[议题简报] 美国公共发展援助（ODA）政策的倒退：最大捐助国的动摇地位

编者按

本期议题简报是EAI与（与时斋）主导的国内主要智库共同进行的“智库联合研究”的成果，并于2018年1月19日在与时斋官网上刊载了相同内容。

正文

“总统政策指令6号（PPD-6）具有历史意义，不仅在于美国总统首次发布了纯粹针对发展问题的政策指令，更在于将发展提升为与国防、外交并驾齐驱的国家安全议题。尽管美国自20世纪中叶以来一直是全球最大的援助捐助国，但行政部门此前从未提出过具体的援助政策，这一点乍看起来令人意外。然而，考虑到将援助视为道义上正确但对国家利益（充其量只能间接）无益的施舍，或者视为理想主义外交的一种形式的观点并不少见，那么美国对外政策中援助发展政策地位的次要性也就可以理解了。但通过这项指令，发展成为了具有战略、经济和道义优先性的议程。随着环境、恐怖主义等全球性威胁和挑战的出现，全球经济不平等问题日益严重，以及对新资源开发需求的增加，发展援助不再仅仅是帮助他人或外国的问题，而是直接关系到本国和本国人民利益的问题。”

“当然，从绝对金额来看，美国确实仍然是世界上最大的捐助国（donor country）。根据OECD的报告，美国在对外援助上的支出比排名第二的德国多出三分之一以上。然而，考虑到美国的经济规模比德国大五倍以上，情况就有所不同了。德国将其国内生产总值（GDP）的0.7%用于ODA，而美国仅为0.18%，不到德国的四分之一。与其他OECD国家相比，这种差距更加明显。按经济规模计算，美国的ODA支出在29个OECD成员国中仅排名第22位。”

“此外，他建议，为了不在这场与中国的对外援助竞争中落后，欧美国家必须改变对国际发展的固有观念。也就是说，现有富裕国家和国际组织的目标是利用非商业、非营利性手段来缓解和消除贫困国家的贫困，而中国则基于自身的经济发展经验，将发展视为日常经济活动和‘糊口（bread and butter）’问题，并将其等同于实际物质生活水平的提高，这一点是决定性的差异。这与美国和欧洲国家将发展几乎完全视为他国（尤其是贫困国家）的问题，并将其视为与一般企业活动分离的领域，形成了区别。”

“然而，特朗普政府在2017年3月公布的2018财年预算案，却朝着与这些警告相反的方向前进。全球发展中心（CGD）的研究员斯科特·莫里斯（Scott Morris）和艾萨克·夏皮罗（Isaac Shapiro）批评特朗普政府声称美国支付了超过其‘公平份额’，并试图以此为由大幅削减对外援助项目预算的说法，指出美国去年在ODA上支出的260亿美元，与其它发达国家的贡献相比，远未达到‘公平份额’。他们还指出，如果特朗普总统真的想支付‘公平份额’，就应该增加预算，使其接近ODA目标标准GDP总额的2%，但其行为却朝着相反的方向前进。”

“然而，宣扬经济自由至上主义（libertarianism）和对外孤立主义的美国保守派团体，则强调对外援助的成本而非收益，并支持特朗普总统的举措。美国代表性的保守派智库加图研究所（Cato Institute）指出，过去20年美国对外援助从1990年代年均140亿美元的规模增加到2010年代的320亿美元，增长了一倍多，但缺乏援助有效的证据，甚至有研究表明援助会降低生产力。他们认为，无论有无援助或援助规模如何，成功进行市场改革的国家通常都能实现持续的高经济增长。”

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