【简报】超不确定时代的全球治理

编者按

为在新政府执政和总统大选前，诊断不断变化的国际局势和主要议题，并提出韩国外交政策的理想方向，EAI于2017年召集了各领域专家举行了圆桌讨论会。本文基于讨论会内容由作者代表撰写。当今世界政治中存在一些仅凭一国之力难以应对的重大问题。例如，各国为应对全球气候变化所做的共同努力，为摆脱全球金融危机而进行的国家间多边协商，以及为消除国际贫困而开展的合作等。由此，各国通过合作建立了应对世界政治议题的全球治理体系。即，为解决全球性问题而采取全球性对策。然而，由于当今世界政治的变化，现有的全球治理体系预计将面临挑战。不仅全球领导力层面（如美国、中国、欧盟等）发生变化，而且国际社会需要解决的议题也相互交织，呈现出更为复杂的态势。由此，全球治理正步入“超不确定时代”。李承周教授（中央大学）将以官方发展援助（ODA）和气候变化两个议题为中心，诊断当今全球治理的现状，并探讨韩国外交需要解决的任务。

21世纪初，世界政治似乎预示着全球治理的黄金时代。以2008年全球金融危机为契机，除原有的G7外，G20峰会被迅速提升为管理世界经济的替代方案，标志着包括发展中国家在内的具有代表性的全球治理时代已经开启。G20峰会在全球金融危机期间，就维持贸易保护主义现状（standstill）和废除新的贸易保护主义措施达成一致，展现了通过全球治理解决世界经济问题的可能性。通过全球治理解决全球性问题的方式在各个议题上也取得了显著进展。2015年9月，在第70届联合国大会上，原则上同意启动“后2015时代”，负责执行取代原有千年发展目标（MDGs）的“可持续发展目标”（SDGs）。随后，在2015年12月于法国巴黎举行的《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第21次缔约方会议（COP 21）上，成功就2020年后启动“新气候体制”达成协议。通过全球治理解决全球性问题，不仅限于低政治（low politics）领域。2009年，美国总统奥巴马提出“无核武器世界”构想，并以此为契机，于2010年4月成功启动了以核裁军、核不扩散、核安全为三大支柱，主要核武器拥有国和核电站拥有国参与的“核安全峰会”（Nuclear Security Summit）。

尽管基于全球治理的 접근方式似乎已成为解决全球性问题的新选择。然而，考虑到近期急剧变化的世界政治环境，作为解决贸易、气候变化、能源、核安全、可持续发展等全球性问题多边努力制度性基础的全球治理，正步入“超不确定时代”（age of hyper-uncertainty）（Eichengreen 2016）。

导致不确定性的因素可归结为两点。第一，主导全球治理的强国政策取向的变化。曾主导21世纪自由主义国际秩序的美国，在特朗普政府上台后，可能越来越倾向于在解决全球性问题上发挥有限的领导作用。这体现在特朗普政府加强了以复兴本国制造业和保护就业为主要内容的“新保护主义”，以及以市场开放和汇率问题为由对相关国家政府施加强大压力的“攻势性单边主义”基调，其“美国优先主义”的可能性正在成为现实。2017年2月，特朗普政府提出的2018财年预算案中，国防预算大幅增加约520亿美元，而国务院和国际开发署（USAID）的联合预算大幅削减28%，从中可见美国“美国优先主义”现实化的端倪。

构成世界秩序的另一重要支柱——中国，似乎在2017年1月通过习近平主席在达沃斯论坛上将中国定位为“促进贸易和投资自由化的自由贸易守护者”，试图与特朗普的美国形成差异化，后者暗示了回归保护主义。然而，自2016年7月南海仲裁案裁决后，习近平政府决定暂停进口菲律宾香蕉，并对韩国政府部署“萨德”（THAAD）的决定采取了各种经济制裁措施，这使得中国作为自由主义国际秩序守护者的意愿难以得到确认。更重要的是，要解决全球性问题，不仅需要硬实力，还需要知识权力和规范权力，包括科学解决方案和规范优势。而目前的中国由于缺乏高度的知识体系和模范领导力，在发挥独立领导力方面将存在局限。

欧洲的形势也不容乐观。在气候变化和发展合作领域发挥了领导作用的欧洲，由于持续的欧元区危机、难民涌入引发的国内矛盾、恐怖主义威胁、英国脱欧（Brexit）等问题，自身难保，在解决全球性问题方面显得力不从心。例如，英国脱欧本身对欧洲来说是难以预料的冲击性事件，特蕾莎·梅（Theresa May）政府在争议中选择了“硬脱欧”（hard Brexit），面临着吸收可能超出预期的余波并提升欧洲联盟（European Union: EU）地位的新挑战。此外，2017年5月法国总统大选中，埃马纽埃尔·马克龙（Emmanuel Macron）和马琳·勒庞（Marine Le Pen）分别获得第一、二名，传统主流政党共和党和社会党候选人未能进入第二轮投票，国内政治格局急剧变化，这对解决全球性问题也绝非有利。英国脱欧后，其他欧洲国家也出现了国内导向性增强的趋势，因此，期待欧洲在解决全球性问题上发挥领导作用的局面难以展开。像这样，主要强国因专注于国内问题而日益增强的国内导向性，使得它们难以积极发挥解决全球性问题的领导作用。

第二，议题之间关联性和复杂性的增加也是加剧不确定性的主要因素之一。通过全球治理寻求解决方案的多数议题，本身就具有独立的重要性。然而，新兴议题的特性在于，它们会与过去被视为独立且无直接关联的议题复杂地交织在一起。过去，官方发展援助（official development assistance: ODA）主要集中在狭义的援助领域，但随着民间资金筹措的重要性日益凸显，出现了援助-投资联动、与气候变化引发的环境问题联动、以及为全球可持续发展进行全面 접근的必要性等问题，从而导致了与各种议题的复杂联动。气候变化也摆脱了过去主要围绕对环境影响的讨论阶段，增加了气候-能源联动这一新的讨论支点。

议题联动带来的复杂性增加了解决问题和组织集体行动所需的无形努力和时间。“全球性问题需要全球性答案”（global answer to global prob-lems）这一原则性共识（Martin 2005）的形成，并不能自动带来解决问题方案的具体协议，原因就在于此。

发展合作治理

在发展合作领域，从传统捐助国与受援国之间主要提供施惠性海外援助的相对简单的问题，到向后2015时代过渡的过程中，发生了多方面的同步变化。首先，新行为者的出现增加了推动发展合作治理变革的压力。发展合作议程曾主要由经济合作与发展组织（OECD）的开发援助委员会（Development Assistance Committee: DAC）的先进捐助国设定。然而，OECD DAC本身最近持续扩大成员国数量，成员国已增至28个，导致成员国之间的异质性也随之增加。考虑到成员国数量预计将继续增加，OECD DAC已难以被视为过去那样同质化的集体。非OECD DAC捐助国也在增加。爱沙尼亚、匈牙利、土耳其等非OECD DAC成员国，但提交海外援助数据报告的国家有19个，以及中国、印度、巴西等未提交报告的非成员国，截至2014年，其在整体发展合作中的比重已达17.8%。这至少在中长期内将成为推动发展合作治理变革的压力因素。

此外，考虑到非政府行为者发挥了相当大的影响力，发展合作治理的复杂性将进一步增加。如果说过去的发展合作是南北问题，即发达国家与发展中国家的问题，那么后2015时代的发展合作则不仅涉及南北问题，还包括新兴捐助国的崛起带来的南南问题，以及政府行为者与民间行为者等多种格局。也就是说，发展合作治理正从捐助国与受援国关系，转变为包括新兴捐助国和非政府行为者在内的全球性伙伴关系形成这一更为复杂的治理问题。为反映这一现实，在向后2015时代过渡的过程中，发展合作治理已转变为多层级结构。问题在于，这种多层级治理如何缓解代表性与效率之间的权衡关系。多层级治理在让各种利益相关者参与决策方面，有助于确保代表性和正当性。然而，这也可能导致决策效率下降的问题。不同利益相关者数量的增加，是否能够稳定维持全球可持续发展伙伴关系，值得关注。

其次，在后2015时代的发展合作领域，由于议题联动增加，复杂性急剧增加。与以消除贫困这一相对狭窄议题为重点的MDGs不同，SDGs将发展合作的范围大幅扩大，涵盖了经济发展、社会人类发展、环境可持续性，以及和平、制度、不平等问题。其结果是，发展合作正从全球可持续发展的新视角与气候变化紧密联系起来，并为积极应对这些变化，正迅速从狭义的援助转向需要以多种方式动员民间资金的援助-投资联动问题。

第三，与上述两点相关，需要关注中国崛起对发展合作治理的影响。作为新兴捐助国，中国正在现有发展合作治理框架之外推行援助与投资相结合的战略。随着发展合作目标的扩大，动员执行这些目标所需的财源的重要性也日益凸显。中国为填补这一空白，正战略性地利用“一带一路”倡议和亚洲基础设施投资银行（AIIB）。在亚洲地区，发展中国家对基础设施的需求急剧增加，但公共财政却严重不足以满足这些需求。截至2015年，OECD DAC成员国的净ODA仅为1314亿美元，而且其中大部分ODA用于教育、卫生等领域，仅有19%用于基础设施建设。亚洲开发银行（ADB）每年的新投资规模也仅为130亿美元，且主要致力于应对收入和贫富差距、资源管理、创新、紧急援助等问题，因此在基础设施建设方面的投入能力有限。

中国试图通过援助与投资的联动来抢占亚洲基础设施建设市场。 “一带一路”既非纯粹的对外援助，也不是以营利为唯一目的的投资项目（王义桅 2016）。“一带一路”是中国结合投资和对外援助，扩大对亚洲地区影响力的手段。正如中国政府反复阐述的那样，亚洲基础设施投资银行（AIIB）预计将比现有的多边开发银行提供更多民间资本的机制，也具有投资-援助联动手段的性质。根本上，这也蕴含着在中国重新制定与援助或多边开发秩序相关的国际规范的过程中占据有利地位的动机。中国通过“一带一路”将援助与投资相结合，正日益增加对亚洲地区的影响力，并可能将其用于投射战略利益，如重塑区域架构。

气候变化治理

2015年12月通过、2016年11月生效、并将成为2020年后“新气候体制”基础的《巴黎协定》（Paris Agreement），将被载入应对气候变化的里程碑。气候变化治理面临着多重结构性问题：尽管气候变化已达到严重程度，但由于议题本身的性质，变化感受缓慢；碳排放国与受害国不同，存在利益不平衡；并且仍存在试图通过重构现有化石燃料体系来延迟积极应对气候变化的企图。因此，尽管在应对气候变化问题的重要性上已形成广泛共识，但由于初期成本高昂的负担，在政策优先顺序中排名较低，导致在全球层面难以发挥领导作用。

然而，《巴黎协定》在以下几点上比《京都议定书》（Kyoto Protocol）有所进步。首先，最重要的是，《京都议定书》的参与国仅为27个主要发达国家，而《巴黎协定》有195个国家作为缔约方参与，这实际上是全球层面的气候变化应对。其次，《巴黎协定》在制度设计方面也取得了显著成果。《京都议定书》以“共同但有区别的责任”（common but differentiated responsibilities: CBDR）原则为名，要求发达国家承担减排义务和对发展中国家的援助双重负担，从而招致了美国、日本等主要发达国家的反对。相比之下，《巴黎协定》虽然是自愿且无约束力的，但通过采纳所有UNFCCC缔约方根据自身情况提交的“国家自主贡献”（nationally determined contribution: INDC），并鼓励各国履行承诺，采取了灵活的体制，从而相当成功地缓和了发达国家与发展中国家之间的冲突。第三，《巴黎协定》与《京都议定书》不同，将全球平均气温上升幅度限制在1.5-2°C以内明确写入，具有将应对气候变化的具体目标数值化的意义。第四，在《京都议定书》的履行过程中实际上起阻碍作用的、全球最大的两个温室气体排放国——美国和中国，为达成《巴黎协定》而达成妥协，这在国际政治层面也具有重大意义。这种妥协狭义上意味着，一直主导气候变化谈判的欧盟的领导力被中美两国所取代，更广泛地说，这可以被视为未来中美两国在构建世界秩序的漫长过程中，具有前哨战性质的事件。

尽管取得了显著成就，但《巴黎协定》仍有许多未解决的问题。首先，为实现量化目标绝对必要的对发展中国家的援助体系并未被明确规定为发达国家的义务。普遍认为，《巴黎协定》继承了哥本哈根协议中关于到2020年每年筹集1000亿美元用于援助发展中国家的内容，但与此相关的条款的约束力尚不明确。此外，尽管温室气体减排的贡献依赖于各缔约方的自愿性，这在达成协议的过程中是不可避免的选择，但对理解机制的疑问仍然存在。

最根本的问题是，在《巴黎协定》谈判过程中表现出积极姿态的美国和中国，今后是否会维持与以往相同的政策基调。2017年2月上任的特朗普政府，在“美国优先主义”的旗帜下，倾向于从国内政治层面调整对外政策，例如为了保护国内制造业和创造就业。特朗普政府的“美国优先主义”政策基调，在气候变化领域似乎也不例外。特朗普总统在竞选期间曾公开表示“全球变暖本身就是中国为了削弱美国制造业竞争力而设下的骗局”，这暴露了他对气候变化相关讨论的负面看法。尽管特朗普政府尚未采取具体措施来削弱《巴黎协定》，但其对履约动力的削弱是显而易见的。从特朗普政府2018财年预算案中，环境保护署（EPA）的预算被削减31%，为所有部门中比例最高，并包括解雇约19%的EPA员工，可以看出特朗普政府的政策方向。

特朗普政府对否定气候变化的产业界利益持友好态度，因此指望其展现出与奥巴马政府一样的领导力是不现实的。特朗普总统的这种立场加剧了中国等国家对美国履行《巴黎协定》承诺的疑虑。美国政策的变化很可能导致中国态度的转变，因此不能排除在《巴黎协定》履行过程中出现领导力真空的可能性。

韩国的应对战略

21世纪以来，全球治理在发展合作和气候变化等多个领域，为全球公共产品的顺畅供应做出了巨大贡献。全球治理之所以能够成为解决当前及未来世界政治问题的有力选择之一，是因为它能够在各种行为者投射自身利益的过程中，发挥出达成妥协的灵活性。具体而言，全球治理的形成和维持，是基于科学知识提供共识基础的认知共同体、实践着智力与道德领导力的欧盟，以及最重要的是在构建世界秩序过程中至少部分展现出妥协姿态的美国和中国这三个要素共同作用的结果。

然而，2017年的全球治理正面临全新的国际政治环境。特朗普领导下的美国，在包括全球治理在内的所有领域，很可能将坚持“美国优先主义”，优先追求自身利益。作为全球治理重要支柱的欧洲，也极有可能专注于解决自身面临的诸多内部问题。最终，在由现有发达国家主导的全球治理中，必然会出现领导力真空。另一方面，中国则如发展合作和气候变化案例所示，正利用这种领导力真空，推进国内政策与对外政策之间的战略联动。

因此，2017年的全球治理很可能出现领导力真空带来的不稳定性风险增加，同时主要国家更积极地投射自身利益的变化。这种情况的演变，可以说是全球治理的危机。这种变化可能性对韩国外交有何启示？第一，需要关注构成全球治理主要支柱的美国和中国之间复杂关系的性质。正如气候变化案例所示，中美两国之间的利益协调有助于《巴黎协定》的达成。然而，鉴于中美两国在履行《巴黎协定》方面的政策意愿可能减弱，需要提前做好准备。在发展合作领域，中国正采取战略，在由现有发达国家捐助国构成的全球治理框架之外扩大影响力。韩国需要多方面探索，寻求美国等发达国家与中国等新兴国家在解决全球性问题上形成互补而非冲突关系。

第二，考虑到与全球治理相关的议题特性，需要关注议题之间的联动，而非孤立地处理每个议题。环境与发展合作议题在过去被视为经济增长的次要议题，但正逐渐成为主流。议题性质的变化，是因为议题之间的联动方式与过去不同。韩国政府必须不懈努力，为应对议题联动性的变化做好准备。例如，近期日益重要的第四次工业革命，可能从根本上改变发展合作、环境、经济增长之间的关系，甚至国内政策与对外政策之间的联系，因此需要提前做好准备。为此，最重要的是需要努力抢先把握市场动向。

第三，韩国需要多方面努力，维持推动全球治理的国际政治动力。美国和欧洲政策的内向性增长可能伴随着国际政治的质变，因此需要密切关注其动向。特朗普总统的“美国优先主义”可能不仅仅是国内政治或外交辞令。这既是全球治理的危机，对对外依存度高的韩国而言也是重大的挑战因素。韩国需要从“中间国家”外交的角度来应对全球治理的危机可能性。全球治理所承担的全球公共产品，如同空气一样，平时人们往往意识不到其重要性。然而，一旦全球治理被削弱或瓦解，重建将耗费巨大的成本和努力，因此，维持和管理全球治理的努力比任何时候都更加迫切。韩国政府需要追求通过“中间国家”合作来发展全球治理的“中间国家领导力”。这可以成为填补强国领导力真空的外交战略。

第四，韩国需要努力提高全球治理外交与国内政策之间的一致性。韩国在推行提供全球公共产品外交的过程中，曾在国内政策平衡方面遇到困难。在发展合作领域，曾围绕追求普遍价值与优先追求国家利益之间的紧张关系展开争论，但可以通过将此问题重新定义为“开明的”或“长期的”广义国家利益来化解这种紧张关系。此外，考虑到主要发达国家捐助国的经验，发展合作外交的目标是为提供ODA争取国内合法性，并使其与整体外交政策目标相一致，这是一个经过激烈思考和争论的产物。需要保持动态视角，认识到发展合作外交的目标可以根据韩国的实际情况灵活演变，超越“国家利益 vs 普遍价值”的二元论讨论。这种 접근方式在环境外交领域也同样需要。过去，韩国曾积极推进绿色增长外交，但在与必须承担实际减排责任的国内利益相关者协商过程中，有时却省略了相关环节。这最终导致韩国失去了在全球层面主导绿色增长外交的机会。现在是再次认识到，要主导提供全球公共产品外交的主动权，与国内政策的一致性至关重要的时候了。■

代表撰写

李承周中央大学政治国际学系教授。毕业于延世大学政治外交系，在美国加州大学伯克利分校获得政治学博士学位。曾任统一研究院研究员、美国加州大学伯克利分校APEC研究中心博士后研究员、新加坡国立大学政治系助理教授、延世大学国际关系系助理教授。主要研究领域为东亚地区主义、通商、发展合作等。

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