”（Asia Security Initiative）项目的核心研究机构，获得了财政支持。[EAI评论]旨在通过对国内外主要议题提供均衡的视角，提出深刻的分析和切实的对策。在引用[EAI评论]时，请务必注明出处。