[EAI論評 第14号] G20ソウル・サミットが残したもの

歴史の中でG20ソウル・サミットはどのように記憶されるだろうか。おそらく、以下の三つの記憶を想像することができるだろう。

何よりもまず、今回のサミットは第二次世界大戦後、米国が稀に見る国際舞台での集中砲火を浴び、覇権国の威信を失墜させた場として記憶されるだろう。今回のサミットに入る前から、すでに為替レートとマクロ経済の不均衡問題を巡って主要国間の激しい応酬が繰り広げられていたため、国際社会のソウル・サミットに対する期待はかなり低かった。「山が鼠を産んだ」というル・モンド紙の酷評のように、壮大なプロセスの見すぼらしい結果を指摘する評価が少なくないが、IMFの出資比率調整、バーゼルIII合意、開発のためのソウル・コンセンサスの宣言など、相当な成果があった。それにもかかわらず、ソウル・サミットはこれらの成果よりも米国の衰退がより印象的に記憶される可能性が高い。したがって、その国際政治的含意についての議論が必要である。

G20が国際制度あるいはグローバル・ガバナンス制度として脚光を浴びた時期は、2008年の世界金融危機発生直後の初期であった。特にロンドン・サミットで財政支出の拡大という政策協調を達成できたのは、全ての国が危機に直面していたからである。しかし、次第に時間が経つにつれて、危機を克服した国と回復に苦労している国との間の利害の差が浮き彫りになり、G20は下降期に入り、今回のソウル・サミットはこうした葛藤局面をよく反映している。理論的には、これを以下のように解釈することができる。

国際制度としてのG20は、国家間の勢力配分構造を反映する性格を持っている。覇権国が存在し、核心国間の利害が相互補完的であり、国際規範が覇権国の利益を反映する時、国際制度は効果的に機能する。一方、勢力配分構造の変化が進み、核心国間の利害が衝突し、複数の規範が互いに競合する時、国際制度は力を失っていくものである。このような点から、現在のG20は、米国覇権が衰退するものの、新たな覇権国は登場しない過渡期にあることを赤裸々に見せた。

台頭する競争国である中国を為替操作国と名指しし、経常収支の過度な赤字と黒字に対する数値目標（GDP比黒字・赤字4パーセント）を設定し、その解消を促した米国の新たな規範は、集団的な反対にぶつかった。米国が6千億ドルにも及ぶ量的緩和（Quantitative Easing）でドル価値を人為的に下落させたからであった。これは国際公共財を提供する覇権国の責務を自ら放棄したものであり、これまで米国と対立してきた中国やブラジルはもちろん、ドイツ、フランス、英国などの西側主要国も一様に米国の提案を批判した。孤立した米国は、各国経常収支の妥当性を評価するガイドラインを来年上半期に具体化することで面目を保ったが、中国に力が集まる現実を寂しく見守らざるを得なかった。だからといって、中国が米国に代わって新たな国際規範を打ち出すレベルに達しているわけでもない。このような文脈を現実主義的な国際政治の観点から考慮する時、そもそもG20ソウル・サミットは限界を持つしかなく、開催国韓国の努力が制度の命運を変えることはできなかった。

一方、G20は21世紀国際政治の存在論的変化を反映している。多様なアクターの登場とイシュー領域の連携と複合化によって、ネットワーク的制度へと進化しているのである。ネットワーク制度は、いわゆる「G-xプロセス」という表現のように、非公式性、柔軟性、弾力性、任意性といった特徴を持っており、最上位（premier）フォーラムの地位を持つG20、依然として機能しているG7/8、新たに浮上しているG2などを包括するガバナンスの性格を帯びている。したがって、今回のG20が葛藤を封じ込めるレベルに留まったからといって、制度として完全に失敗したと断定することはできない。主要アクターたちはG-xプロセスを多様に活用しながら葛藤を乗り越えようと努力するだろうからだ。今回のG20で米国は、常にそばにいてくれた韓国を除けば、四面楚歌の状況であった。このような状況が続くと展望するならば、米国はG7のような他のネットワークを複合的に活用しようとするだろう。欧州諸国も将来、より多様な組み合わせを模索するかもしれない。今回のソウル・サミットが国家間の葛藤を封じ込めるレベルで終わったとしても、今後、核心国家たちはG20をネットワーク的制度と勢力均衡的制度の複合体として認識し、慎重に規範と規則を制定していこうと努力するだろう。

第二に、歴史としてG20ソウル・サミットは米中間の衝突の場として記憶されるだろう。中間選挙での敗北の余波を抱えて太平洋を渡ってきた米国のオバマ大統領は、国内経済回復の如何によって自身の再選が左右されるため、米国経済回復のための外交に全力を注いだ。米韓自由貿易協定（FTA）、環太平洋パートナーシップ（TPP）、競争国の為替操作阻止、マクロ経済不均衡の是正などがその具体的な努力であった。

しかし、これらの経済事案を一つ一つ詳しく見ていくと、より広い観点から米国の戦略的利益が隠されていることを発見できる。また、インド、インドネシア、韓国、日本へと続く動線が示唆するように、攻勢的な中国の経済的、政治的影響力を抑制するための複合戦略が稼働している。具体的には、インドの国連安全保障理事会常任理事国入りを支持することでインドに大きな贈り物を与えたこと、韓国とのFTA批准・発効のために努力していること、そして「ASEAN+3」に代わってTPPを強調していることは、中国の経済的影響力の拡大が太平洋を遮断するかもしれないという戦略的不安を解消するための手段である側面がある。東アジアにおける中国を牽制する米国のネットワーク拡散戦略なのである。これに対し、G20は為替操作疑惑を媒介に直接的に対中国攻勢をかける場であった。結局、G20ソウル・サミットに先立つ歴訪の中心にG20が存在していたのである。

しかし、期待していた米韓FTA交渉はまとまらず、G20ソウル・サミット後に開かれたAPECで米国が力を入れているTPPに日本が加入すると表明したものの、果たしてTPPがどれほどの効果を発揮するかは今後の見守りが必要である。このような状況下でも、G20ソウル・サミットで米国は中国と激しい舌戦を繰り広げ、勢力拡大競争に乗り出した。今回のG20は、今後の両国間の関係をより対決的な様相へと導く契機となったと見ることができる。

最後に、G20ソウル・サミットは韓国外交の転換点として記憶されるだろう。韓国政府がG20を一つのイベントとして準備してきたのは事実だが、その過程で数多くの学習効果があった。議長国として重要な役割を果たすために「コリア・イニシアチブ」のような議題設定や主要国間の仲介など、多くの努力を傾けた。グローバル・セーフティネット構築の事例のように、韓国が国際情勢を理解せずに「オーバー」したケースもあったが、本当に重要な資産は経験である。外交において知識がいかに重要な資源であるか、大国間の仲介がいかに難しいことかを感じただろうし、また米国だけを追いかけていては決して国益を確保できないという痛切な現実を目の当たりにしただろう。朝鮮半島という慣れ親しんだ地平を超え、地球的視点から問題を複合的に展望する能力を惜しみ、G20が経済問題ではなく政治問題であること、したがってイシューの複合性を理解しながら外交的対応をする必要性を痛感しただろう。また、政府の知識だけでなく、社会の知的能力を結集する国内政策ネットワークの必要性も認識しただろう。

G20は、韓国が複合外交を洗練させる貴重な機会を提供している。知識などのソフトパワーと仲介のネットワークパワーを備え、朝鮮半島と東アジア、地球的次元で問題を複合的に見る能力、複数のイシュー領域を相互に連携させる能力、多様な国内アクターを結びつける能力を活用する外交戦略を樹立することである。G20の達成感から覚め、経験を戦略へと結びつける課題が投げかけられた。■

ソン・ヨル（延世大学校）

チョ・ホンシク（崇実大学校）

東アジア研究所（EAI）は、米国のマッカーサー財団の「アジア安全保障イニシアチブ」（Asia Security Initiative）プログラムの核心研究機関に選定され、財政支援を受けています。[EAI論評]は、国内外の主要懸案に対するバランスの取れた視点を通じて、深い分析と的確な代替案を提示することを目指しています。[EAI論評]を引用される際は、必ず出典を明記してください。