舆论简报第99号：未来十年韩国社会的核心政策领域

舆论简报第99号：EAI治理圆桌会议〈2011国家议程探索〉国民与政治精英问卷调查结果

1. 调查概要

2. 政策领域调查结果

3. 国民与政治精英偏好比较

4. 内部认知差异比较：政治精英趋于一致，国民则阶层差异明显

1. 调查概要

当今韩国社会正经历着自1987年民主化转型以来，国家层面主要政策的决策和执行过程中，不同主体（社会行动者）之间的冲突与对抗日常化的局面。这恰恰也证明了以“协商”和“合作”为核心的国家层面政策议题的治理（governance）机制是何等脆弱。

脆弱的治理机制核心在于政治。韩国的政治在社会中，与其说发挥着社会协调者或代言人的责任（accountability）和能力（capability），不如说其功能被批评为集中于为政治精英群体充当代理人。其结果是，规定我们社会性质的诸多议程，在未能提出任何显著成果的情况下，依然是社会争议的中心，甚至目睹其功能成为冲突与对抗的机制。只要这种情况持续下去，不仅期待治理的正常运作是不可能的，而且政治将有可能将核心国政议程的主导权拱手让给政治之外的其他主体，即那些武装了政策议题专业知识的官僚体系，或是基于凝聚力有效发出集体声音的公民社会。然而，考虑到近期成为社会争论焦点的大多数社会议题，如福利、劳动、两极分化、教育等，都不是由某一个社会主体或市场能够解决的，而是必须通过政治力量解决的问题，因此，政治若成为社会议题的真空地带，绝非可取之象。

为促进治理的成熟，当前可以采取的一个对策是，发掘作为主权者的国民所关注的社会议题，并从中找出优先事项，提交给政治精英，从而使政治的角色和力量得以正常化。为此，研究团队（团队长：李淑宗，EAI院长）于2011年1月中旬进行了“韩国社会政治议程探索性调查”，旨在了解国民认为哪些是紧迫且重要的国政议程，以及他们对各项国政议程倾向于采取何种 접근 방식 或政策路线。

主要调查内容围绕过去大选和总选中反复被列为公约事项的议题，以及近期在媒体上持续报道为社会议题的主题，构成了旨在了解未来10年核心政策领域的问项。实际调查不仅对普通国民进行了调查，还对国会议员及四级辅佐官等政治精英进行了调查，并通过比较调查结果，呈现了国政议程的地理图景，以便为下一次大选和总选中的政策竞争做出贡献，使用了相同的问卷。调查执行方面，普通国民调查于2月14日至15日两天，以1000名对象进行了电话调查；政治精英调查则于3月2日至9日，有136人参与，以访谈方式进行。

本期议题简报旨在通过“韩国社会政治议程探索性调查”项目的主要内容，比较分析普通国民和政治精英在未来10年内认为韩国社会应优先处理的核心“政策领域”。此处，“政策领域”考虑到项目参与研究人员的专业性，集中于国内层面的治理，因此排除了外交、安保、统一、经济领域。选项共包括13个（含其他），分为1至3순위，分别进行回答。13个政策领域的具体列表如下。

[政策领域选项]

2. 政策领域调查结果

1) 普通国民调查结果

- 政府未来十年政策优先顺序综合：就业 > 低生育率老龄化 > 经济增长 순

● 在将排名第一至第三的应答比例相加后，再次计算平均值的分析结果显示，选择‘就业’和‘低生育率老龄化’的情况最多。首先，就业的应答比例为15.4%，位居首位，其次是低生育率和老龄化，应答比例为14.2%。第三高的应答比例是公众高度关注的经济增长的11.4%，随后是教育(11.0%)、环境与资源保护(10.2%)和 the social polarization (9.3%)。选择政治改革的应答比例也高达9.2%，表明了公众对政治的关注。反映日益严峻的房屋租赁难和不稳定的房地产市场现实，住房的应答比例也达到了5.8%。多文化与人权(4.8%)、科学技术(4.1%)、法治与民主(3.0%)以及行政与分权(0.7%)相较于其他调查对象领域，应答比例相对较低。此外，也有部分选择其他选项的情况，但比例仅为0.5%。

[图1] 普通国民核心政策领域调查结果综合(%)

- 在第一至第三顺位中，争夺第一、第二名的政策领域是就业和低生育率老龄化

● 考虑到第一顺位和第三顺位的调查问题特征，我们也考察了各项顺位上应答比例的分布情况。在第一顺位方面，与[图1]的综合结果相比，呈现出两个差异。首先，出现了顺位颠倒的情况。‘就业’以19.6%的应答比例位居首位，这一点与综合结果一致，但‘经济增长’以14.4%的应答比例超过了‘低生育率老龄化’。与综合结果相比，就业和经济增长的应答比例分别高出4.2个百分点(P)和3.0个百分点(P)，这也是一个特点。这足以体现公众对这两个政策领域感受到的重要性和紧迫性。在第二顺位方面，低生育率老龄化、就业、教育、经济增长和环境与资源保护的应答比例也较高。在第三顺位中，依次是低生育率老龄化、就业、环境与资源保护、教育和政治改革。

● 结果表明，‘就业’和‘低生育率老龄化’从第一顺位到第三顺位，仅在应答比例的排序上有所不同，但始终显示出最高的应答比例。教育和环境与资源保护也表现出类似的趋势，并呈现出相对较高的应答比例。在政治改革方面，在第三顺位中排名第五，显示其重要性与紧迫性相比稍显滞后。此外，社会两极分化、住房、法治与民主等政治界或媒体关注的政策领域，应答比例相对较低，也显示出与公众感受存在一定的差异。

[表1] 顺位별 普通国民核心政策领域调查结果

2) 政治精英调查结果

- 政府未来十年政策优先顺序综合：就业 > 社会两极分化 > 低生育率老龄化 순

● 综合第一至第三顺位的调查结果来看，选择‘就业’的应答比例为21.1%，位居首位，‘社会两极分化’和‘低生育率老龄化’分别以19.6%和18.6%紧随其后。住房和政治改革/教育与前述政策领域相比，显示出较大的应答比例差异，分别位列第四至第六。住房的应答比例为8.1%，政治改革/教育同为7.6%。经济增长(5.4%)、环境与资源保护(4.2%)、法治与民主(3.2%)以及多文化与人权(2.5%)的应答比例相对较低，与前述政策领域存在差距。此外，科学技术、其他以及行政与分权的应答比例均低于1.0%，这表明政治精英对这些政策领域的关注度较低。

[图2] 政治精英核心政策领域调查结果综合(%)

- 在第一至第三顺位中，就业、社会两极分化和低生育率老龄化的优势也十分突出

观察第一至第三顺位的应答结果，可以发现应答比例集中在三个政策领域。首先，在第一顺位中，选择‘就业’的应答比例高达30.1%。‘社会两极分化’和‘低生育率老龄化’的应答比例也相对较高，分别为24.3%和18.4%。然而，其后的教育为6.6%，政治改革和住房的应答比例分别为5.9%和5.1%，相对较低。在第二顺位中，也发现了类似的趋势。应答主要集中在社会两极分化(22.1%)、就业(19.9%)、低生育率老龄化(16.2%)，此外，应答比例超过10%的政策领域只有11.0%的住房。在第三顺位中，低生育率老龄化占21.3%，拉开了与其他选项的差距。第二个应答比例最高的政策领域是就业(13.2%)，社会两极分化/政治改革(12.5%)位列第三。

[表2] 顺位별 政治精英核心政策领域调查结果

3. 普通国民与政治精英偏好比较

1) 共同点

- 第一顺位政策：“就业”

- 低生育率老龄化也是优先度高的政策领域

● 综合来看，即通过平均第一至第三顺位的应答比例，比较普通国民与政治精英的调查结果，可以发现未来十年被选为核心政策领域的共同点。首先，普通国民的应答比例依次为就业、低生育率老龄化、经济增长、教育和环境与资源保护。政治精英的依次为就业、社会两极分化、低生育率老龄化、住房和教育。综合以上结果，可以发现两个群体都将‘就业’列为应答比例最高的项目，这充分体现了就业在韩国社会政策中的重要性。低生育率老龄化也被列为韩国社会亟需且重要处理的核心政策领域。因为在普通国民调查中排名第二，在政治精英调查中排名第三。

[图3] 普通国民-政治精英核心政策领域调查结果比较

2) 差异点

- 经济增长、社会两极分化以及资源与环境保护存在视角差异

- 普通国民重视社会价值，政治精英重视经济

● 除了就业和低生育率老龄化之外，在其他政策领域也存在差异。首先是经济增长。如上[图3]所示，普通国民仍然将经济增长视为重要的政策领域。11.4%的应答比例表明，他们对通过经济增长克服经济困难抱有很高的期望。然而，政治精英的应答比例仅为5.4%，这可能是由于缺乏有效的处方措施，或者是基于优先关注第一至第三顺位政策领域的判断，因为这些是社会现象，是结果。在社会两极分化方面，普通国民的应答比例为9.3%，而政治精英的应答比例高达19.6%，显示出两个群体之间的差距。在环境与资源保护方面也存在差异。普通国民选择环境与资源保护的应答比例为10.2%，而政治精英的应答比例不及一半，仅为4.2%。考虑到环境与资源保护的重要性，这种差异源于宏观视角的不同。未来十年对普通国民来说是即将到来的未来，但对政治精英而言，考虑到四年任期，这是一个相对遥远的时期。

● 这是普通国民与政治精英在经济领域和社会价值领域应答比例的差异。在13个选项中，除其他选项外，12个领域可大致分为“经济（或物质）领域”和“社会价值（或观念）领域”。经济领域可包括‘就业’、‘住房’、‘社会两极分化’、‘低生育率老龄化’、‘科学技术’、‘经济增长’。社会价值领域可包括‘教育’、‘多文化与人权’、‘行政与分权’、‘法治与民主’、‘政治改革’、‘环境与资源保护’。这样分类并观察普通国民和政治精英的应答比例分布，会发现一个有趣的现象。[图4]显示，政治精英在经济领域的应答比例高于普通国民。相反，[图5]显示，普通国民在社会价值领域的应答比例高于政治精英，并且分布更均匀。

● 事实上，普通国民在各项政策领域呈现出相对均衡的应答比例分布，而政治精英在经济领域的应答比例相对较高，表明他们对这些政策领域的重视程度尤为突出。这种结果特征，当然可能源于普通国民的构成比政治精英更为多样化和广泛。此外，也可以解释为政治精英更关注政治性议题，即那些可以通过政治途径解决且能在短期内产生可见成果的领域，例如经济领域。例如，在政治精英中应答比例最高的社会两极分化，随着关于普遍福利和减税等议题的争论，其作为社会议题的地位更加稳固。在就业方面，从青年失业和老年人延龄到非正规就业问题，也经过了漫长的争论。

[图4] 经济领域调查结果比较(%)                                 [图5] 社会价值领域调查结果比较(%)

4. 内部认知差异比较：政治精英认知趋于一致，普通国民则阶层差异明显

1) 政治精英间认知比较

- 执政党与在野党在优先顺序认知上差异不大

- 三大优先政策课题的政策竞争将激烈

● 克服不成熟的治理体系的必要前提是加强行为者间的协商与合作，而政治在这种过程中需要承担比其他群体更多的责任。特别是在行为者间的协商与合作中，政治需要准确把握国民的想法，并将其运用到政策竞争中。如果国民的想法与政治脱节，政治需要通过政党来修正和完善政策，或者努力说服和理解国民。更重要的是，如果要在即将到来的2012年国会选举和总统大选中正确把握国民的想法，即民意，并提出未来愿景，展开政党间的政策竞争，那么上述过程的意义将更加重大。

● 在将大国家党作为执政党，民主党及其他政党作为在野党进行分析的结果中，有两个特点。第一，执政党和在野党在政策领域的应答比例差异不大。[图6]显示，执政党和在野党的政治精英在选择政策领域方面，大部分的顺位和应答比例没有大的差异。部分存在差异的政策领域可以举出‘社会两极分化’。实际上，执政党的就业、低生育率老龄化和社会两极分化的应答比例较高，而执政党的社会两极分化、就业和低生育率老龄化应答比例较高。这些政策领域的应答比例均在20%左右。仅在社会两极分化方面，以5.7个百分点(P)的差距，在野党高于执政党。

● 这一结果可以提供两个启示。首先是政治精英认为紧迫且重要的政策领域的相似性。在韩国政治中，合作与和谐的可能性低于对抗与冲突的属性下，这暗示着围绕就业、低生育率老龄化和社会两极分化，可能会加剧争夺政治主导权的紧张局势。同时也意味着社会两极分化有可能成为朝野政治紧张的中心。因为在野党比执政党更倾向于批评政府政策，所以政府更有可能加强对社会两极分化的攻势。

● 第二，执政党和在野党的相似结果也意味着与普通国民的结果形成了共同的差异点。正如在3. 2) ‘差异点’中所述，政治精英的想法在一定程度上偏离了民意，而执政党和在野党则保持一致。

[图6] 普通国民与朝野核心政策领域调查结果(%)

[表3] 普通国民-执政党-在野党核心政策领域调查结果比较

2) 要想准确把握民意

- 普通国民选择的第一顺位核心政策领域：就业 > 经济增长 > 低生育率老龄化 > 教育 순

- 应警惕对民意的统一化 접근

● 要想准确把握政治所认为的紧迫且重要的国政议题是什么，以及他们偏好何种 접근方式或政策路线，需要进一步考虑。要警惕对普通国民进行统一化 접근。普通国民不能用单一的框架来分类。例如，‘物理条件’如年龄，会因个体情况的不同而影响判断，从而产生不同的立场和位置。‘社会经济标准’如阶层认知，也可能与决定政策领域的紧迫性和重要性有关。因为这与每个国民的偏好或利益息息相关。支持的政党也成为衡量‘政治偏好’的重要标准。不能排除支持大国家党和支持民主党的国民在政策领域上产生差异的可能性。基于以上物理条件中的年龄，社会经济标准中的主观阶层认知，以及衡量政治偏好的支持政党这三个标准，为了更好地理解调查结果中反映的普通国民的想法，即民意，我们将其与未来十年应优先处理的核心政策领域进行了比较。为简洁有效地呈现分析结果，仅使用了紧迫性和重要性最强的第一顺位应答结果，并为把握变量间的应答倾向特征，仅选取了获得10%以上应答比例的政策课题。结果如[表4]所示。

[表4] 根据变量的普通国民政策领域调查结果比较(%)

* 已排除不知道/未回答的选项

** 已排除非大国家党和民主党以外的政党的结果值

- 年龄层、主观阶层认知、支持政党별 优先顺序认知存在差异

● 首先，我们考察了不同年龄段的回答比例差异。如图7所示，30多岁和40多岁人群对就业的回答比例相对较低，分别为12.3%和16.6%。20多岁、50多岁和60岁以上人群的回答比例均超过20%。如果与其它年龄段相比，30多岁和40多岁人群认为就业稳定，那么这种因年龄而异的就业回答比例差异是可以理解的。对于经济增长，40多岁和50多岁人群的回答比例与其它年龄段相比略高。这是因为40多岁人群的回答比例为16.1%，50多岁人群为15.6%。30多岁人群中也有14.6%的人选择经济增长，与14.4%的总体平均水平相当。对于低生育率和老龄化问题，育龄人群（30多岁，17.0%）和退休人员比例较高的60岁以上人群（15.2%）的回答比例与其它年龄段相比相对较高。在教育领域，可能成为家长或即将成为家长的40多岁和30多岁人群的回答比例分别为14.8%和13.2%，高于平均水平（10.5%）。

● 在主观阶层认知方面，如图8所示，也显示了对政策领域回答比例的差异。首先，在就业问题上，可以确认回答比例随着阶层的降低而呈正相关关系增加。相反，对于经济增长，回答比例随着阶层的提高呈正相关关系。也就是说，在主观阶层认知中，就业和经济增长是相互反比的关系。在教育领域，也发现了与主观阶层认知存在一定趋势。因为随着阶层认知的提升，选择教育的回答比例也随之增加。

● 如图9所示，在政党支持度方面，大国家党支持者的回答比例为20.6%，高于民主党支持者18.7%的回答比例。对于经济增长和教育，大国家党支持者和民主党支持者之间的回答比例差异不大。然而，对于低生育率和老龄化问题，大国家党支持者的17.4%和民主党支持者的10.4%做出了回应，显示出一定的差异。

[图7] 按年龄段划分的主要政策领域调查结果比较(%)

[图8] 按主观阶层认知划分的主要政策领域调查结果比较(%)

[图9] 按支持政党划分的主要政策领域调查结果比较(%)

- 需要从多角度处理政治社会议题，而非二元化处方

● 综合以上结果，我们可以了解到，普通民众根据各自的立场和认知，在对政策领域的回答比例上存在差异。但这并不意味着回答比例的差异就直接等同于对政策方向的偏好。例如，大国家党和民主党支持者在选择经济增长和教育时的回答比例相似，但这并不意味着政策推进方向，即路线相同。此外，无论是大国家党还是民主党，无论是执政党还是在野党，政治精英们都应通过此次调查结果，关注普通民众认为紧迫且重要的未来十年核心政策领域，并认识到在存在差异的部分，可能是对民意的把握不足，或是需要向国民寻求更充分的理解和说服。同时，也有必要考虑根据普通民众的多种标准来制定更精细的政策。虽然社会议题的处方有时可以通过二元化处理来解决，但考虑到争议性议题常常成为政治争论的焦点，需要从更多角度努力解决问题。■