[イシューブリーフィング] 超不確実性時代のグローバル・ガバナンス

[編集者注]

EAIは2017年を迎え、大統領選挙と新政権発足に先立ち、変化する国際情勢と主要なイシューを診断し、望ましい韓国外交政策の方向性を示すために、各分野の専門家を招いてラウンドテーブル討論会を開催しました。本稿は、討論会で議論された事項に基づき、著者が代表執筆したものです。今日の世界政治には、一国が独立的に対応できない主要な問題が存在します。代表的なものとして、地球規模の気候変動に対する国家間の共同対応努力、グローバル金融危機を打開するための国家間の多角的協議、国際的な貧困撲滅のための協力などが挙げられます。このように、世界政治の懸案事項に対し、国家は協力を通じて共同の努力を傾けるグローバル・ガバナンスを樹立しました。地球的課題を解決するために、地球規模で対処したのです。しかし、今日の世界政治の変化により、既存のグローバル・ガバナンスは挑戦に直面すると予測されます。米国、中国、EUなどのグローバル・リーダーシップの次元での変化だけでなく、国際社会が解決すべきイシューが相互に絡み合い、より複雑な様相を呈しています。このように、グローバル・ガバナンスは「超不確実性の時代」へと突入しています。イ・スンジュ教授（中央大学）は、公的開発援助（ODA）と気候変動の二つのアジェンダを中心に、今日のグローバル・ガバナンスの現状を診断し、韓国外交が解決すべき課題について論じます。

2000年代初頭、世界政治はグローバル・ガバナンスの黄金期を予告するかのように見えました。2008年のグローバル金融危機を契機に、既存のG7に加え、G20首脳会議が世界経済を管理する代替案として急浮上し、開発途上国を含む代表性を備えたグローバル・ガバナンスの時代が開幕したことを告げました。G20首脳会議は、グローバル金融危機の渦中で保護貿易水準の現状維持（standstill）と新規保護貿易措置の撤回に関する合意を引き出すなど、世界経済の問題を解決するグローバル・ガバナンスの可能性を示しました。グローバル・ガバナンスを通じた地球的課題解決方式は、個別のイシューにおいても相当な進展を遂げました。2015年9月、第70回国連総会で、既存のミレニアム開発目標（Millennium Development Goals: MDGs）に代わる「持続可能な開発目標」（Sustainable Development Goals: SDGs）の実行を担当する「ポスト2015時代」の開幕について原則的合意がなされました。続いて2015年12月、フランス・パリで開催された国連気候変動枠組条約（United Nations Climate Change Conference: UNFCCC）第21回締約国会議（21st Conference of the Parties: COP 21）を通じて、2020年以降の「新気候体制」の出帆に関する合意を導き出すことに成功しました。グローバル・ガバナンスを通じた地球的課題の解決は、単に低位政治（low politics）分野にのみ限定されたものではありませんでした。2009年、米国のバラク・オバマ大統領が「核兵器のない世界」構想を提唱したことを契機に、2010年4月、核軍縮、核不拡散、核安全保障を3大軸とする主要核兵器保有国と原子力発電国が参加する「核安全保障サミット」（Nuclear Security Summit）が成功裏に発足しました。

このように、グローバル・ガバナンスに基づいたアプローチは、地球的課題解決のための新たな代替案として浮上するかのように見えました。しかし、最近の急激な世界政治環境の変化を考慮すると、通商、気候変動、エネルギー、核安全保障、持続可能な発展など、地球的課題解決のための多国間主義的努力の制度的根幹となるグローバル・ガバナンスは、「超不確実性の時代」（age of hyper-uncertainty）に突入しています（Eichengreen 2016）。

不確実性を招来する要因は二つに集約されます。第一に、グローバル・ガバナンスを実質的に主導してきた強大国の政策指向の変化です。21世紀の自由主義的国際秩序を主導してきた米国は、トランプ政権の登場以降、地球的課題解決のために限定的なリーダーシップを行使するにとどまる可能性がますます高まっています。トランプ政権が自国製造業の復活と雇用保護を主な内容とする新保護主義と、市場開放と為替問題を理由に相手国政府に強い圧力をかける攻勢的一方主義の基調を強化していることからも、自国優先主義に注力する可能性が現実化しているからです。2017年2月、トランプ政権が国防予算を約520億ドル増額し、国務省と国際開発庁（USAID）の合同予算を28%大幅に削減した2018会計年度予算案において、米国の自国優先主義が現実化している端緒が垣間見えます。

世界秩序を構成するもう一つの軸である中国は、2017年1月、習近平主席がダボス・フォーラムで「貿易と投資の自由化を促進する自由貿易の擁護者」として中国のイメージを内外に刻印させることで、保護主義への回帰を示唆したトランプの米国と差別化を図ろうとしているように見えます。しかし、習近平政権が2016年7月の南シナ海領有権に関する国際仲裁裁判所の判決後、フィリピン産バナナの輸入停止を決定したのに続き、韓国政府のTHAAD（高高度防衛ミサイル）配備発表に対応して有形無形の経済制裁を加えるなど、自由主義的国際秩序の擁護者としての中国の意志を確認することは困難な状況です。さらに、地球的課題の解決にはハードパワーだけでなく、科学的解決策と規範的優位性といった知識パワーと規範パワーを保有しなければなりませんが、現在の中国は高度な知識体系と模範的なリーダーシップを具備していないため、独自のリーダーシップを行使するには限界があると考えられます。

欧州の状況もまた芳しくありません。気候変動と開発協力分野で先導的な役割を果たしてきた欧州は、続くユーロ圏危機、難民の急増による国内対立、テロの脅威、ブレグジット（Brexit）など、欧州内部の問題を解決するだけでも手一杯で、地球的課題の解決のために強力なリーダーシップを行使するには能力の限界を露呈しています。例えば、欧州にとってはブレグジットの発生自体が予想し難かった衝撃的な出来事であっただけでなく、テリーザ・メイ（Theresa May）政権が論争の末に「ハード・ブレグジット」（hard Brexit）を選択したことで、予想よりも大きな影響を内部的に吸収し、欧州連合（European Union: EU）の地位を高める新たな課題に直面することになりました。さらに、2017年5月のフランス大統領選挙でエマニュエル・マクロン（Emmanuel Macron）とマリーヌ・ル・ペン（Marine Le Pen）がそれぞれ1位、2位の得票をし、伝統的な主流政党である共和党と社会党の候補者が決選進出に失敗するなど、国内政治の地形が急変している状況も、地球的課題の解決にとって決して好意的ではありません。ブレグジット後、他の欧州諸国でも内部志向性が高まる傾向が感知されるようになり、地球的課題解決のための欧州のリーダーシップを期待することが困難な状況が展開されているからです。このように、主要強大国が国内問題に注力する内部志向性が増大しているため、地球的課題解決のためのリーダーシップを積極的に行使することは困難になる見通しです。

第二に、イシュー間の連携性と複雑性の増加もまた、不確実性を増大させる主な要因の一つです。グローバル・ガバナンスを通じて解決策が模索されてきた大半のイシューは、個別の争点として独自の重要性を持つには十分です。しかし、新興イシュー（emerging issues）の特性は、過去には別個に扱われ直接的な関係がなかったイシューと複雑に絡み合う現象が発生するという点にあります。狭義の援助に焦点が当てられていた公的開発援助（official development assistance: ODA）が、民間資金調達の重要性が高まるにつれて、援助・投資連携、気候変動によって発生する環境問題との連携、地球的次元での持続可能な発展のための包括的アプローチの必要性などが提起され、多様なイシューと複合的に連携する現象が現れました。気候変動もまた、主に環境への影響を中心に議論が進められていた段階から脱し、気候・エネルギー連携という新たな議論の軸が加わる変化が発生しました。

イシュー連携に伴う複雑性の増加は、問題解決の代替案を模索し、それらのための集合行動を組織するのに有形無形の努力と時間を必要とします。「地球的課題に対する地球的解決策」（global answer to global prob-lems）について原則的な共通認識が形成されたとしても（Martin 2005）、問題解決の具体的な合意が自動的に導き出されにくい理由はここにあります。

開発協力ガバナンス

開発協力の分野では、伝統的な供与国と受益国の間で主に施恵的な次元の海外援助を提供する比較的単純な問題から、ポスト2015時代への移行過程で複数の変化が同時に発生しました。第一に、新たなアクターの登場による開発協力ガバナンスの変化を促す圧力が 증가しました。開発協力は経済協力開発機構（OECD）開発援助委員会（Development Assistance Committee: DAC）の先進供与国を中心にアジェンダが設定されてきました。しかし、OECD DAC自体が最近メンバーシップを継続的に拡大し、加盟国数が28カ国まで増加した結果、加盟国間の異質性も高まっています。メンバーシップの拡大が今後も継続すると予想される点を考慮すると、OECD DACが過去と同様に同質的な集団であるとは言えなくなりました。OECD DAC非加盟の供与国も増加しています。エストニア、ハンガリー、トルコなどOECD DAC非加盟国でありながら海外援助資料報告書を提出する19カ国と、中国、インド、ブラジルなど報告書を提出しない非加盟国が、全体の開発協力において占める割合は2014年現在17.8%に達します。これは少なくとも中長期的には開発協力ガバナンスの変化を促進する圧力要因として作用するでしょう。

これに加えて、非政府アクターが相当な影響力を行使してきた点を考慮すると、開発協力ガバナンスの複雑性はさらに増加すると見られます。過去の開発協力が北と南、すなわち先進国と開発途上国の問題であったとすれば、ポスト2015時代の開発協力は、北と南だけでなく、新興供与国の台頭による南と南の問題、政府アクターと民間アクターなど、多様な構図が形成されています。すなわち、開発協力のガバナンスは、供与国と受益国の関係だけでなく、新興供与国と非政府アクターを含む地球的次元でのパートナーシップの形成という、より複雑なガバナンスの問題へと転換されています。このような現実を反映し、ポスト2015時代への移行過程で、開発協力ガバナンスは多層的な構造へと変貌しました。問題は、このような多層的ガバナンスが代表性と効率性の間のトレードオフ関係をどのように緩和するかという点です。多層的ガバナンスは、多様な利害関係者が意思決定に参加できるという点で代表性と正当性を確保するのに効果的です。しかし、まさにこの点が意思決定の効率性を阻害する可能性を高めるという問題が発生します。互いに異なる利害関係を持つアクターの数が増加することが、果たして持続可能な発展のためのグローバル・パートナーシップを安定的に維持できるのか、注目されます。

第二に、ポスト2015時代の開発協力分野では、イシュー間の連携増加に伴う複雑性が飛躍的に増大しています。貧困撲滅という比較的狭いイシューを重点分野として設定していたMDGsとは異なり、SDGsは経済発展、社会・人間開発、環境の持続可能性だけでなく、平和、制度、不平等といった非常に包括的な分野へと、開発協力の範囲を大幅に拡大させました。その結果、開発協力は地球的次元での持続可能な発展という新たな観点から気候変動とも密接に連携しており、このような変化に能動的に対処するために、狭義の援助を超えて民間資金を多様な方法で動員する援助・投資連携の問題へと急速に転換しています。

第三に、上記の二点に関連して、中国の台頭が開発協力のガバナンスに及ぼす影響に注目する必要があります。新興供与国として、中国は既存の開発協力ガバナンスの枠外で援助と投資を積極的に連携させる戦略を駆使しています。開発協力の目標が拡大するにつれて、それを実行するために動員できる資金の重要性がさらに浮き彫りになっています。中国はこのような空白を埋めるために、一帯一路とアジアインフラ投資銀行（AIIB）を戦略的に活用しています。アジア地域においては、開発途上国のインフラ需要が急増していますが、インフラ需要を賄うには公的資金が非常に不足しているのが実情です。2015年基準でOECD DAC加盟国の純ODAは1,314億ドルに過ぎず、それすらも教育、保健などに大部分のODAが使用され、インフラ建設に投入されるODAは19%に過ぎません。ADBもまた、毎年の新規投資規模が130億ドルに過ぎないうえ、所得および社会的格差、資源管理、イノベーション、緊急救援などに対処することに注力しているため、インフラ建設に投入する余力は限定的です。

中国はアジアのインフラ建設市場を先取りするための戦略の一環として、援助と投資の連携を試みています。一帯一路は純粋な対外援助でもなく、かといって商業性を唯一の目的とする投資事業でもありません（王毅偉 2016）。一帯一路は、中国が投資と対外援助を結合してアジア地域への影響力を拡大する手段という意味を持ちます。中国政府が繰り返し述べているように、AIIBもまた既存の多国間開発銀行に比べて民間資金を積極的に投入できる装置を設けることが予想されるという点で、投資・援助連携の手段的性格が見られます。根本的には、援助または多国間開発秩序に関連する国際規範を再確立する過程で有利な位置を占めようとする動機も内包されていると言えます。中国は一帯一路を通じて援助と投資を連携させることで、アジア地域への経済的影響力を継続的に増大させ、それを地域アーキテクチャの再設計など戦略的利益を投射するのに活用する可能性が高まっています。

気候変動ガバナンス

2015年12月に採択され、2016年11月に発効し、2020年以降の「新気候体制」の根幹となるパリ協定（Paris Agreement）は、気候変動への対応の里程標として記録されるでしょう。気候変動ガバナンスは、気候変動が深刻なレベルで進行しているにもかかわらず、イシューの性質上、変化が非常に緩慢に体感され、気候変動の主な原因と認識されている炭素の排出国と被害国が異なることから生じる利害の不均衡性が存在するだけでなく、既存の化石燃料の再構築を通じて気候変動への積極的な対応を遅延させようとする試みが依然として行われるなど、多様な構造的問題を抱えています。このため、気候変動への対応は、事案の重大性に対する共通認識が比較的広範に形成されているものの、初期の高コストに対する負担のために、現実的には政策の優先順位において低い位置を占め、したがって地球的次元でリーダーシップを行使することが困難なのが現実でした。

しかし、パリ協定は次のいくつかの点で京都議定書（Kyoto Protocol）よりも進歩したと評価されます。第一に、何よりも京都議定書の参加国が主要先進27カ国であったのに対し、パリ協定には195カ国が協約当事国として参加したという点で、事実上気候変動に対する地球的次元での対応と言えます。第二に、制度設計の面でもパリ協定は意味のある成果を導き出しました。京都議定書は「共通だが差異ある責任」（common but differentiated responsibilities: CBDR）の原則を名目に、先進国が削減義務と開発途上国への支援という二重の負担を負うようにしたことで、米国や日本など主要先進国の反発に直面しました。一方、パリ協定は、たとえ自発的で拘束力がないとはいえ、全てのUNFCCC当事国がそれぞれの事情に合わせて提出した「国が決定する貢献」（nationally determined contribution: INDC）を採用し、各国がそれを履行するよう促す柔軟な体制を選択することで、先進国対開発途上国の対立をかなり成功裏に緩和しました。第三に、パリ協定は京都議定書と異なり、地球平均気温の上昇幅を1.5～2℃に制限することを明文化することで、気候変動に対処するための目標を数値化した点に意義があります。第四に、京都議定書の履行を事実上阻止した世界第1、2位の温室効果ガス最大排出国である米国と中国が、パリ協定の妥結のために妥協を引き出したという点も、国際政治的な観点から大きな含意を持ちます。この妥協は、狭義には、これまで気候変動交渉を主導してきたEUのリーダーシップを米中両国が代替したという意味があるだけでなく、より広範には、今後の米中両国が本格的に世界秩序を構築する長い過程における前哨戦の性格を持つと言えます。

相当な成果にもかかわらず、パリ協定は解決すべき未完の課題が少なくありません。何よりも、数値化された目標を達成するために絶対的に必要な開発途上国支援体制が、先進国の義務事項として明記されていない点を指摘できます。パリ協定は、2020年までに開発途上国支援のために年間1,000億ドルを造成することにしたコペンハーゲン合意文を継承したものと見られますが、これに関連する条項の拘束性の有無は不透明であるというのが一般的な評価です。また、温室効果ガス削減への貢献を個別の当事国の自発性に依存している点も、協定妥結のために不可避な選択であったという点を考慮しても、理解メカニズムに対する疑問が持続せざるを得ない理由となるには十分です。

何よりも最も大きな問題点は、パリ協定交渉過程で前向きな姿勢を見せた米国と中国が、今後もこれまでと同様の政策基調を維持するかどうかという点です。2017年2月に発足したトランプ政権は、国内製造業の保護と雇用の創出のための自国優先主義を標榜することから示されるように、国内政治的な側面から対外政策を調整する傾向を見せています。自国優先主義を標榜するトランプ政権の政策基調は、気候変動分野も例外ではないようです。トランプ大統領は選挙期間中、「地球温暖化という概念自体が、米国製造業の競争力を弱体化させるための中国の策略」という発言に見られるように、気候変動関連の議論に対する否定的な認識の断片を公然と露呈することもありました。トランプ政権がまだパリ協定を無力化するために具体的な措置を講じたわけではありませんが、履行に関連する動力を弱めたことは明らかです。トランプ政権の2018会計年度予算案において、環境保護庁（EPA）の予算を全省庁の中で最も高い割合である前年比31%削減し、EPA職員約19%を解任する案を含んだことから、トランプ政権の政策方向を読み取ることができます。

トランプ政権は、気候変動を否定する産業界の利益に友好的な態度を見せているという点で、オバマ政権のようなリーダーシップを期待することは現実的に無理があることは明らかです。トランプ大統領のこのような立場は、中国などから、米国がパリ協定の履行意志を持っているのかどうかについての疑念を高める結果を招いています。米国の政策変化は、中国の態度変化を招く可能性が濃厚であるという点で、パリ協定の履行過程でリーダーシップの空白が生じる可能性を排除できません。

韓国の対応戦略

2000年代以降、グローバル・ガバナンスは開発協力と気候変動分野を筆頭に、多くの分野で地球的公共財の円滑な供給に大きく貢献してきました。グローバル・ガバナンスが現在および未来の世界政治の問題を解決できる有力な代替案の一つとして浮上できたのは、多様なアクターがそれぞれの利害を投射する中で妥協を引き出す柔軟性を発揮できたからです。具体的に、グローバル・ガバナンスの形成と維持には、新たな目標を設定するために科学的知識に基づいた合意の基盤を提供した認知共同体、知的・道徳的リーダーシップを実践してきたEU、そして何よりも世界秩序を樹立する過程で部分的であれ妥協的な姿勢を見せた米国と中国という三つの要素が共に作用しました。

しかし、2017年のグローバル・ガバナンスは全く新しい国際政治環境に直面しています。トランプの米国は、グローバル・ガバナンス分野においても自国の利益を優先追求する自国優先主義を固守する可能性が高いです。グローバル・ガバナンスの一軸を担ってきた欧州もまた、山積する内部問題の解決に注力する可能性が非常に高いです。結局、既存の先進国が主導してきたグローバル・ガバナンスにおいて、リーダーシップの空白が生じざるを得ない状況です。一方、中国は、開発協力と気候変動の事例で見られるように、このようなリーダーシップの空白を活用して国内政策と対外政策の間の戦略的連携を推進しています。

結局、2017年のグローバル・ガバナンスは、リーダーシップの空白から生じうる不安定のリスクが高まる中で、主要国が自国の利益をより積極的に投射する変化が生じる可能性が高いです。このような状況の展開は、グローバル・ガバナンスの危機と言えるでしょう。このような変化の可能性が韓国外交に示唆するものは何でしょうか。第一に、グローバル・ガバナンスの主要軸を形成している米国と中国の複雑な関係の性格に注目する必要があります。気候変動の事例で見られるように、米国と中国の利害調整はパリ協定の妥結に貢献しました。しかし、米中両国がパリ協定の履行に対する政策的意志を弱める可能性を排除できないため、これに対する事前の準備が必要です。開発協力分野において、中国は既存の先進供与国中心に形成されたグローバル・ガバナンスの外縁で影響力を拡大する戦略を駆使しています。韓国は、地球的課題を解決する上で、米国を含む先進国と中国をはじめとする新興国が、対立関係ではなく補完関係を形成できる方策を多角的に模索する必要があります。

第二に、グローバル・ガバナンスに関連するイシューの特性を考慮し、イシューに対する個別的なアプローチよりもイシュー間の連携に注目する必要があります。環境と開発協力のイシューは、過去には経済成長の下位イシューと認識されていましたが、次第に主流化しています。イシューの性格が変化するのは、イシュー間の連携の様相が過去とは異なる形で進行しているからです。韓国政府は、イシュー連携性の変化に事前に備えるための努力を怠ってはなりません。例えば、最近重要性が増している第4次産業革命が、開発協力、環境、経済成長の関係、あるいはさらに進んで国内政策と対外政策の間の連携に根本的な変化をもたらす可能性を排除できないため、これに対する先制的な準備が必要です。そのためには、何よりも市場の動きを先取りして把握する努力が必要です。

第三に、韓国はグローバル・ガバナンスを推進する国際政治的な動力を維持するための努力を多角的に展開する必要があります。米国と欧州で政策の内的志向性が高まる現象は、国際政治の質的な変化を伴う可能性があるため、その行方に注意深く見守る必要があります。トランプ大統領の自国優先主義が、国内政治的なあるいは外交的な修辞にとどまるものではないと見られます。これはグローバル・ガバナンスの危機でもありますが、対外依存度が高い韓国にとっては重大な挑戦要因でもあります。韓国は、グローバル・ガバナンスの危機可能性に対して、中堅国外交の次元でアプローチする必要があります。グローバル・ガバナンスが担っている地球的公共財は、まるで空気のように、普段はその重要性を自覚できない傾向があります。しかし、グローバル・ガバナンスが弱体化または瓦解した場合、再構築するには多大なコストと努力が必要となるため、グローバル・ガバナンスを維持・管理する努力がこれまで以上に切実です。韓国政府は、中堅国間の協力を通じてグローバル・ガバナンスを発展させる中堅国リーダーシップを追求する必要があります。これは、強大国が発揮してきたリーダーシップの空白を埋める中堅国外交戦略となり得ます。

第四に、韓国はグローバル・ガバナンス外交と国内政策との整合性を高める努力を怠ってはなりません。韓国は、地球的公共財を提供する外交を実行する上で、国内政策とのバランスを取ることに困難を経験したことがあります。開発協力分野では、普遍的価値の追求と国益優先追求との間の緊張関係を巡る論争が展開されましたが、この問題は啓蒙された、あるいは長期的な観点からの広範な国益として再定義することで、両者の間の緊張関係を解消できます。また、開発協力外交の目標は、主要先進供与国の事例を見ると、ODAの提供に対する正当性を国内的に獲得し、全体の外交政策目標と一致させるために、激しい熟慮と議論の産物であったという点を考慮する必要があります。国益対普遍的価値の二分法的な議論を超えて、開発協力外交の目標が韓国の現実に合わせて流動的に進化しうるという点を考慮する動態的な視点を維持する必要があります。このようなアプローチは、環境外交分野でも求められます。過去、韓国は環境分野でグリーン成長外交を意欲的に推進しましたが、炭素削減を実質的に負担しなければならない国内の利害関係者との協議過程が省略される場合もありました。これは結局、韓国が地球的次元でグリーン成長外交の主導権を行使できる機会を喪失する結果につながりました。地球的公共財を提供する外交のイニシアチブを行使するためには、国内政策との整合性が非常に重要であるという点を改めて認識すべき時期です。■

[代表執筆]

イ・スンジュ中央大学政治国際学科教授。延世大学政治外交学科を卒業し、米国カリフォルニア大学バークレー校で政治学博士号を取得。統一研究院研究員、米国バークレー大学APEC研究センター博士後研究員、シンガポール国立大学政治学科助教授、延世大学国際関係学科助教授を歴任。主な研究分野は東アジア地域主義、通商、開発協力など。

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