[EAI 이슈브리핑] 中国通信企業ファーウェイの進出に対する欧州のプラグマティックな対応

編集者注

中国の通信企業ファーウェイの進出と欧州の対応を分析した、イ・スクジョン EAIシニアフェロー・理事（成均館大学教授）によるイシューブリーフィングが発刊されました。中国の台頭がもたらした米中競争は、アジアはもとより欧州にも甚大な影響を及ぼしています。ユーロ危機による域内問題に中国の台頭に対して相対的に無関心だった欧州は、現実主義的な対中関与戦略（realistic engagement）の必要性を認識するに至りました。本論評で著者は、米中競争の中で二者択一の象徴として浮上したファーウェイ事態を巡り、市場論理と安全保障の間で葛藤する欧州が置かれた状況に注目し、欧州の対応事例を分析します。著者は、欧州各国が中国の通信企業の欧州内通信市場への進出に対し、プラグマティズムに基づいた限定的な受容の立場を選択したと分析し、同様のジレンマに置かれたアジア諸国も中国の影響力拡大にプラグマティックな対応で臨む欧州の合理的な歩みに注目すべきだと主張します。最後に著者は、欧州とアジアが互いをてこに活用しながら中国と経済・技術分野の交流及び協力を継続しつつも、国家の安全保障と民主的規範が損なわれないよう格別の注意を払う必要があるだろうと主張します。

はじめに

中国の台頭はアジアはもとより欧州にも甚大な影響を及ぼし始めた。中国の対欧州直接投資総額は2016年に頂点を迎え下落しているが、持続可能で戦略的な投資へと繋がっている。ユーロ危機による域内問題に中国の台頭に対して相対的に無関心だった欧州は、中国の影響力が増大すると、ようやく対策 마련に乗り出すことになった。発展した中国の体制が欧州と類似するという収斂論の誤りを発見し、現実主義的な対中関与（realistic engagement）戦略の必要性が台頭したのである（Godement and Vasselier 2017）。欧州連合（EU）が対中戦略を再樹立した時期は、欧州への中国の投資が拡大した2015-16年頃であり、2014年11月に習近平主席の一帯一路（One Belt and One Road、後にBelt and Road Initiativeに改称）構想発表と重なる。特に米国でトランプ政権発足後、自由主義国際秩序のための米欧間の協力が弛緩し、欧州の苦悩は一層深まった。域内に食い込む中国を排除することも、そのまま受容することもできない欧州は、進退両難に陥ってしまったのである。このような欧州の立場は、中国と露骨に競争している米国とは異なり、中国と何とかうまくやっていかねばならないアジア諸国が直面するジレンマに近い。このような状況下、中国の通信大手ファーウェイは、米国と中国の間で選択を強要される多くの国が直面するジレンマの象徴として浮上することになった。では、東アジアよりも地域主義が強い欧州連合が、最近の米中競争の主要な軸となった技術競争において、どちらか一方を選択することなく第三の道を見出すことができるのだろうか。米中競争下で世界各国でファーウェイ問題に対する様々な対応策が出ている中で、欧州各国はひとまずプラグマティズムに基づいた選択的かつ限定的な受容の立場を取ったように見える。

主要欧州各国のファーウェイ対応

欧州では、国家間の利害関係が下位地域別に複雑であり、中国に対する統一的な対応は困難である。特に中国資本を誘致する上で、相対的に豊かな西欧諸国に比べ、インフラ開発と経済発展のための資金が圧倒的に不足している中東欧諸国にとって、中国の投資や援助が緊要であると見なされるように、地域別の政策は異なる。中国は、このような中東欧諸国を対象に「16+1」という対話チャンネルを構築し管理している。ハンガリーの場合、経済協力はもちろん政治的にも中国と近い関係を維持している。一方、西欧諸国にとって、中国の欧州内通信市場への進出は期待よりも懸念が先行する事案である。新産業と第5世代移動通信技術の発展のために5G通信網の設置は必須であるが、欧州の技術力はこれに及ばない。かつて世界の通信市場で威容を誇ったエリクソン（Ericsson）やノキア（Nokia）でさえ、中国のファーウェイの技術力と価格競争力に押されているのが現実である。もちろん、優れた競争力を持つファーウェイの市場参入は市場論理上自然なことであるが、欧州では中国が新技術市場を蚕食するという懸念が大きくなる一方である。加えて、中国の巨大通信企業が欧州市場に参加することは、経済と技術領域を超える安全保障上の問題でもある。中国の通信企業は優れた技術力で市場を拡大しているが、これらは中国政府の指示から自由ではない可能性がある。その場合、中国の企業は中国政府の機密情報の流出や偵察活動の手段となり得、さらにはサイバーテロの危険に欧州各国内の基幹産業が晒される可能性がある。これは欧州はもちろん、米国が非常に懸念していることであり、米国トランプ政権は過去1年間、欧州連合と主要欧州各国にファーウェイを遮断するよう強く要請してきた。

米国のファーウェイ遮断圧力の中、主要欧州各国は議論の末、昨年から一連の決定を下し始めた。中国が自国内の通信市場に進出することに関して安全保障上の懸念を持っていたフランスでは、2019年7月、いわゆる「ファーウェイ法」と呼ばれる法律が通過し、首相室主導で5G市場参加企業に対する安全保障上の規制を行えるようになった（Telecoms.com July/26/2019）。この法律に基づき、エマニュエル・マクロン（Emmanuel Macron）内閣は、ファーウェイをはじめとする特定の企業を原則的に排除せず、安全保障上の規制を強化する行政命令を策定した。もちろん原則としてはファーウェイを排除しなかった。しかし、実際に昨年1月末、今後5年間フランスの5G移動通信網構築に選定された企業は、欧州のエリクソンとノキアであった（Telecompaper January/31/2020）。英国の場合も同様に、自国通信市場に中国企業を許容することは、安全保障上の問題と米国との関係を考慮すると非常に敏感な事案であった。テリーザ・メイ（Teresa May）首相在任時には、ファーウェイ受容の可否を巡り内閣が分裂するほどであった。しかし、長年の苦難の末、最近1月28日、ボリス・ジョンソン（Boris Johnson）内閣は「英国通信サプライチェーンレビュー報告書（UK Telecoms Supply Chain Review Report）」に対する結論を発表し、ファーウェイの英国通信市場内での限定的な参加を容認した。特定の企業名を挙げずに、「高リスクベンダー（high-risk vendor）」を、基幹国家基盤産業とネットワークの核心機能部門、核施設及び軍事基地近傍地域から排除する一方、機密性の低い分野では単一供給者が35%以上の市場シェアを超えないという上限を設定した（The Government of the United Kingdom January/28/2020）。事実上、条件付きでファーウェイの英国市場進出を許可した셈であり、国立サイバーセキュリティセンター（National Cyber Security Centre）がテレコム事業者に対し具体的なガイドラインを提供する予定である。これは、米国中心の機密情報共有連合である「ファイブ・アイズ（Five Eyes）」の加盟国であるオーストラリアとニュージーランドが、自国内でのファーウェイ進出を全面的に禁止することを決定したこととは対照的であり、英国がファーウェイに対する条件付き受容指針を下すことで、米国の反ファーウェイ連合構築の努力は打撃を受けることになった（New York Times January/28/2020）。英国のこのような決定は、米中間の技術覇権競争において米国が望む形でのデカップリング（decoupling）が現実的に非常に困難であることを示唆している。

欧州連合内最大の強国であるドイツもジレンマに置かれているのは同様である。アンゲラ・メルケル（Angela Merkel）連立政権は議論の末、2019年10月、自国5G市場へのファーウェイの参加を容認することを決定した。しかし、この決定は議論を終息させるどころか、一層増幅させていると報告されている。メルケル首相は、ファーウェイを禁止した場合、5Gネットワーク構築が遅延し費用が増大するとして、受容の立場を代弁してきた。このような立場には、ドイツの自動車輸入制限など、中国の貿易報復に対する恐れが根底にある。経済官僚や中国への輸出依存度が高い産業界も首相と同じ考えである。しかし、ファーウェイ事態を安全保障の観点から見る外交・国防・内務省の反対が大きくなっており、先端技術の従属を懸念する政界からもファーウェイの市場参加を禁止すべきだという主張が拡大している。彼らは、5G技術のハードウェアとソフトウェア間の移行が可能であるため、選択的規制では安全保障上の脅威を遮断できないと主張している（Düben 2020）。ドイツ政府は2月中に最終決定を下すという報道である。

英国が事実上ファーウェイを受容することを決定した翌日の2020年1月29日、欧州連合も「受容」に類似した対応策の「ツールボックス（toolbox）」を発表した。このガイドラインは、2019年3月に欧州連合執行部が域内5Gネットワークのサイバーセキュリティレベル向上を勧告して以来、同年10月に発表された「5Gリスク評価報告書（EU Coordinated Risk Assessment of the Cybersecurity of 5G Networks）」の後続作業であり、欧州連合加盟国が中国の通信技術大手を受容する問題に関して、重要な指針として活用されると見られる。2019年の5Gリスク評価報告書は、第5世代通信網がもたらす新たなリスク要因を展望し、5G技術の革新性自体がもたらす複雑性と、国内通信市場が単一供給者に従属する問題に注目する。さらに報告書は、5G技術によるサイバー攻撃に対する潜在的な侵入口（entry point）の数が増加し、サイバー攻撃の頻度が増加し得ることはもちろん、技術特性上、通信機器や機能がさらに脆弱になる点を強調している。また、モバイルネットワーク運営者が通信技術供給者に依存した場合、域外国家に操作される潜在的行為者による攻撃が増大するリスクも警告している。報告書は、特定の供給者に依存することによる搾取や脆弱性に晒される問題などを考慮する際、供給者のリスクプロファイル（risk profile）を評価し、通信網の統合性と主権を守ることが重要になる点も指摘した（European Commission October/9/2019）。

2019年の5Gリスク評価報告書と文脈を同じくする2020年1月のツールボックスガイドラインは、欧州連合内の各国に対し、以下の措置を講じることを勧告している。第一に、無線ネットワーク事業者に対する厳格なアクセス制御、セキュリティ作業と監視に関する規則強化、特定機能のアウトソーシングに対する制限など、セキュリティ要件を強化すること。第二に、供給者に対するリスク評価を通じて、高リスクベンダーについては欧州連合全域で規定された中核的なネットワーク機能、ネットワーク管理及びアクセス機能などに関する部門から排除し、リスクを緩和すること。第三に、一つの供給者への依存を避け、供給者を多角化することを勧告する。また、欧州連合執行部は、多様な政策事業と財政支援を通じて持続可能な5Gサプライチェーンを構築し、域内セキュリティ規則の標準化と認証制度の導入といった制度改善を通じて、5G及びポスト5G時代における欧州連合の能力を強化することを求めている（European Commission 2020）。

欧州内の各国が中国の巨大通信企業を「部分的受容」することに決定したのは、自動運転車やビッグデータ基盤サービス産業、人工知能、ロボット開発といった先端産業の発展において、第5世代移動通信インフラの迅速な構築が不可避であるという認識から始まったものであるが、これに派生する安全保障上のリスクも念頭に置き、警戒を怠らない点が注目に値する。米中競争下での二者択一の圧力に苦しんでいた欧州各国が、市場競争力のある外部企業を受容しつつも、他国政府の介入が可能な巨大通信企業を高リスクベンダーと分類し、機密性の高い安全保障領域への侵入を遮断しようとする妥協点を見出したのである。ファーウェイに対する一連の「部分的受容」決定により、欧州各国は5G通信事業において事業者多角化で技術的従属を回避するという原則を立てつつ、国内技術力の強化を図ることができるようになった。このような欧州各国の決定をファーウェイの立場から見れば、米国が要求していた全面的遮断を回避し、事実上、自社の欧州内市場参加が可能になったという肯定的な決定であると同時に、より広範な市場参加のためには、自社のリスク管理を通じて欧州特有の規制と規範に適応しなければならないという課題も抱えることになった。ファーウェイ問題で欧州と同様のジレンマに置かれたアジア諸国も、欧州で発表されたプラグマティックで合理的なガイドラインを参考にするのが良いだろう。

おわりに

欧州連合は既に2013年に中国と合意した「EU-中国戦略的協力アジェンダ2020（EU-China 2020 Strategic Agenda for Cooperation）」を通じて、二国間協議体（bilateral consultation mechanism）を構築し、中国の影響力拡大に対応し始めた。2019年に発刊された「EU-中国関係戦略的展望2019（EU Strategic Outlook on China 2019）」では、さらに一歩進んで多面的対中戦略構想を提示している。この文書で欧州連合は、中国に対し、気候変動やWTOのようなグローバル問題については「協力と交渉のパートナー（cooperation and negotiation partner）」として、技術的リーダーシップや市場アクセス問題に関しては「経済的競争者（economic competitor）」として、今後の国家体制に関連する問題ではガバナンスの代替モデルを模索する「体制的ライバル（sys-temic rival）」など、多次元的に規定し、欧州連合の利益のために均衡の取れた戦略を構想している（European Commission 2019）。ファーウェイの欧州通信市場参加を巡る議論は、技術競争力で欧州内の技術市場を脅かす市場内競争者として、また安全保障に危害を加え得る体制競争者としての中国の影が背後にある셈である。したがって、中国巨大通信企業の市場参加に対する最近の欧州連合の抑制された対応は、先進的な法律と規制を前面に押し出し、増大し続ける中国の影響力を円滑化しようとする努力の一環と見える。

技術と貿易、投資分野で巨大化し続ける中国を眺めながら、欧州連合と同様のジレンマを抱えるアジアは、中国の影響力拡大にプラグマティックで合理的な対応で臨む欧州の歩みに注目すべきである。特に欧州連合の競争法、政府補助金及び公共調達規則、海外直接投資審査制度といった制度強化を通じて、中国投資の透明性を高めようとする動きに注目すべきである（Blockmans and Hu 2019）。欧州とアジアは互いをてこに活用しながら中国と経済・技術分野の交流及び協力を継続しつつも、国家の安全保障と民主的規範が損なわれないよう格別の注意を払う必要があるだろう。■

■著者：イ・スクジョン_ EAIシニアフェロー・理事、成均館大学教授。米国ハーバード大学（Harvard University）で社会学博士号を取得し、世宗研究所研究委員、米国ブルッキングス研究所客員研究員、ジョンズ・ホプキンス大学教授講師、現代日本学会会長、外交部政策諮問委員、EAI理事長などを歴任した。最近の編著には、Transforming Global Governance with Middle Power Diplomacy: South Korea’s Role in the 21st Century（編）、Public Diplomacy and Soft Power in East Asia（共編）、『世界化第2幕：韓国型世界化と新たな構想』（共編）、『2017 大統領の成功条件』（共編）などがある。

■担当・編集：ユン・ジュンイル EAI研究員

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添付ファイル：[EAIイシューブリーフィング]イ・スクジョン_中国通信企業ファーウェイの進出に対する欧州のプラグマティックな対応.pdf