Comentario del EAI N.º 14: Lo que dejó la Cumbre del G20 de Seúl

¿Cómo será recordada la Cumbre del G20 de Seúl en la historia? Probablemente podamos imaginar los siguientes tres recuerdos.

Sobre todo, esta cumbre será recordada como el escenario en el que Estados Unidos, de manera inusual tras la Segunda Guerra Mundial, fue objeto de intensas críticas en el escenario internacional y vio mermada su imagen de potencia hegemónica. Antes de esta cumbre, ya se habían producido intensos debates entre los principales países sobre el tipo de cambio y los desequilibrios macroeconómicos, por lo que las expectativas de la comunidad internacional sobre la cumbre de Seúl eran bastante bajas. A pesar de que no son pocas las evaluaciones que señalan el pobre resultado de un proceso grandioso, como la crítica del periódico Le Monde de que "la montaña parió un ratón", hubo logros significativos como el ajuste de las cuotas del FMI, el acuerdo de Basilea III y la proclamación del Consenso de Seúl para el Desarrollo. Sin embargo, es probable que la cumbre de Seúl sea recordada más por el declive de Estados Unidos que por estos logros. Por lo tanto, es necesario un debate sobre sus implicaciones en la política internacional.

El período en que el G20 fue aclamado como una institución internacional o un sistema de gobernanza global fue inmediatamente después de la crisis financiera mundial de 2008. En particular, la coordinación de políticas para aumentar el gasto fiscal en la cumbre de Londres fue posible porque todos los países se enfrentaban a la crisis. Sin embargo, a medida que pasaba el tiempo, las diferencias de intereses entre los países que superaron la crisis y los que luchaban por recuperarse se hicieron evidentes, y el G20 entró en una fase descendente, y la cumbre de Seúl refleja bien esta fase de conflicto. Teóricamente, esto puede interpretarse de la siguiente manera.

Como institución internacional, el G20 refleja la estructura de distribución de poder entre los países. Una institución internacional funciona eficazmente cuando existe una potencia hegemónica, los intereses de los países clave son complementarios y las normas internacionales reflejan los intereses de la potencia hegemónica. Por el contrario, una institución internacional pierde fuerza cuando se producen cambios en la estructura de distribución de poder, chocan los intereses de los países clave y compiten múltiples normas. En este sentido, el G20 actual demostró claramente que se encuentra en un período de transición en el que la hegemonía de Estados Unidos está disminuyendo, pero no surge una nueva potencia hegemónica.

La nueva norma de Estados Unidos, que designó a China, una potencia emergente, como manipulador de divisas, estableció objetivos numéricos para los déficits y superávits excesivos de la cuenta corriente (4 por ciento del PIB en superávit/déficit) y exigió su resolución, se topó con una oposición colectiva. Esto se debió a que Estados Unidos había devaluado artificialmente el dólar mediante la flexibilización cuantitativa (Quantitative Easing) por valor de 600.000 millones de dólares. Esto fue un abandono de la responsabilidad de una potencia hegemónica que proporciona bienes públicos internacionales, por lo que no solo China y Brasil, que se habían opuesto a Estados Unidos, sino también los principales países occidentales como Alemania, Francia y el Reino Unido criticaron la propuesta de Estados Unidos al unísono. Estados Unidos, aislado, salvó las apariencias al acordar detallar las directrices para evaluar la razonabilidad de las cuentas corrientes de cada país en la primera mitad del próximo año, pero tuvo que observar con tristeza la realidad en la que China ganaba poder. Sin embargo, China aún no ha alcanzado el nivel de proponer nuevas normas internacionales para reemplazar a Estados Unidos. Teniendo en cuenta este contexto desde una perspectiva de política internacional realista, la Cumbre del G20 de Seúl estaba destinada a tener limitaciones desde el principio, y los esfuerzos del país anfitrión, Corea, no pudieron cambiar el destino de la institución.

Por otro lado, el G20 refleja los cambios ontológicos de la política internacional del siglo XXI. Está evolucionando hacia una institución de red a través de la aparición de diversos actores y la interconexión y complejización de las áreas temáticas. Las instituciones de red, como se expresa en el término "proceso G-x", tienen características de informalidad, flexibilidad, resiliencia y arbitrariedad, y tienen una naturaleza de gobernanza que abarca el G20, que tiene el estatus de foro principal, el G7/8 que todavía está operativo y el G2 que está emergiendo. Por lo tanto, no se puede concluir que el G20 haya fracasado por completo como institución solo porque se limitó a sellar conflictos. Los principales actores intentarán superar los conflictos utilizando diversos procesos G-x. En esta Cumbre del G20, Estados Unidos se encontró en una situación de aislamiento, a excepción de Corea, que siempre ha estado a su lado. Si se prevé que esta situación continúe, Estados Unidos intentará utilizar de forma combinada otras redes como el G7. Los países europeos también podrían buscar combinaciones más diversas en el futuro. Aunque la Cumbre de Seúl concluyó a nivel de sellar los conflictos entre países, en el futuro los países clave reconocerán el G20 como una combinación de instituciones de red e instituciones de equilibrio de poder y se esforzarán por establecer normas y reglas con cautela.

En segundo lugar, la Cumbre del G20 de Seúl será recordada como un escenario de confrontación entre Estados Unidos y China. El presidente Obama de Estados Unidos, que cruzó el Pacífico con las secuelas de la derrota en las elecciones intermedias, dedicó todos sus esfuerzos a la diplomacia para la recuperación económica de Estados Unidos, ya que su reelección dependería de la recuperación económica interna. Sus esfuerzos concretos incluyeron el Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Corea y Estados Unidos, la Asociación Transpacífica (TPP), la prevención de la manipulación de divisas por parte de países competidores y la corrección de desequilibrios macroeconómicos.

Sin embargo, si examinamos cada uno de estos asuntos económicos con una perspectiva más amplia, descubriremos que hay intereses estratégicos de Estados Unidos ocultos en ellos. Además, como lo demuestra la ruta que va de India, Indonesia, Corea y Japón, se está implementando una estrategia compleja para controlar la creciente influencia económica y política de China. Específicamente, el gran regalo hecho a India al apoyar su ingreso como miembro permanente del Consejo de Seguridad de la ONU, el esfuerzo por ratificar y poner en vigor el TLC con Corea, y el énfasis en la TPP en lugar del "ASEAN+3" son medios para aliviar la ansiedad estratégica de que la expansión de la influencia económica de China pueda bloquear el Pacífico. Es una estrategia de expansión de la red estadounidense para contener a China en el este de Asia. Por el contrario, el G20 fue un escenario para lanzar una ofensiva directa contra China a través de la acusación de manipulación de divisas. Al final, el G20 estuvo en el centro de la gira previa a la Cumbre del G20 de Seúl.

Sin embargo, el esperado TLC entre Corea y Estados Unidos no se concluyó, y aunque Japón anunció su adhesión a la TPP, en la que Estados Unidos ha invertido mucho, en la APEC posterior a la Cumbre del G20, está por ver cuán efectiva será realmente la TPP. A pesar de esta situación, en la Cumbre del G20 de Seúl, Estados Unidos mantuvo acalorados debates con China y se embarcó en una competencia por la acumulación de poder. Se puede decir que esta Cumbre del G20 sirvió como un catalizador para que la relación entre los dos países se volviera más conflictiva en el futuro.

Finalmente, la Cumbre del G20 de Seúl será recordada como un punto de inflexión en la diplomacia coreana. Si bien es cierto que el gobierno coreano preparó el G20 como un evento, hubo numerosos efectos de aprendizaje en el proceso. Como país anfitrión, se realizaron muchos esfuerzos, como el establecimiento de la agenda a través de la "Iniciativa Corea" y la mediación entre los principales países para desempeñar un papel importante. Aunque hubo casos en los que Corea "se excedió" por desconocimiento de la realidad internacional, como en el caso de la construcción de una red de seguridad global, el activo verdaderamente importante es la experiencia. Habrá sentido cuán importante es el conocimiento como recurso en la diplomacia, cuán difícil es la mediación entre potencias, y habrá sido testigo de la cruda realidad de que los intereses nacionales nunca se asegurarán persiguiendo únicamente a Estados Unidos. Se lamentará la falta de capacidad para analizar los problemas de manera compleja desde una perspectiva global, superando el familiar horizonte de la península de Corea, y se habrá dado cuenta de la necesidad de abordar los problemas de manera diplomática, comprendiendo la complejidad de los temas, dado que el G20 es un problema político y no económico. También se habrá dado cuenta de la necesidad de una red de políticas internas que reúna la capacidad intelectual de la sociedad, no solo el conocimiento del gobierno.

El G20 ha brindado una valiosa oportunidad para que Corea perfeccione su diplomacia compleja. Se trata de formular una estrategia diplomática que utilice el poder blando, como el conocimiento, y el poder de red de la mediación, la capacidad de ver los problemas de manera compleja a nivel de la península de Corea, Asia Oriental y global, la capacidad de interconectar varias áreas temáticas y la capacidad de vincular a diversos actores internos. Se ha planteado el desafío de despertar de la sensación de logro del G20 y tejer la experiencia en una estrategia.■

Son Yeol (Universidad Yonsei)

Cho Hong-sik (Universidad Soongsil)

El Instituto de Estudios de Asia Oriental (EAI) ha sido seleccionado como institución de investigación clave para el programa "Asia Security Initiative" de la Fundación MacArthur de EE. UU. y recibe apoyo financiero. "Comentario del EAI" tiene como objetivo presentar análisis en profundidad y alternativas viables a través de una perspectiva equilibrada sobre los principales problemas nacionales e internacionales. Al citar "Comentario del EAI", asegúrese de indicar la fuente.