[EAI Issue Briefing] La respuesta pragmática de Europa a la incursión de la empresa de telecomunicaciones china Huawei

Nota del editor

Se ha publicado un informe de análisis de EAI del Dr. Sook Jong Lee, Senior Fellow y Directora de EAI (Profesora de la Universidad de Sungkyunkwan), que analiza la incursión de la empresa de telecomunicaciones china Huawei y la respuesta de Europa. La competencia entre Estados Unidos y China, nacida del ascenso de China, está teniendo un profundo impacto no solo en Asia sino también en Europa. Europa, que había sido relativamente indiferente al ascenso de China debido a problemas internos derivados de la crisis del euro, ha llegado a reconocer la necesidad de una estrategia de compromiso realista con China. En este comentario, la autora analiza los casos de respuesta de Europa, centrándose en la situación en la que se encuentra Europa, que lucha entre la lógica del mercado y la seguridad, ante el incidente de Huawei, que ha surgido como un símbolo de la elección entre dos opciones en medio de la competencia entre Estados Unidos y China. La autora analiza que los países europeos han optado por una postura de aceptación limitada basada en el pragmatismo ante la entrada de empresas de telecomunicaciones chinas en el mercado de las telecomunicaciones europeas, y argumenta que los países asiáticos, que se encuentran en un dilema similar, también deberían prestar atención a los movimientos racionales de Europa que responden a la expansión de la influencia de China con respuestas pragmáticas. Finalmente, la autora afirma que Europa y Asia deberían utilizarse mutuamente como palanca para continuar el intercambio y la cooperación con China en los campos económico y tecnológico, prestando al mismo tiempo especial atención a la necesidad de garantizar que la seguridad nacional y las normas democráticas no se vean comprometidas.

Introducción

El ascenso de China ha comenzado a tener un profundo impacto no solo en Asia sino también en Europa. Aunque el volumen total de la inversión directa de China en Europa alcanzó su punto máximo en 2016 y ha disminuido, se está traduciendo en inversiones sostenibles y estratégicas. Europa, que había sido relativamente indiferente al ascenso de China debido a problemas internos derivados de la crisis del euro, ha comenzado a tomar medidas ante el aumento de la influencia de China. Al descubrir el error de la teoría de la convergencia de que el sistema desarrollado de China sería similar al de Europa, surgió la necesidad de una estrategia de compromiso realista con China (Godement y Vasselier 2017). El período en que la Unión Europea (UE) reajustó su estrategia hacia China coincide con la expansión de la inversión china en Europa alrededor de 2015-2016, y con el anuncio de la iniciativa "One Belt and One Road" (posteriormente rebautizada como Belt and Road Initiative) por parte del presidente Xi Jinping en 2014. En particular, la cooperación entre Estados Unidos y Europa para el orden internacional liberal se ha debilitado tras la entrada en funciones de la administración Trump en Estados Unidos, lo que ha profundizado la preocupación de Europa. Europa, incapaz de expulsar o aceptar plenamente a China, que se está infiltrando en la región, se encuentra en una situación difícil. Esta postura de Europa es diferente de la de Estados Unidos, que compite abiertamente con China, y se asemeja al dilema que enfrentan los países asiáticos, que deben llevarse bien con China de alguna manera. En este contexto, el gigante de las telecomunicaciones chino Huawei se ha convertido en un símbolo del dilema que enfrentan muchos países obligados a elegir entre Estados Unidos y China. Entonces, ¿puede la Unión Europea, con un regionalismo más fuerte que Asia Oriental, encontrar un tercer camino en la competencia tecnológica, que se ha convertido en un eje importante de la competencia entre Estados Unidos y China? A medida que surgen diversas contramedidas al problema de Huawei en países de todo el mundo en medio de la competencia entre Estados Unidos y China, parece que los países europeos han adoptado hasta ahora una postura de aceptación selectiva y limitada basada en el pragmatismo.

Respuesta de los principales países europeos a Huawei

En Europa, es difícil lograr una respuesta unificada a China, ya que los intereses de los países son complejos a nivel subregional. En particular, en comparación con los países de Europa occidental, que son relativamente ricos, los países de Europa central y oriental carecen de fondos suficientes para el desarrollo de infraestructuras y el desarrollo económico, por lo que la inversión y la ayuda de China son cruciales. China gestiona un canal de diálogo llamado '16+1' dirigido a estos países de Europa central y oriental. Hungría, por ejemplo, mantiene estrechas relaciones con China no solo en cooperación económica sino también en política. Por otro lado, para los países de Europa occidental, la entrada de empresas chinas en el mercado de las telecomunicaciones europeas genera más preocupaciones que expectativas. Si bien la instalación de redes 5G es esencial para el desarrollo de nuevas industrias y tecnologías de comunicación móvil 5G, la capacidad tecnológica de Europa no es suficiente. Incluso Ericsson y Nokia, que alguna vez dominaron el mercado mundial de las telecomunicaciones, se están viendo superadas por la tecnología y la competitividad de precios de Huawei de China. Por supuesto, la entrada en el mercado de Huawei, con su excelente competitividad, es natural desde la lógica del mercado, pero es cierto que en Europa crece la preocupación de que China pueda erosionar el mercado de nuevas tecnologías. Además, la participación de gigantes de las telecomunicaciones chinas en el mercado europeo es una cuestión de seguridad que va más allá de las esferas económica y tecnológica. Las empresas de telecomunicaciones chinas están expandiendo su mercado con tecnología superior, pero pueden no ser libres de las instrucciones del gobierno chino. En ese caso, las empresas chinas podrían convertirse en un medio para la filtración de información sensible y actividades de espionaje del gobierno chino, y además, las infraestructuras críticas dentro de los países europeos podrían estar expuestas al riesgo de ciberterrorismo. Esto es algo que preocupa mucho a Europa y a Estados Unidos, y la administración Trump ha instado enérgicamente a la Unión Europea y a los principales países europeos a bloquear a Huawei durante el último año.

Bajo la presión de Estados Unidos para bloquear a Huawei, los principales países europeos comenzaron a tomar una serie de decisiones a partir del año pasado tras un debate. En Francia, que tenía preocupaciones de seguridad sobre la entrada de empresas chinas en su mercado de telecomunicaciones, se aprobó una ley, conocida como la "Ley Huawei", en julio de 2019, que permite al Primer Ministro regular a las empresas que participan en el mercado 5G desde una perspectiva de seguridad ("Telecoms.com 26 de julio de 2019). Basándose en esta ley, el gabinete de Emmanuel Macron elaboró un decreto que fortalece las regulaciones de seguridad sin excluir de plano a empresas específicas como Huawei. Por supuesto, en principio, no se excluyó a Huawei. Sin embargo, a fines de enero pasado, las empresas seleccionadas para la construcción de la red de comunicación móvil 5G de Francia durante los próximos cinco años fueron Ericsson y Nokia de Europa ("Telecompaper 31 de enero de 2020). En el Reino Unido, la cuestión de permitir la entrada de empresas chinas en el mercado nacional de telecomunicaciones era un asunto muy delicado, considerando los problemas de seguridad y las relaciones con Estados Unidos. Durante el mandato de la Primera Ministra Theresa May, el gabinete se dividió sobre si aceptar o no a Huawei. Sin embargo, tras un largo y difícil debate, el gabinete de Boris Johnson anunció el 28 de enero pasado las conclusiones del "Informe de Revisión de la Cadena de Suministro de Telecomunicaciones del Reino Unido", permitiendo la participación limitada de Huawei en el mercado de telecomunicaciones del Reino Unido. Sin nombrar empresas específicas, se excluyó a los "proveedores de alto riesgo" de las funciones centrales de la infraestructura nacional crítica y las redes, y de las áreas cercanas a instalaciones nucleares y bases militares, pero se estableció un límite de que un solo proveedor no superaría el 35% de la cuota de mercado en áreas no sensibles (Gobierno del Reino Unido, 28 de enero de 2020). De hecho, esto equivale a permitir la entrada de Huawei en el mercado británico bajo condiciones, y se espera que el Centro Nacional de Ciberseguridad proporcione directrices específicas a los operadores de telecomunicaciones. Esto contrasta con la decisión de Australia y Nueva Zelanda, miembros de "Five Eyes", una alianza de intercambio de información clasificada liderada por Estados Unidos, de prohibir por completo la entrada de Huawei en sus países, y la decisión del Reino Unido de emitir directrices para la aceptación condicional de Huawei ha asestado un golpe a los esfuerzos de Estados Unidos para construir una coalición anti-Huawei ("New York Times 28 de enero de 2020). Esta decisión del Reino Unido sugiere que la desacoplación que Estados Unidos desea en la competencia por la hegemonía tecnológica entre Estados Unidos y China es, en la práctica, muy difícil de lograr.

Alemania, la potencia más grande dentro de la Unión Europea, se encuentra en un dilema similar. Tras un debate, el gobierno de coalición de Angela Merkel decidió en octubre de 2019 permitir la participación de Huawei en su mercado 5G. Sin embargo, se informa que esta decisión ha exacerbado las controversias en lugar de ponerles fin. La Sra. Merkel ha defendido la postura de aceptación, afirmando que prohibir a Huawei retrasaría la construcción de la red 5G y solo aumentaría los costos. Esta postura está influenciada por el temor a represalias comerciales de China, como las restricciones a la importación de automóviles alemanes. Los funcionarios económicos y la industria, que dependen en gran medida de las exportaciones a China, comparten la misma opinión que la Canciller. Sin embargo, la oposición de los ministerios de Asuntos Exteriores, Defensa e Interior, que ven el incidente de Huawei desde una perspectiva de seguridad, está creciendo, y en el ámbito político, donde preocupa la dependencia de la tecnología avanzada, los argumentos para prohibir la participación de Huawei en el mercado se están extendiendo. Argumentan que la transición entre el hardware y el software de la tecnología 5G hace imposible bloquear las amenazas a la seguridad mediante regulaciones selectivas (Düben 2020). Se informa que el gobierno alemán tomará una decisión final en febrero.

Al día siguiente de que el Reino Unido decidiera aceptar efectivamente a Huawei, el 29 de enero de 2020, la Unión Europea también publicó una "caja de herramientas" de contramedidas similares a la "aceptación". Estas directrices son un seguimiento del "Informe de Evaluación Coordinada de Riesgos de la Ciberseguridad de las Redes 5G de la UE" publicado en octubre de 2019, desde que la Comisión Europea recomendó la mejora del nivel de ciberseguridad de las redes 5G en la región en marzo de 2019, y se espera que sirvan como una guía importante en relación con la aceptación de gigantes de la tecnología de la comunicación chinos por parte de los Estados miembros de la UE. El informe de evaluación de riesgos 5G de 2019 prevé nuevos factores de riesgo derivados de las redes de comunicación móvil 5G, centrándose en la complejidad derivada de la propia innovación de la tecnología 5G y el problema de la dependencia del mercado nacional de telecomunicaciones de un único proveedor. Además, el informe destaca que el número de puntos de entrada potenciales para ataques cibernéticos aumentará debido a la tecnología 5G, lo que aumentará la frecuencia de los ciberataques, y que las características de la tecnología hacen que los equipos y las funciones de comunicación sean más vulnerables. También advierte del riesgo de aumento de ataques por parte de actores potenciales controlados por países extranjeros cuando los operadores de redes móviles dependen de los proveedores de tecnología de comunicación. El informe también señaló la importancia de evaluar el perfil de riesgo del proveedor y proteger la integridad y soberanía de la red, considerando problemas como la explotación o la exposición a vulnerabilidades debido a la dependencia de un proveedor específico (Comisión Europea, 9 de octubre de 2019).

La caja de herramientas de enero de 2020, en línea con el informe de evaluación de riesgos 5G de 2019, recomienda que los países dentro de la Unión Europea tomen una serie de medidas: primero, fortalecer los requisitos de seguridad, como un control de acceso estricto para los operadores de redes inalámbricas, reglas de seguridad y monitoreo reforzadas, y restricciones a la externalización de ciertas funciones; segundo, mitigar los riesgos excluyendo a los proveedores de alto riesgo de las funciones de red críticas, las funciones de gestión de red y las funciones de acceso definidas a nivel paneuropeo mediante la evaluación del perfil de riesgo de los proveedores; y tercero, recomienda diversificar los proveedores para evitar la dependencia de un solo proveedor. Además, la Comisión Europea está pidiendo la construcción de una cadena de suministro 5G sostenible a través de diversas políticas y apoyo financiero, y el fortalecimiento de las capacidades de la Unión Europea en la era 5G y post-5G a través de mejoras institucionales como la estandarización de las normas de seguridad y la introducción de sistemas de certificación (Comisión Europea, 2020).

La decisión de los países europeos de "aceptar parcialmente" a los gigantes de las telecomunicaciones chinos se deriva del reconocimiento de que la construcción rápida de la infraestructura de comunicación móvil 5G es inevitable para el desarrollo de industrias avanzadas como los automóviles autónomos, los servicios basados en big data, la inteligencia artificial y el desarrollo de robots. Sin embargo, es notable que también tengan en cuenta los riesgos de seguridad derivados de ello y no bajen la guardia. Los países europeos, que se enfrentaban a la presión de tener que elegir entre Estados Unidos y China, han encontrado un punto de compromiso al aceptar empresas externas con competitividad en el mercado, al tiempo que clasifican a las empresas de telecomunicaciones gigantes, que pueden ser objeto de interferencia por parte de gobiernos extranjeros, como proveedores de alto riesgo para bloquear intrusiones en áreas de seguridad sensibles. Con las decisiones de "aceptación parcial" de Huawei, los países europeos han podido establecer el principio de evitar la dependencia tecnológica mediante la diversificación de operadores en los negocios de telecomunicaciones 5G, al mismo tiempo que promueven el fortalecimiento de las capacidades tecnológicas nacionales. Desde la perspectiva de Huawei, estas decisiones de los países europeos son decisiones positivas que permiten su participación en el mercado europeo, evitando la prohibición total exigida por Estados Unidos, pero también se enfrentan al desafío de adaptarse a las regulaciones y normas específicas de Europa gestionando su propio riesgo para lograr una participación de mercado más amplia. Los países asiáticos, que se enfrentan al mismo dilema que Europa con el problema de Huawei, también harían bien en consultar las directrices pragmáticas y racionales publicadas por Europa.

Conclusión

La Unión Europea comenzó a responder a la creciente influencia de China ya en 2013 a través de la "Agenda Estratégica de Cooperación UE-China 2020" acordada con China, estableciendo un mecanismo de diálogo bilateral. El "Perspectiva Estratégica de las Relaciones UE-China 2019", publicado en 2019, va un paso más allá, presentando una visión de una estrategia multidimensional hacia China. En este documento, la Unión Europea define a China de manera multidimensional: como un "socio de cooperación y negociación" en cuestiones globales como el cambio climático y la OMC, como un "competidor económico" en lo que respecta al liderazgo tecnológico y el acceso al mercado, y como un "rival sistémico" que promueve modelos alternativos de gobernanza en cuestiones relacionadas con el sistema nacional en el futuro, concibiendo una estrategia equilibrada en beneficio de la Unión Europea (Comisión Europea, 2019). La controversia en torno a la participación de Huawei en el mercado de las telecomunicaciones europeo se sitúa en el contexto de la sombra de China como competidor en el mercado que amenaza el mercado tecnológico europeo con su competitividad tecnológica, y como competidor sistémico que puede suponer una amenaza para la seguridad. Por lo tanto, la reciente respuesta mesurada de la Unión Europea a la participación de gigantes de las telecomunicaciones chinas en el mercado parece ser un esfuerzo por moderar la creciente influencia de China mediante la imposición de leyes y regulaciones avanzadas.

Asia, que se enfrenta a un dilema similar al de la Unión Europea al observar a China, que se está volviendo cada vez más grande en los campos de la tecnología, el comercio y la inversión, debe prestar atención a los movimientos de Europa, que responde a la expansión de la influencia de China con respuestas pragmáticas y racionales. En particular, se debe prestar atención a los esfuerzos de la Unión Europea para aumentar la transparencia de la inversión china a través del fortalecimiento de sistemas como las leyes de competencia, las normas sobre ayudas estatales y contratación pública, y los mecanismos de revisión de la inversión extranjera directa (Blockmans y Hu 2019). Europa y Asia deben utilizarse mutuamente como palanca para continuar el intercambio y la cooperación con China en los campos económico y tecnológico, prestando al mismo tiempo especial atención a la necesidad de garantizar que la seguridad nacional y las normas democráticas no se vean comprometidas. ■

■ Autor: Sook Jong Lee_ Senior Fellow y Directora de EAI, Profesora de la Universidad de Sungkyunkwan. Obtuvo un doctorado en sociología en la Universidad de Harvard, EE. UU., y ha sido investigadora en el Instituto Sejong, investigadora visitante en el Instituto Brookings de EE. UU., profesora invitada en la Universidad Johns Hopkins, presidenta de la Sociedad de Estudios Japoneses Contemporáneos, miembro del comité de políticas del Ministerio de Asuntos Exteriores y directora de EAI. Sus obras recientes incluyen Transforming Global Governance with Middle Power Diplomacy: South Korea’s Role in the 21st Century (editor), Public Diplomacy and Soft Power in East Asia (coeditor), "The Second Act of Globalization: Korean-Style Globalization and New Designs" (coeditor), y "Conditions for Presidential Success in 2017" (coeditor).

■ Editor responsable: Junil Yoon, Investigador de EAI

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