[EAI 议题简报] 欧洲对中国通信企业华为进入的务实应对

编者按

EAI高级研究员、理事（成均馆大学教授）李淑钟分析了中国通信企业华为的进入及欧洲的应对的议题简报已发布。中国崛起引发的中美竞争，不仅对亚洲，也对欧洲产生了巨大影响。曾因欧元危机带来的区域内问题而对中国崛起相对漠不关心的欧洲，已认识到现实主义对华参与战略（realistic engagement）的必要性。在本评论中，作者以中美竞争中作为二选一象征而出现的华为事件为切入点，关注欧洲在市场逻辑与安全之间挣扎的处境，并分析了欧洲的应对案例。作者分析认为，欧洲国家对中国通信企业进入欧洲通信市场的态度是基于务实主义的有限接纳，并主张同样面临困境的亚洲国家也应关注欧洲以务实应对中国影响力扩大的合理举措。最后，作者主张欧洲和亚洲应相互借力，继续推进在经济和技术领域的对华交流与合作，同时需格外注意防止国家安全和民主规范受到损害。

引言

中国的崛起已开始对亚洲乃至欧洲产生巨大影响。中国对欧直接投资总量于2016年达到顶峰后有所下降，但正转向可持续和战略性投资。曾因欧元危机带来的区域内问题而对中国崛起相对漠不关心的欧洲，在中国影响力日益增强后，终于开始着手制定对策。在认识到“发达的中国体制将与欧洲相似”这一趋同论的谬误后，现实主义对华参与（realistic engagement）战略的必要性凸显（Godement and Vasselier 2017）。欧洲联盟（EU）重新制定对华战略的时间点，大约在2015-16年中国对欧投资扩大之际，恰逢2014年11月习近平主席提出“一带一路”（原称One Belt and One Road，后更名为Belt and Road Initiative）构想之后。特别是随着特朗普政府上台后美欧之间为自由主义国际秩序的合作有所松动，欧洲的忧虑更加深重。欧洲陷入了既不能排斥又不能完全接纳渗透进来的中国的进退两难境地。这种立场与激烈竞争中国的美国不同，更接近于必须与中国维持良好关系的亚洲国家所面临的困境。在此背景下，中国的通信巨头华为成为了许多国家在中美之间被迫做出选择的困境的象征。那么，区域主义比东亚更强的欧盟，能否在中美竞争成为近期技术竞争主要轴线的情况下，不选择任何一方，而是找到第三条道路呢？在中美竞争的背景下，世界各国纷纷出台应对华为问题的各种方案，而欧洲国家似乎暂时采取了基于务实主义的、选择性的有限接纳立场。

主要欧洲国家对华为的应对

欧洲各国利益在地区层面复杂交织，难以形成统一的对华应对。特别是与相对富裕的西欧国家相比，中东欧国家在吸引中国资本方面，对于基础设施开发和经济发展所需的资金尤为迫切，中国投资和援助对它们至关重要，因此各国政策存在差异。中国针对这些中东欧国家建立了“16+1”对话渠道进行管理。匈牙利在经济合作乃至政治上都与中国保持着密切关系。相反，对于西欧国家而言，中国通信企业进入欧洲通信市场，担忧远大于期待。虽然5G通信网络的建设对于发展新产业和第五代移动通信技术至关重要，但欧洲在这方面技术实力不足。曾经在世界通信市场叱咤风云的爱立信（Ericsson）和诺基亚（Nokia）也面临华为在技术和价格上的竞争压力，这已是现实。当然，华为凭借其卓越的竞争力进入市场在市场逻辑上是自然的，但欧洲方面对中国蚕食新技术市场的担忧确实日益加剧。此外，中国通信巨头参与欧洲市场，已超越经济和技术领域，成为一个安全议题。中国的通信企业虽然凭借先进技术扩大市场，但它们可能无法摆脱中国政府的指令。那样的话，中国企业可能成为中国政府窃取敏感信息和进行侦察活动的工具，进而可能导致欧洲国家的核心产业面临网络攻击的风险。这一点令欧洲乃至美国都极为担忧，美国特朗普政府在过去一年里一直强烈敦促欧盟及主要欧洲国家封锁华为。

在美国施压要求封锁华为的背景下，主要欧洲国家在争议中于去年开始陆续做出了一系列决定。在对中国企业进入本国通信市场存在安全担忧的法国，于2019年7月通过了被称为“华为法”的法律，允许总理府主导对参与5G市场的企业进行安全审查（Telecoms.com July/26/2019）。基于该法律，埃马纽埃尔·马克龙（Emmanuel Macron）内阁制定了行政命令，在不从根本上排除华为等特定企业的情况下，加强了安全方面的监管。当然，原则上并未排除华为。但实际上，在今年1月下旬，被选定为未来五年法国5G移动通信网络建设的企业是欧洲的爱立信和诺基亚（Telecompaper January/31/2020）。英国的情况也类似，允许中国企业进入本国通信市场，考虑到安全问题和与美国的关系，是一个非常敏感的问题。在特蕾莎·梅（Teresa May）首相任内，内阁曾因是否接纳华为而分裂。但经过长期痛苦的挣扎，在今年1月28日，鲍里斯·约翰逊（Boris Johnson）内阁公布了《英国电信供应链审查报告》（UK Telecoms Supply Chain Review Report）的结论，允许华为有限度地参与英国电信市场。报告未点名特定企业，而是规定“高风险供应商”将被排除在国家关键基础设施和网络核心功能部门、核设施及军事基地附近区域之外，但在非敏感领域，单一供应商的市场份额不得超过35%（The Government of the United Kingdom January/28/2020）。这实际上是附带条件地允许华为进入英国市场，国家网络安全中心（National Cyber Security Centre）将向电信运营商提供具体指导方针。这与美国主导的情报共享联盟“五眼”（Five Eyes）成员国澳大利亚和新西兰决定全面禁止华为进入本国市场形成了对比，英国在对华为做出有条件接纳的指示后，美国的构建反华为联盟的努力受到了打击（New York Times January/28/2020）。英国的这一决定表明，在中美技术霸权竞争中，美国所期望的分离（decoupling）在现实中是极其困难的。

作为欧盟内部最大强国的德国，也同样面临困境。安格拉·默克尔（Angela Merkel）联合政府在经过讨论后，于2019年10月决定允许华为参与本国5G市场。然而，这一决定并未平息争议，反而有加剧的报道。默克尔总理一直主张接纳华为，认为禁止华为将导致5G网络建设延迟并增加成本。这种立场背后存在对中国贸易报复的担忧，例如限制德国汽车进口。经济部门和高度依赖对华出口的产业界也持与总理相同的看法。但从安全角度看待华为事件的外交部、国防部和内务部等部门的反对声音日益增大，担忧技术依赖的政界也出现了应禁止华为参与市场的呼声。他们认为，由于5G技术软硬件之间可以进行转换，选择性监管无法阻止安全威胁（Düben 2020）。据报道，德国政府将于2月做出最终决定。

在英国事实上决定接纳华为的次日，即2020年1月29日，欧盟也发布了与“接纳”相似的应对措施“工具箱”（toolbox）。该指南是继2019年3月欧盟委员会建议提升区域内5G网络网络安全水平，以及同年10月发布的《欧盟5G网络网络安全风险评估报告》（EU Coordinated Risk Assessment of the Cybersecurity of 5G Networks）之后的后续工作，预计将作为指导方针，用于处理欧盟成员国接纳中国通信技术巨头的问题。2019年的《5G网络网络安全风险评估报告》预测了第五代通信网络带来的新风险因素，并关注5G技术创新性本身带来的复杂性以及国内通信市场对单一供应商的依赖问题。报告进一步强调，由于5G技术的特性，网络设备和功能变得更加脆弱，并且5G技术可能增加网络攻击的潜在入口点，从而增加网络攻击的频率。报告还警告称，当移动网络运营商依赖通信技术供应商时，存在被域外国家操控的潜在行为者攻击的风险增加。报告指出，考虑到因依赖单一供应商而可能遭受剥削或暴露于漏洞的风险，评估供应商的风险状况并维护通信网络的完整性和主权变得至关重要（European Commission October/9/2019）。

与2019年的《5G网络网络安全风险评估报告》相呼应，2020年1月的“工具箱”指南建议欧盟国家采取一系列措施：第一，加强安全要求，如对无线网络运营商实施严格的准入控制，加强安全操作和监控规则，限制特定功能的外部采购；第二，通过对供应商进行风险评估，在欧盟层面规定的核心网络功能、网络管理和访问功能等领域，排除高风险供应商以减轻风险；第三，建议避免依赖单一供应商，实现供应商多元化。此外，欧盟委员会还要求通过各种政策项目和财政支持，构建可持续的5G供应链，并通过标准化区域内安全规定和引入认证制度等制度改革，加强欧盟在5G及后5G时代的能力（European Commission 2020）。

欧洲国家决定“部分接纳”中国通信巨头，源于认识到尽快建设5G通信基础设施对于自动驾驶汽车、大数据服务产业、人工智能、机器人开发等尖端产业的发展不可或缺，同时，它们也注意到由此产生的安全风险，并保持警惕，这一点值得称赞。在中美竞争的压力下，欧洲国家在接纳具有市场竞争力的外部企业的同时，又将可能受到他国政府干预的通信巨头归类为高风险供应商，试图在阻止敏感安全领域被侵入方面找到一个折衷点。通过对华为一系列“部分接纳”的决定，欧洲国家确立了在5G通信业务中避免技术依赖的多元化供应商原则，并能够致力于加强国内技术能力。从华为的角度来看，这些欧洲国家的决定虽然是避免了美国要求的全面封锁，实际上允许其进入欧洲市场的积极决定，但同时，为了更广泛的市场参与，华为也面临着通过管理自身风险来适应欧洲特有的监管和规范的挑战。对于面临与欧洲同样困境的亚洲国家来说，参考欧洲发布的务实合理的指导方针将是明智之举。

结语

欧盟早在2013年就通过了与中国达成的《欧盟-中国2020战略合作议程》（EU-China 2020 Strategic Agenda for Cooperation），建立了双边协商机制，开始应对中国影响力扩大问题。在2019年发布的《2019年欧盟对华战略展望》（EU Strategic Outlook on China 2019）中，更是进一步提出了多层面对华战略的构想。在该文件中，欧盟将中国定位为：在气候变化、世贸组织（WTO）等全球性问题上是“合作与谈判伙伴（cooperation and negotiation partner）”；在技术领导力和市场准入问题上是“经济竞争者（economic competitor）”；在未来国家体制相关问题上是“体系性竞争者（sys-temic rival）”，试图谋求能促进治理模式替代方案的体系性竞争者，从而构想出符合欧盟利益的均衡战略（European Commission 2019）。围绕华为参与欧洲通信市场的争议，背后隐藏着中国作为威胁欧洲技术市场的竞争者，以及可能危害国家安全的体系性竞争者等多重形象。因此，欧盟近期对中国通信巨头参与市场的克制性应对，似乎是试图通过先进的法律和法规来缓和日益增长的中国影响力的努力的一部分。

面对在技术、贸易和投资领域日益壮大的中国，亚洲国家应关注欧洲的务实合理应对举措，因为它们也面临着类似的困境。特别是应关注欧盟通过加强竞争法、政府补贴和公共采购规则、外国直接投资审查制度等，提高中国投资透明度的举措（Blockmans and Hu 2019）。欧洲和亚洲应相互借力，继续推进在经济和技术领域的对华交流与合作，同时需格外注意防止国家安全和民主规范受到损害。■

■作者：李淑钟_ EAI高级研究员、理事，成均馆大学教授。在美国哈佛大学（Harvard University）获得社会学博士学位，曾任世宗研究所研究委员、美国布鲁金斯学会客座研究员、约翰霍普金斯大学客座讲师、现代日本学会会长、外交部政策咨询委员、EAI院长等职务。近期著作包括《全球治理的转型：中等强国的外交——21世纪韩国的角色》（合著）、《东亚的公共外交与软实力》（合著）、《世界化第二幕：韩式世界化与新构想》（合著）、《2017总统的成功条件》（合著）等。

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