[EAI Briefing] La réponse pragmatique de l'Europe à l'expansion de l'entreprise de télécommunications chinoise Huawei

Note de l'éditeur

Le briefing sur les enjeux, « L'expansion de l'entreprise de télécommunications chinoise Huawei et la réponse de l'Europe », analysé par Lee Sook-jong, Senior Fellow et Directrice de l'EAI (Professeure à l'Université Sungkyunkwan), a été publié. La concurrence sino-américaine, née de l'ascension de la Chine, a un impact considérable non seulement sur l'Asie mais aussi sur l'Europe. L'Europe, qui était relativement indifférente à l'ascension de la Chine en raison de problèmes internes liés à la crise de l'euro, a pris conscience de la nécessité d'une stratégie d'engagement réaliste envers la Chine. Dans ce commentaire, l'auteure analyse les réponses de l'Europe en se concentrant sur la situation de l'Europe, qui oscille entre la logique du marché et la sécurité, face à l'affaire Huawei, devenue un symbole de la nécessité de choisir entre les deux dans le contexte de la concurrence sino-américaine. L'auteure analyse que les pays européens ont choisi une position d'acceptation limitée basée sur le pragmatisme concernant l'entrée des entreprises de télécommunications chinoises sur le marché européen des télécommunications, et affirme que les pays asiatiques, confrontés à un dilemme similaire, devraient également prêter attention à la démarche rationnelle de l'Europe qui répond à l'expansion de l'influence chinoise par des réponses pragmatiques. Enfin, l'auteure soutient qu'il sera nécessaire pour l'Europe et l'Asie de s'utiliser mutuellement comme leviers pour maintenir les échanges et la coopération avec la Chine dans les domaines économique et technologique, tout en veillant particulièrement à ce que la sécurité nationale et les normes démocratiques ne soient pas compromises.

Introduction

L'ascension de la Chine a commencé à avoir un impact considérable non seulement sur l'Asie, mais aussi sur l'Europe. Bien que le volume total des investissements directs de la Chine en Europe ait atteint un sommet en 2016 avant de diminuer, il se transforme en investissements durables et stratégiques. L'Europe, qui était relativement indifférente à l'ascension de la Chine en raison de problèmes internes liés à la crise de l'euro, a commencé à élaborer des contre-mesures une fois que l'influence de la Chine a augmenté. En découvrant l'erreur de la théorie de la convergence selon laquelle le système développé de la Chine serait similaire à celui de l'Europe, la nécessité d'une stratégie d'engagement réaliste envers la Chine est apparue (Godement et Vasselier 2017). Le moment où l'Union européenne (UE) a redéfini sa stratégie envers la Chine correspond à la période 2015-16, lorsque les investissements chinois en Europe se sont étendus, coïncidant avec l'annonce de la vision « One Belt and One Road » (plus tard renommée Belt and Road Initiative) par le président Xi Jinping en novembre 2014. En particulier, la coopération entre les États-Unis et l'Europe pour l'ordre international libéral s'est relâchée après l'arrivée de l'administration Trump aux États-Unis, ce qui a approfondi les préoccupations de l'Europe. L'Europe, incapable de rejeter la Chine qui s'infiltre dans la région ni de l'accepter telle quelle, se trouve dans une impasse. La position de l'Europe diffère de celle des États-Unis qui rivalisent ouvertement avec la Chine, et elle est plus proche du dilemme auquel sont confrontés les pays asiatiques qui doivent absolument bien s'entendre avec la Chine. Dans ce contexte, le géant chinois des télécommunications Huawei est devenu un symbole du dilemme auquel sont confrontés de nombreux pays qui sont contraints de choisir entre les États-Unis et la Chine. Alors, l'Union européenne, qui a un régionalisme plus fort que l'Asie de l'Est, pourra-t-elle trouver une troisième voie dans la concurrence technologique, qui est devenue un axe majeur de la concurrence sino-américaine, sans choisir un camp ? Alors que diverses mesures face à la question de Huawei émergent dans le monde entier dans le contexte de la concurrence sino-américaine, les pays européens semblent avoir adopté une position d'acceptation sélective et limitée basée sur le pragmatisme.

Réponse des principaux pays européens à Huawei

En Europe, il est difficile d'avoir une réponse unifiée à la Chine en raison des intérêts nationaux complexes qui varient selon les régions. En particulier, alors que les pays d'Europe centrale et orientale, qui manquent cruellement de fonds pour le développement des infrastructures et la croissance économique par rapport aux pays d'Europe occidentale plus riches, considèrent les investissements et l'aide de la Chine comme essentiels pour attirer les capitaux chinois, les politiques régionales varient. La Chine gère ces pays d'Europe centrale et orientale en créant un canal de dialogue appelé « 16+1 ». La Hongrie entretient des relations étroites avec la Chine, non seulement sur le plan économique mais aussi sur le plan politique. En revanche, pour les pays d'Europe occidentale, l'entrée des entreprises chinoises sur le marché européen des télécommunications suscite plus d'inquiétudes que d'attentes. Bien que l'installation de réseaux 5G soit essentielle pour le développement de nouvelles industries et des technologies de communication mobile de cinquième génération, la capacité technologique de l'Europe est insuffisante. Même Ericsson et Nokia, qui étaient autrefois des acteurs majeurs sur le marché mondial des télécommunications, sont aujourd'hui dépassés par la compétitivité technologique et les prix de Huawei. Bien sûr, l'entrée de Huawei, qui possède une excellente compétitivité, est naturelle du point de vue de la logique du marché, mais il est vrai que les préoccupations selon lesquelles la Chine pourrait envahir le marché des nouvelles technologies ne cessent de croître en Europe. De plus, la participation des géants chinois des télécommunications au marché européen est une question de sécurité qui dépasse les domaines économique et technologique. Bien que les entreprises chinoises de télécommunications élargissent leur marché grâce à leur technologie supérieure, elles ne sont pas à l'abri des instructions du gouvernement chinois. Dans ce cas, les entreprises chinoises pourraient devenir un moyen de fuite d'informations sensibles et d'activités d'espionnage pour le gouvernement chinois, et par conséquent, les industries clés des pays européens pourraient être exposées au risque de cyberattaques. C'est une préoccupation majeure pour l'Europe et les États-Unis, et l'administration Trump a fortement exhorté l'Union européenne et les principaux pays européens à bloquer Huawei au cours de la dernière année.

Sous la pression des États-Unis pour bloquer Huawei, les principaux pays européens ont commencé à prendre une série de décisions depuis l'année dernière après des débats. En France, où il existait des préoccupations en matière de sécurité concernant l'entrée d'entreprises chinoises sur son marché intérieur des télécommunications, une loi dite « loi Huawei » a été adoptée en juillet 2019, permettant au Premier ministre de réglementer les entreprises participant au marché 5G en termes de sécurité ("Telecoms.com July/26/2019). Sur la base de cette loi, le cabinet d'Emmanuel Macron a élaboré un décret qui renforce les réglementations en matière de sécurité pour les entreprises telles que Huawei, sans les exclure catégoriquement. Bien sûr, en principe, Huawei n'a pas été exclu. Cependant, à la fin de janvier, les entreprises sélectionnées pour la construction du réseau de communication mobile 5G français pour les cinq prochaines années étaient les européennes Ericsson et Nokia ("Telecompaper January/31/2020). Le Royaume-Uni a également été confronté à une situation très sensible concernant l'autorisation de la participation d'entreprises chinoises sur son marché des télécommunications, compte tenu des problèmes de sécurité et des relations avec les États-Unis. Sous le Premier ministre Theresa May, le cabinet était divisé quant à l'acceptation de Huawei. Cependant, après de longues difficultés, le cabinet de Boris Johnson a annoncé le 28 janvier dernier les conclusions du « UK Telecoms Supply Chain Review Report », autorisant la participation limitée de Huawei au marché britannique des télécommunications. Sans nommer d'entreprises spécifiques, il a été décidé d'exclure les « fournisseurs à haut risque » des fonctions clés des infrastructures nationales et des réseaux, ainsi que des zones proches des installations nucléaires et des bases militaires, tout en fixant une limite de 35 % de part de marché pour un fournisseur unique dans les domaines non sensibles (The Government of the United Kingdom January/28/2020). En fait, cela équivaut à une autorisation conditionnelle de l'entrée de Huawei sur le marché britannique, et le National Cyber Security Center fournira des directives spécifiques aux opérateurs de télécommunications. Ceci contraste avec la décision de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande, membres des « Five Eyes », une alliance de partage de renseignements secrets centrée sur les États-Unis, d'interdire complètement l'entrée de Huawei sur leur territoire. La décision du Royaume-Uni d'autoriser conditionnellement Huawei a porté un coup aux efforts des États-Unis pour construire une alliance anti-Huawei ("New York Times January/28/2020). Cette décision du Royaume-Uni suggère que le découplage souhaité par les États-Unis dans la concurrence technologique sino-américaine est en réalité très difficile à réaliser.

L'Allemagne, la plus grande puissance de l'Union européenne, est également confrontée à un dilemme. Après des discussions, le gouvernement de coalition d'Angela Merkel a décidé en octobre 2019 d'autoriser la participation de Huawei à son marché 5G. Cependant, cette décision semble amplifier le débat plutôt que de le clore. La chancelière Merkel a défendu la position d'acceptation, affirmant que l'interdiction de Huawei retarderait la construction du réseau 5G et augmenterait les coûts. Cette position est sous-tendue par la crainte de représailles commerciales de la Chine, telles que des restrictions à l'importation de voitures allemandes. Les responsables économiques et l'industrie, qui dépendent fortement des exportations vers la Chine, partagent le même avis que la chancelière. Cependant, les ministères des Affaires étrangères, de la Défense et de l'Intérieur, qui considèrent l'affaire Huawei sous l'angle de la sécurité, s'y opposent de plus en plus, et les milieux politiques, préoccupés par la dépendance technologique de pointe, soutiennent de plus en plus l'interdiction de la participation de Huawei au marché. Ils soutiennent que les menaces à la sécurité ne peuvent être bloquées par des réglementations sélectives, car la transition entre le matériel et le logiciel de la technologie 5G est possible (Düben 2020). Il est rapporté que le gouvernement allemand prendra une décision finale en février.

Le 29 janvier 2020, le lendemain de la décision du Royaume-Uni d'accepter en fait Huawei, l'Union européenne a également publié une « boîte à outils » de mesures similaires à « l'acceptation ». Ces lignes directrices font suite à la recommandation de la Commission européenne en mars 2019 de renforcer la cybersécurité des réseaux 5G dans l'Union, et au « Rapport d'évaluation coordonnée des risques de cybersécurité des réseaux 5G » publié en octobre de la même année. Elles devraient servir de guide important pour la question de l'acceptation des géants chinois des télécommunications par les États membres de l'Union européenne. Le rapport d'évaluation des risques 5G de 2019 prévoit les nouveaux facteurs de risque apportés par les réseaux 5G, en se concentrant sur la complexité due à l'innovation de la technologie 5G elle-même et sur le problème de la dépendance du marché national des télécommunications vis-à-vis d'un fournisseur unique. En outre, le rapport souligne que le nombre de points d'entrée potentiels pour les cyberattaques pourrait augmenter en raison des caractéristiques de la technologie 5G, entraînant une augmentation de la fréquence des cyberattaques, et que les équipements de communication et les fonctions deviennent plus vulnérables. Il avertit également du risque accru d'attaques par des acteurs potentiels contrôlés par des pays extérieurs lorsque les opérateurs de réseaux mobiles dépendent de fournisseurs de technologies de communication. Le rapport souligne également l'importance de protéger l'intégrité et la souveraineté du réseau en évaluant le profil de risque des fournisseurs, compte tenu des problèmes d'exploitation ou d'exposition à des vulnérabilités dus à la dépendance vis-à-vis d'un fournisseur spécifique (European Commission October/9/2019).

Les lignes directrices de la boîte à outils de janvier 2020, dans la continuité du rapport d'évaluation des risques 5G de 2019, recommandent aux pays de l'Union européenne de prendre les mesures suivantes. Premièrement, renforcer les exigences de sécurité telles que le contrôle d'accès strict pour les opérateurs de réseaux sans fil, le renforcement des règles de surveillance et de sécurité, et la restriction de l'externalisation de certaines fonctions. Deuxièmement, atténuer les risques en évaluant le profil de risque des fournisseurs et en excluant les fournisseurs à haut risque des fonctions réseau clés, des fonctions de gestion et d'accès au réseau définies au niveau paneuropéen. Troisièmement, il est recommandé d'éviter la dépendance à l'égard d'un seul fournisseur et de diversifier les fournisseurs. En outre, la Commission européenne demande de renforcer les capacités de l'Union européenne à l'ère de la 5G et de la post-5G en construisant une chaîne d'approvisionnement 5G durable grâce à diverses initiatives politiques et soutiens financiers, et en améliorant les systèmes tels que la normalisation des réglementations de sécurité et l'introduction de systèmes de certification au sein de l'Union (European Commission 2020).

La décision des pays européens d'« accepter partiellement » les géants chinois des télécommunications découle de la reconnaissance que la construction rapide d'une infrastructure de communication mobile de cinquième génération est indispensable au développement d'industries de pointe telles que l'automobile autonome, les services basés sur les données massives, l'intelligence artificielle et le développement de robots. Cependant, il est remarquable qu'ils soient également conscients des risques de sécurité qui en découlent et qu'ils ne baissent pas la garde. Les pays européens, confrontés à la pression de devoir choisir entre les deux dans la concurrence sino-américaine, ont trouvé un compromis en acceptant des entreprises externes compétitives sur le marché tout en classant les géants des télécommunications, dont la participation du gouvernement d'un autre pays est possible, comme des fournisseurs à haut risque afin de bloquer l'intrusion dans des domaines de sécurité sensibles. Avec la série de décisions « d'acceptation partielle » de Huawei, les pays européens ont pu fixer le principe d'éviter la dépendance technologique par la diversification des opérateurs dans les services 5G, tout en favorisant le renforcement des capacités technologiques nationales. Du point de vue de Huawei, ces décisions des pays européens sont positives car elles permettent sa participation au marché européen, échappant ainsi au blocage total exigé par les États-Unis. Cependant, elles posent également le défi de s'adapter aux réglementations et normes spécifiques à l'Europe par la gestion de ses propres risques afin de pouvoir participer à un marché plus large. Les pays asiatiques, confrontés au même dilemme que l'Europe concernant la question de Huawei, devraient également se référer aux lignes directrices pragmatiques et rationnelles publiées par l'Europe.

Conclusion

L'Union européenne a commencé à réagir à l'expansion de l'influence chinoise dès 2013 avec l'« Agenda stratégique UE-Chine 2020 pour la coopération » convenu avec la Chine, qui a établi des mécanismes de dialogue bilatéral. La « Vision stratégique UE sur la Chine 2019 », publiée en 2019, est allée plus loin en présentant une conception d'une stratégie multidimensionnelle envers la Chine. Dans ce document, l'Union européenne définit la Chine comme un « partenaire de coopération et de négociation » sur des questions mondiales telles que le changement climatique et l'OMC, un « concurrent économique » en ce qui concerne le leadership technologique et l'accès au marché, et un « rival systémique » qui promeut des modèles alternatifs de gouvernance en ce qui concerne les systèmes nationaux futurs, tout en élaborant une stratégie équilibrée dans l'intérêt de l'Union européenne (European Commission 2019). La controverse autour de la participation de Huawei au marché européen des télécommunications reflète l'ombre de la Chine en tant que concurrent sur le marché menaçant le marché technologique européen par sa compétitivité technologique, et en tant que rival systémique pouvant porter atteinte à la sécurité. Par conséquent, la réponse mesurée récente de l'Union européenne à la participation des géants chinois des télécommunications au marché semble être un effort pour atténuer l'influence croissante de la Chine en mettant en avant des lois et réglementations avancées.

L'Asie, confrontée à un dilemme similaire à celui de l'Union européenne face à une Chine de plus en plus puissante dans les domaines de la technologie, du commerce et de l'investissement, doit prêter attention à la démarche de l'Europe qui répond à l'expansion de l'influence chinoise par des réponses pragmatiques et rationnelles. Il convient en particulier de suivre de près les initiatives visant à accroître la transparence des investissements chinois par le renforcement des systèmes tels que le droit de la concurrence de l'Union européenne, les règles relatives aux subventions publiques et aux marchés publics, et les systèmes d'examen des investissements directs étrangers (Blockmans et Hu 2019). L'Europe et l'Asie devraient s'utiliser mutuellement comme leviers pour maintenir les échanges et la coopération avec la Chine dans les domaines économique et technologique, tout en veillant particulièrement à ce que la sécurité nationale et les normes démocratiques ne soient pas compromises. ■

■ Auteur : Lee Sook-jong_ Senior Fellow et Directrice de l'EAI, Professeure à l'Université Sungkyunkwan. Elle a obtenu un doctorat en sociologie de l'Université Harvard et a occupé des postes de chercheuse principale à l'Institut Sejong, de chercheuse invitée à la Brookings Institution aux États-Unis, de chargée de cours à l'Université Johns Hopkins, de présidente de la Société coréenne d'études japonaises contemporaines, de membre du comité consultatif de politique du ministère des Affaires étrangères et de directrice de l'EAI. Ses ouvrages récents incluent, en tant que rédactrice en chef, « Transforming Global Governance with Middle Power Diplomacy: South Korea’s Role in the 21st Century », et en tant que co-rédactrice en chef, « Public Diplomacy and Soft Power in East Asia », « Le deuxième acte de la mondialisation : la mondialisation à la coréenne et un nouveau concept » (co-rédactrice en chef), « Les conditions de succès du président 2017 » (co-rédactrice en chef).

■ Responsable et éditeur : Yoon Jun-il, chercheur à l'EAI

문의: 02 2277 1683 (ext. 203) I junilyoon@eai.or.kr

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Fichier joint : [EAI이슈브리핑]이숙종_중국통신기업화웨이의진출에대한유럽의실용주의적대응.pdf