[EAI Issue Briefing] Прагматичный ответ Европы на экспансию китайской телекоммуникационной компании Huawei

Примечание редактора

Опубликован аналитический доклад EAI «Issue Briefing», посвященный анализу экспансии китайской телекоммуникационной компании Huawei и ответным мерам Европы. Аналитический доклад подготовлен старшим научным сотрудником и членом правления EAI, профессором Университета Сонгюнгван Ли Сук Чжон. Рост Китая и вызванная им американо-китайская конкуренция оказывают огромное влияние не только на Азию, но и на Европу. Европа, которая была относительно равнодушна к подъему Китая из-за внутренних проблем, связанных с кризисом евро, теперь осознала необходимость прагматичной стратегии взаимодействия с Китаем (realistic engagement). В данном комментарии автор анализирует ситуацию, в которой оказалась Европа, разрываемая между рыночной логикой и безопасностью, на примере дела Huawei, ставшего символом выбора между двумя сторонами в условиях американо-китайской конкуренции. Автор заключает, что европейские страны выбрали позицию прагматичного, ограниченного принятия китайских телекоммуникационных компаний на европейский рынок, и утверждает, что азиатские страны, оказавшиеся в аналогичной дилемме, также должны обратить внимание на рациональные шаги Европы, которая отвечает на расширение влияния Китая прагматичными мерами. Наконец, автор утверждает, что Европе и Азии следует использовать друг друга как рычаг для поддержания экономического и технологического обмена и сотрудничества с Китаем, но при этом необходимо проявлять особую осторожность, чтобы не поставить под угрозу национальную безопасность и демократические нормы.

Введение

Подъем Китая начал оказывать огромное влияние не только на Азию, но и на Европу. Общий объем прямых инвестиций Китая в Европу достиг пика в 2016 году и с тех пор снижается, однако инвестиции становятся все более устойчивыми и стратегическими. Европа, которая была относительно равнодушна к подъему Китая из-за внутренних проблем, связанных с кризисом евро, начала принимать меры по сдерживанию растущего влияния Китая. Осознав ошибочность теории конвергенции, предполагавшей, что развитая китайская система будет схожа с европейской, возникла необходимость в прагматичной стратегии взаимодействия с Китаем (realistic engagement) (Godement and Vasselier 2017). Европейский союз (ЕС) пересмотрел свою стратегию в отношении Китая примерно в 2015-2016 годах, когда китайские инвестиции в Европу росли, что совпало с 발표 инициативы Председателя Си Цзиньпина «Один пояс и один путь» (позднее переименованной в Belt and Road Initiative) в ноябре 2014 года. Особую озабоченность Европы усилило ослабление сотрудничества между США и Европой в рамках либерального международного порядка после прихода к власти администрации Трампа в США. Европа оказалась в затруднительном положении, не имея возможности ни отвергнуть, ни полностью принять Китай, проникающий на ее рынок. Такая позиция Европы отличается от позиции США, которые открыто конкурируют с Китаем, и ближе к дилемме азиатских стран, которым необходимо как-то ладить с Китаем. В этих условиях китайский телекоммуникационный гигант Huawei стал символом дилеммы, с которой сталкиваются многие страны, вынужденные выбирать между США и Китаем. Сможет ли Европейский союз, где регионализм сильнее, чем в Восточной Азии, найти третий путь в технологической конкуренции, которая стала одним из основных направлений американо-китайского соперничества? На фоне различных предложений по решению проблемы Huawei, появляющихся в разных странах мира в условиях американо-китайской конкуренции, европейские страны, похоже, выбрали позицию прагматичного, выборочного и ограниченного принятия.

Реакция основных европейских стран на Huawei

В Европе сложно выработать единую позицию по отношению к Китаю из-за сложных взаимосвязей между интересами стран на субрегиональном уровне. В частности, для стран Центральной и Восточной Европы, которые испытывают острую нехватку средств для развития инфраструктуры и экономического роста по сравнению с более богатыми странами Западной Европы, китайские инвестиции и помощь имеют решающее значение, поэтому политика в разных регионах отличается. Китай управляет этими странами Центральной и Восточной Европы через диалоговый канал «16+1». Венгрия поддерживает тесные отношения с Китаем не только в области экономического сотрудничества, но и в политическом плане. Напротив, для стран Западной Европы выход китайских телекоммуникационных компаний на европейский рынок вызывает больше опасений, чем ожиданий. Хотя развертывание сетей 5G необходимо для развития новых отраслей и технологий связи пятого поколения, европейские технологии в этой области отстают. Даже Ericsson и Nokia, некогда доминировавшие на мировом рынке телекоммуникаций, уступают китайской Huawei в технологическом плане и ценовой конкурентоспособности. Конечно, выход на рынок такой конкурентоспособной компании, как Huawei, является естественным с точки зрения рыночной логики, но опасения Европы по поводу того, что Китай захватит рынок новых технологий, растут. Более того, участие китайских телекоммуникационных гигантов на европейском рынке является вопросом безопасности, выходящим за рамки экономики и технологий. Китайские телекоммуникационные компании расширяют свой рынок благодаря передовым технологиям, но они могут быть подвержены указаниям китайского правительства. В таком случае европейские компании могут стать средством утечки конфиденциальной информации и шпионажа со стороны китайского правительства, а критически важная инфраструктура европейских стран может оказаться под угрозой кибератак. Это вызывает серьезную обеспокоенность как у Европы, так и у США, и администрация Трампа в течение последнего года настоятельно призывала Европейский союз и основные европейские страны заблокировать Huawei.

Под давлением США, требующих блокировки Huawei, основные европейские страны после долгих споров начали принимать ряд решений с прошлого года. Франция, обеспокоенная вопросами безопасности, связанными с выходом китайских компаний на ее внутренний телекоммуникационный рынок, в июле 2019 года приняла так называемый «Закон Huawei», который позволяет премьер-министру регулировать вопросы безопасности компаний, участвующих в рынке 5G ("Telecoms.com July/26/2019). На основании этого закона кабинет Эммануэля Макрона разработал указ, который усиливает регулирование в области безопасности, не исключая полностью Huawei и другие определенные компании. В принципе, Huawei не была исключена. Однако в конце января этого года компаниями, выбранными для строительства французской сети 5G в течение следующих пяти лет, стали европейские Ericsson и Nokia ("Telecompaper January/31/2020). Аналогичная ситуация и в Великобритании: допуск китайских компаний на внутренний телекоммуникационный рынок был очень чувствительным вопросом, учитывая проблемы безопасности и отношения с США. Во время премьерства Терезы Мэй кабинет министров был расколот по вопросу о допуске Huawei. Однако после долгих споров 28 января этого года кабинет Бориса Джонсона, опубликовав выводы «Отчета об обзоре цепочки поставок телекоммуникаций Великобритании (UK Telecoms Supply Chain Review Report)», разрешил ограниченное участие Huawei на британском телекоммуникационном рынке. Без указания конкретных названий компаний, «поставщики с высоким риском (high-risk vendors)» были исключены из ключевых национальных инфраструктурных отраслей, критически важных функций сети, а также из районов, прилегающих к ядерным объектам и военным базам, при этом было установлено ограничение, согласно которому доля одного поставщика не должна превышать 35% на нечувствительных участках (The Government of the United Kingdom January/28/2020). Фактически, это было условное разрешение на выход Huawei на британский рынок, и Национальный центр кибербезопасности предоставит конкретные рекомендации телекоммуникационным операторам. Это контрастирует с решением Австралии и Новой Зеландии, членов «Пяти глаз» (Five Eyes) — альянса по обмену секретной информацией во главе с США, — полностью запретить деятельность Huawei на своих территориях, и условное разрешение Великобритании на деятельность Huawei нанесло удар по усилиям США по созданию анти-Huawei коалиции ("New York Times January/28/2020). Это решение Великобритании свидетельствует о том, что декупплинг (decoupling) между США и Китаем в технологической конкуренции, которого добиваются США, на практике чрезвычайно сложен.

Германия, крупнейшая держава в Европейском союзе, также оказалась в дилемме. После обсуждений в октябре 2019 года коалиционное правительство Ангелы Меркель решило разрешить участие Huawei на своем рынке 5G. Однако сообщается, что это решение не положило конец спорам, а, наоборот, усилило их. Канцлер Меркель выступала за принятие Huawei, утверждая, что запрет на ее деятельность приведет к задержкам в развертывании сети 5G и увеличению расходов. Эта позиция отражает опасения по поводу китайских торговых ответных мер, таких как ограничения на импорт немецких автомобилей. Экономические чиновники и представители промышленности, сильно зависящие от экспорта в Китай, придерживаются того же мнения, что и канцлер. Однако растет сопротивление со стороны министерств иностранных дел, обороны и внутренних дел, которые рассматривают вопрос Huawei с точки зрения безопасности, а также усиливаются призывы в политических кругах запретить участие Huawei на рынке, опасаясь технологической зависимости. Они утверждают, что выборочное регулирование не может предотвратить угрозы безопасности, поскольку существует возможность перехода между аппаратным и программным обеспечением технологий 5G (Düben 2020). Сообщается, что правительство Германии примет окончательное решение в феврале.

На следующий день после того, как Великобритания фактически решила принять Huawei, 29 января 2020 года Европейский союз также опубликовал «набор инструментов (toolbox)» аналогичных мер «принятия». Это руководство является продолжением рекомендаций Европейской комиссии по повышению уровня кибербезопасности сетей 5G в ЕС, опубликованных в марте 2019 года, и «Совместной оценки рисков кибербезопасности сетей 5G (EU Coordinated Risk Assessment of the Cybersecurity of 5G Networks)», опубликованной в октябре того же года. Оно будет служить важным ориентиром в вопросе принятия европейскими странами китайских телекоммуникационных гигантов. Отчет об оценке рисков 5G за 2019 год прогнозирует новые факторы риска, связанные с сетями пятого поколения, и фокусируется на сложности, обусловленной самой инновационностью технологии 5G, а также на проблеме зависимости внутреннего телекоммуникационного рынка от одного поставщика. Кроме того, в отчете подчеркивается, что увеличение числа потенциальных точек входа для кибератак из-за технологии 5G может привести к увеличению частоты кибератак, а также к тому, что телекоммуникационное оборудование и функции становятся более уязвимыми из-за особенностей технологии. Также предупреждается о повышенном риске атак со стороны потенциальных субъектов, контролируемых зарубежными странами, когда операторы мобильных сетей зависят от поставщиков телекоммуникационных технологий. Отчет также указывает на важность оценки профиля риска поставщика для обеспечения целостности и суверенитета сети, учитывая проблемы эксплуатации или уязвимости, связанные с зависимостью от конкретного поставщика (European Commission October/9/2019).

Руководство «набора инструментов» от января 2020 года, которое соответствует отчету об оценке рисков 5G за 2019 год, рекомендует странам ЕС принять ряд следующих мер. Во-первых, усилить требования безопасности, такие как строгий контроль доступа к операторам беспроводных сетей, усиление правил безопасности и мониторинга, а также ограничение аутсорсинга определенных функций. Во-вторых, смягчить риски путем оценки рисков поставщиков и исключения поставщиков с высоким риском из критически важных сетевых функций, управления сетью и функций доступа, определенных на общеевропейском уровне. В-третьих, рекомендуется избегать зависимости от одного поставщика и диверсифицировать поставщиков. Кроме того, Европейская комиссия призывает к созданию устойчивой цепочки поставок 5G посредством различных политических инициатив и финансовой поддержки, а также к укреплению потенциала ЕС в эпоху 5G и пост-5G путем совершенствования институциональных механизмов, таких как стандартизация правил безопасности и внедрение систем сертификации в ЕС (European Commission 2020).

Решение европейских стран о «частичном принятии» китайских телекоммуникационных гигантов продиктовано осознанием неотложной необходимости создания инфраструктуры 5G для развития передовых отраслей, таких как автомобили с автономным управлением, сервисы на основе больших данных, искусственный интеллект и робототехника. При этом примечательно, что они не теряют бдительности, учитывая связанные с этим риски безопасности. Страны ЕС, столкнувшиеся с давлением выбора между США и Китаем в условиях американо-китайской конкуренции, нашли компромиссное решение: они принимают внешние компании с рыночной конкурентоспособностью, но при этом классифицируют крупные телекоммуникационные компании, которые могут быть подвержены вмешательству со стороны правительств других стран, как поставщиков с высоким риском, чтобы предотвратить проникновение в чувствительные области безопасности. Благодаря ряду решений о «частичном принятии» Huawei, европейские страны смогли установить принцип избежания технологической зависимости путем диверсификации операторов в сфере телекоммуникаций 5G, одновременно стремясь укрепить свой внутренний технологический потенциал. С точки зрения Huawei, эти решения европейских стран являются позитивными, поскольку они позволяют ей участвовать на европейском рынке, избежав полного запрета, требуемого США. В то же время, для более широкого участия на рынке Huawei сталкивается с задачей адаптации к уникальным европейским правилам и нормам путем управления собственными рисками. Азиатским странам, оказавшимся в той же дилемме, что и Европа, в связи с проблемой Huawei, следует обратить внимание на прагматичные и рациональные рекомендации, опубликованные в Европе.

Заключение

Европейский союз начал реагировать на расширение влияния Китая еще в 2013 году, создав двусторонние консультативные органы в рамках «Стратегической программы сотрудничества ЕС-Китай 2020 (EU-China 2020 Strategic Agenda for Cooperation)». В документе «Стратегическая перспектива отношений ЕС-Китай 2019 (EU Strategic Outlook on China 2019)», опубликованном в 2019 году, сделан еще один шаг вперед, предложены контуры многосторонней стратегии в отношении Китая. В этом документе Европейский союз многогранно определяет Китай как «партнера по сотрудничеству и переговорам (cooperation and negotiation partner)» по глобальным вопросам, таким как изменение климата и ВТО, «экономического конкурента (economic competitor)» в вопросах технологического лидерства и доступа к рынку, а также как «системного соперника (sys-temic rival)», продвигающего альтернативные модели управления в отношении будущей государственной системы, тем самым разрабатывая сбалансированную стратегию в интересах ЕС (European Commission 2019). Споры вокруг участия Huawei на европейском телекоммуникационном рынке отражают тень Китая, выступающего как рыночный конкурент, угрожающий европейскому технологическому рынку своей технологической конкурентоспособностью, а также как системный соперник, представляющий угрозу безопасности. Таким образом, сдержанная реакция Европейского союза на участие китайских телекоммуникационных гигантов на рынке представляется как попытка смягчить растущее влияние Китая посредством передовых законов и правил.

Азии, сталкивающейся с аналогичной дилеммой, что и Европейский союз, наблюдая за растущим Китаем в области технологий, торговли и инвестиций, следует обратить внимание на действия Европы, которая прагматично и рационально реагирует на расширение влияния Китая. В частности, следует внимательно изучить шаги Европейского союза по повышению прозрачности китайских инвестиций посредством укрепления таких институтов, как европейское антимонопольное законодательство, правила государственных субсидий и государственных закупок, а также система проверки прямых иностранных инвестиций (Blockmans and Hu 2019). Европе и Азии следует использовать друг друга как рычаг для поддержания экономического и технологического обмена и сотрудничества с Китаем, но при этом необходимо проявлять особую осторожность, чтобы не поставить под угрозу национальную безопасность и демократические нормы. ■

■ Автор: Ли Сук Чжон_ Старший научный сотрудник и член правления EAI, профессор Университета Сонгюнгван. Получила докторскую степень по социологии в Гарвардском университете (Harvard University). Ранее занимала должности научного сотрудника Института Седжон, приглашенного научного сотрудника Института Брукингса (США), преподавателя Университета Джонса Хопкинса, председателя Ассоциации современных японских исследований, консультанта Министерства иностранных дел, директора EAI и др. Среди ее недавних публикаций: Transforming Global Governance with Middle Power Diplomacy: South Korea’s Role in the 21st Century (ред.), Public Diplomacy and Soft Power in East Asia (соред.), «Второй акт глобализации: корейская глобализация и новая концепция» (соред.), «Условия успеха президента 2017» (соред.).

■ Ответственный редактор: Юн Чжун Иль, научный сотрудник EAI

Контакт: 02 2277 1683 (доб. 203) I junilyoon@eai.or.kr

«EAI Issue Briefing» — это серия, призванная создать платформу для дискуссий, где эксперты из различных областей могут высказывать свое мнение и предлагать политические рекомендации по актуальным внутренним и международным вопросам посредством углубленного анализа. При цитировании обязательно указывайте источник. EAI является независимым исследовательским институтом, не связанным с какими-либо партийными интересами. Утверждения и мнения, изложенные в отчетах, журналах и монографиях, опубликованных EAI, не отражают позицию EAI и являются исключительно мнением их авторов.

Прикрепленный файл: [EAI Issue Briefing] Ли Сук Чжон_Прагматичный ответ Европы на экспансию китайской телекоммуникационной компании Huawei.pdf