[世論ブリーフィング 第99号] 今後10年間の韓国社会の核心政策分野

[世論ブリーフィング 第99号] EAIガバナンス・ラウンドテーブル〈2011ナショナル・アジェンダ探索〉のための一般国民・政治エリート調査結果

1. 調査概要

2. 政策分野別調査結果

3. 一般国民と政治エリートの選好比較

4. 内部の認識の差異比較：政治エリートは収束、一般国民は階層間の差異が顕著

1. 調査概要

今日の韓国社会は、87年の民主主義への移行（transition to democracy）が本格化した後、国家レベルの主要な政策決定過程と執行過程において、多様なアクター（social actor）間の葛藤と対立が日常化（routinized）していることを経験している。これは、国家レベルの政策的課題に対し、主要アクター間の「協議」と「協力」を核心とするガバナンス（governance）がそれだけ脆弱であることの裏返しでもある。

脆弱なガバナンスの中心には政治がある。韓国社会において政治は、社会的調整者または代弁者としての責任性（accountability）と能力（capability）を発揮するよりも、政治エリート集団のための代表的行為者としての機能に集中しているという批判から自由ではいられない。その結果、我々の社会の性格を規定する様々なアジェンダが、目立った成果を提示できないまま、依然として社会的論争の中心に立っているだけでなく、むしろ葛藤と対立のメカニズムとして機能するのを目の当たりにする。このような状況が続く限り、ガバナンスの正常な作動を期待することは不可能であるばかりか、国家運営のアジェンダの主導権を、政治ではなく他のアクター、すなわち政策課題に対する専門性で武装した官僚制や、結束力に基づいて効果的に集団的声を上げる市民社会に譲り渡す可能性が高まる。しかし、最近社会的論争の中心にある福祉・労働・二極化・教育といった社会的な課題の多くが、ある特定の社会アクターや市場に依存するのではなく、政治的な力によって解決されなければならない問題であることを考慮すれば、社会的な課題において政治が一種の空白地帯（a political vacuum）となることは決して望ましい現象ではない。

ガバナンスの成熟のために、現時点でできる一つの処方箋は、主権者である国民が考える社会的な課題を発掘し、その中で優先順位を把握して政治エリートに提示することにより、政治の役割と力を正常化できるようにすることである。このため、研究チーム（チーム長：イ・スクジョン、EAI院長）は、2011年1月中旬、「韓国社会の政治社会ナショナルアジェンダ探索調査」を実施し、国民が考える喫緊かつ重要な国家アジェンダが何であり、それぞれの国家アジェンダに対してどのようなアプローチまたは政策路線を好むのかを把握するための研究に着手した。

主な調査内容は、過去の大統領選挙と総選挙で繰り返し公約事項として挙げられたアジェンダと、最近メディアで継続的に社会的な課題として記事化されたテーマを中心に、今後10年間の核心的な政策分野が何かを把握するための質問項目で構成した。実査は、一般国民調査と同時に、国会議員と4級補佐官を対象とする政治エリート調査も実施し、調査結果の比較を通じて現れる国家アジェンダの地図を提示することで、次期大統領選挙と総選挙における政策競争を活性化することに貢献できるよう、同一の質問紙を使用した。調査は、一般国民については2月14日と15日の2日間、1,000人を対象に電話調査で、政治エリートについては3月2日から9日まで136人が参加した中で面接調査で行われた。

本イシューブリーフィングでは、「韓国社会ナショナルアジェンダ探索調査」プロジェクトの主要内容のうち、一般国民と政治エリートの間で、今後10年間韓国社会で優先的に取り組むべき核心的な「政策分野」が何かを比較分析することを目的とした。ここで政策分野は、プロジェクト参加研究陣の専門性を考慮し、国内的レベルのガバナンスに焦点を当てており、その結果、外交・安保・統一・経済分野は除外されている。選択肢は、その他を含めて合計13項目であり、1位から3位までを区分してそれぞれ回答するようにした。13の政策分野の詳細なリストは以下の通りである。

[政策分野の選択肢]

2. 政策分野別調査結果

1) 一般国民の調査結果

- 政府の今後の10年間の政策優先順位総合：雇用 > 少子高齢化 > 経済成長の順

● 1位から3位までの回答率をすべて合計し、それをさらに平均して計算した結果を見ると、「雇用」と「少子高齢化」を挙げる場合が最も多いことがわかった。まず、雇用の回答率が15.4%で最も高く、少子高齢化の回答率が14.2%でそれに続いた。3番目に高い回答率は、社会的に高い関心が維持されている経済成長の11.4%であり、教育(11.0%)、環境と資源保全(10.2%)、そして社会的 양극化(9.3%)の順であった。政治改革を挙げた回答率も9.2%と比較的高い値を示し、国民が政治に対して持っている関心を読み取ることができた。増大する 전세難と不安定な不動産市場の現実を反映するように、住居という回答率も5.8%にも達した。多文化と人権(4.8%)、科学技術(4.1%)、法治と民主主義(3.0%)、そして行政と分権(0.7%)は、他の調査対象分野と比較して相対的に低い回答率を示した。これ以外に「その他」を挙げた場合も一部あったが、その割合は0.5%に過ぎなかった。

[図1] 一般国民の核心政策分野調査結果総合(%)

- 1位～3位で1位、2位を争う政策分野は雇用と少子高齢化

● 1位と3位で調査した質問の特性を考慮し、それぞれの順位別の回答率がどのように分布しているかも調べた。1位の場合、[図1]での総合結果と比較すると、2つの違いが明らかになった。まず、順位が入れ替わる場合があった。「雇用」が19.6%で最も高い回答率を示したのは同様であったが、14.4%の回答率を示した「経済成長」が「少子高齢化」を逆転することがわかった。雇用と経済成長の回答率は、総合結果と比較してそれぞれ4.2%ポイント(P)と3.0%ポイント(P)高く現れている点も一つの特徴として挙げられる。それほど、この2つの政策分野に対して国民が感じている重要性と緊急性の大きさを垣間見ることができる結果である。2位の場合でも、少子高齢化、雇用、教育、経済成長、そして環境と資源保全の順で回答率が高く現れた。3位では、少子高齢化、雇用、環境と資源保全、教育、そして政治改革の順であった。

● 結果として、「雇用」と「少子高齢化」については、1位から3位までの回答率による序列が異なるだけで、一貫して最も高い回答率を示しており、教育や環境保全と資源保全でも同様の傾向を示しながら比較的高い回答率を示したことがわかる。政治改革の場合、3位で5番目に高い回答率を示したことにより、重要性と比較して緊急性がやや劣っていることがわかる。これ以外に、社会的 양극化、住居、法治と民主主義など、政界やメディアが注目している政策分野については、相対的に回答率が低く、国民の体感度とは一部差が見られることもわかる。

[表1] 順位別一般国民の核心政策分野調査結果

2) 政治エリート調査結果

- 政府の今後の10年間の政策優先順位総合：雇用 > 社会的 양극化 > 少子高齢化の順

● 1位から3位までの調査結果を総合して見ると、「雇用」を挙げた回答率が21.1%で最も高く、「社会的 양극化」および「少子高齢化」がそれぞれ19.6%と18.6%でそれに続いた。住居と政治改革/教育の場合、先の政策分野と比較して比較的大幅な回答率の差を示し、4位から6位に挙げられたことがわかった。住居の回答率は8.1%、政治改革/教育は同じ7.6%であった。経済成長(5.4%)、環境と資源保全(4.2%)、法治と民主主義(3.2%)、そして多文化と人権(2.5%)は、相対的に低い回答率を示し、先に言及した政策分野とは隔たりが見られた。これ以外に、科学技術、その他、そして行政と分権に対する回答率はすべて1.0%以下となり、これらの政策分野に対する政治エリートの低い関心を読み取ることができた。

[図2] 政治エリートの核心政策分野調査結果総合(%)

- 1位～3位でも雇用、社会的 양극化、そして少子高齢化の強さが際立つ

1位から3位までの回答結果を見ると、3つの政策分野に回答率が集中する現象を発見する。まず1位の場合、「雇用」を挙げた回答率が30.1%に達した。「社会的 양극화」や「少子高齢化」も、それぞれ24.3%と18.4%と比較的高い回答率を示した。しかし、それに続いた教育は6.6%であり、政治改革や住居も回答率はそれぞれ5.9%と5.1%と相対的に低い割合となった。2位の場合でも同様の傾向を発見することができる。回答は概して社会的 양극化(22.1%)、雇用(19.9%)、少子高齢化(16.2%)に集中しており、これ以外に10%以上の回答率を示した政策分野は11.0%の住居のみであった。3位でも少子高齢化に21.3%の回答率が集中し、他の選択肢の回答率との差を広げた。2番目に高い回答率を示した政策分野は雇用(13.2%)であり、社会的 양극化/政治改革(12.5%)が3番目に高い回答率を示した。

[表2] 順位別政治エリートの核心政策分野調査結果

3. 一般国民と政治エリートの選好比較

1) 共通点

- 1位の政策は「雇用」

- 少子高齢化も優先順位の高い政策分野

● 総合結果、すなわち1位から3位までの回答率の合計を平均した結果を用いて、一般国民と政治エリート間の調査結果を比較すると、今後10年間の核心政策分野として挙げられた項目に共通点を発見することができる。まず、一般国民の場合、雇用、少子高齢化、経済成長、教育、そして環境と資源保全の順で回答率が高く現れた。政治エリートの場合、雇用、社会的 양극化、少子高齢化、住居、そして教育の順であった。以上の結果を総合すると、両集団ともに「雇用」が最も高い回答率を示したという共通点を発見することができ、それだけ雇用が韓国社会で占める政策的比重が大きいという現実をよく示す結果である。少子高齢化もまた、韓国社会で緊急かつ重要に扱わなければならない核心的な政策分野として挙げられた。一般国民調査では2位、政治エリート調査では3位として現れたからである。

[図3] 一般国民-政治エリート間の核心政策分野調査結果比較

2) 相違点

- 経済成長、社会的 양극化、そして資源と環境保全においては視点の違い

- 一般国民は社会的価値を重視、政治エリートは経済を重視

● 雇用と少子高齢化を除いた残りの政策分野においては違いが見られた。まず経済成長である。上記の[図3]で見るように、一般国民は依然として経済成長を重要な政策分野として挙げる場合が多かった。11.4%の回答率が示しているように、経済成長を通じた経済的困難への克服可能性に高い期待感を持っていることがわかる。しかし、政治エリートの場合、処方的手段が不足している原因に起因するのか、あるいは社会的現象、すなわち結果としての現象と言える1位から3位までの政策分野に集中すべきという判断に起因するのか、回答率は5.4%に留まった。社会的 양극化の場合、一般国民は9.3%の回答率を示したが、政治エリートの回答率は19.6%に達し、両集団間の隔たりを露呈した。環境と資源保全においても違いを見つけることができる。一般国民が環境と資源保全を挙げる回答率は10.2%であったが、政治エリートはそれの半分にも満たない4.2%の回答率しか示さなかった。環境と資源保全が持つ重要性に鑑みると、このような両集団間の結果の違いが生じる原因は、マクロ的観点の違いに起因するものと理解される。今後10年という中長期的な視点は、一般国民にとってはすぐ訪れる将来の時点となるが、政治エリートにとってはある4年という任期を考慮すれば、相対的に遠く離れた時点となるからである。

● 一般国民と政治エリート間の経済領域と社会的価値領域で現れる回答率の違いである。13個の選択肢のうち、「その他」を除いた12個の領域を大きく「経済（または物質）領域」と「社会的価値（または観念）」領域に分類することができる。経済領域には、「雇用」・「住居」・「社会的 양극化」・「少子高齢化」・「科学技術」・「経済成長」を含めることができるだろう。社会的価値領域には、「教育」・「多文化と人権」・「行政と分権」・「法治と民主主義」・「政治改革」・「環境と資源保全」の包含が可能である。このように分類して一般国民と政治エリートの回答率分布を見ると、一つの興味深い点を発見する。[図4]で見るように、政治エリートの場合、経済領域に対する回答率が一般国民よりも高いことがわかる。逆に[図5]で見るように、一般国民において政治エリートと比較して、社会的価値領域に対する回答率の分布が高く、均一に現れる。

● 実際の一般国民の場合、政策分野別に比較的均一な回答率の分布を示したが、政治エリートの場合、経済領域に対する回答率が相対的にさらに高く現れ、これらの政策分野に対する重要性の認識が際立って現れていることもわかる。このような結果の特性は、もちろん政治エリートに比べて一般国民の構成がより多様で広範である点に起因するためであろう。また、それだけ政治エリートの場合、政治的な事案、すなわち社会的イシューを政治的にアクセス可能でありながら、経済領域のように可視的な成果を短期的に提示できる分野により多くの関心を傾けているという解釈も可能である。例えば、政治エリートにおいて最も高い回答率を示した社会的 양극化の場合、普遍的福祉をはじめ、富裕層減税のようなイシューが攻防を繰り返しながら、社会的イシューとしての地位を固めている。雇用の場合でも、青年失業と高齢者定年延長はもちろん、非正規職問題に至るまで、多様なイシューが困難な論争を繰り返している。

[図4] 経済的領域調査結果比較(%) [図5] 社会的価値領域調査結果比較(%)

4. 内部の認識の差異比較：政治エリートは収束、一般国民は階層間の差が顕著

1) 政治エリート間の認識比較

- 与野党間の優先順位認識の差は小さい

- 3大最優先政策課題で政策競争が激化する見込み

● 未熟なガバナンスの克服のための必須の前提が、行為者間の協議と協力の強化であるならば、政治は政治的責任性によって、他の集団と比較してより多くの役割が求められることになる。特に、行為者間の協議と協力において、政治は国民が考えていることを正確に把握し、それを政策競争に活用できる必要があり、国民が考えていることと乖離がある場合、政治は政党によって政策を修正・補完したり、国民を理解させ説得できるように努力しなければならない。さらに、来る2012年の総選挙と大統領選挙で、国民の考え、すなわち民意を正確に把握し、未来ビジョンを提示し、政党間の政策競争を繰り広げることが重要であるならば、上記の過程が持つ意味はさらに大きくなりうる。

● ハンナラ党は与党として、民主党をはじめとする残りの政党を野党として区分し分析した結果に見られる2つの特徴がある。第一に、与党と野党の政策分野別回答率における差が小さいことである。[図6]で見るように、与党と野党の政治エリートが挙げている政策分野のほとんどの順位や回答率に大きな差は現れていない。一部差が見られる政策分野は、「社会的 양극화」程度を挙げることができるだろう。実際の与党の場合、雇用、少子高齢化、そして社会的 양극화の順で回答率が高く、野党の場合、社会的 양극化、雇用、そして少子高齢化の順であった。これらの政策分野の回答率はすべて20%内外であった。社会的 양극화においてのみ5.7%ポイント(P)の差で、野党が与党よりも高かっただけである。

● このような結果は2つの示唆を提供すると言えるだろう。まず、政治エリートが緊急性と重要性の意味を付与する政策分野の類似性である。このような結果は、与野党間の協力と調和よりも対決と葛藤の可能性が高い韓国政治の特性上、雇用、少子高齢化、そして社会的 양극化を中心に、政治的主導権を掌握するための緊張感が高まることを示唆する。そして、社会的 양극화が与野党間の政治的緊張の中心に立つ可能性が高いことを意味してもいる。執権政党である与党よりも政府の政策を批判的に接近する野党での回答率が高い以上、政府の社会的 양극化に対する攻勢の手綱を締める可能性がより濃厚に見えるからである。

● 第二に、与党と野党の似た結果は、一般国民の結果とも共通した違いを形成しているという意味でもある。3の2)「相違点」で記述したように、政治エリートの考えが民意とは軌を一にしない部分があり、与党と野党間の軌は同じであるからである。

[図6] 一般国民と与野党間の核心政策分野調査結果(%)

[表3] 一般国民-与党-野党 核心政策分野調査結果比較

2) 民意を正確に読み取るためには

- 国民が挙げた1位の核心政策分野：雇用 > 経済成長 > 少子高齢化 > 教育の順

- 警戒すべき民意に対する画一的アプローチ

● 政治が国民が考えている、急務かつ重要な国政アジェンダが何か、そしてそれぞれの国政アジェンダに対してどのようなアプローチまたは政策路線を好むかを正確に把握するためには、追加で考慮すべき事項がある。一般国民に対する画一的アプローチへの警戒である。一般国民は一つの基準枠によって分類されることはない。例えば、「物理的条件」と言える年齢層は、国民個々人にそれぞれ異なる状況を提供し、各々異なる立場と位置に応じた判断を下すのに影響を与える可能性がある。階層認識のような「社会経済的基準」も、政策分野の緊急性と重要性の決定と無関係ではありえないだろう。国民個々人の選好または利益と無関係ではないからである。支持政党もまた、「政治的選好」を測る重要な基準となる。ハンナラ党を支持する国民と民主党を支持する国民との間で、政策分野において差が発生する蓋然性を排除することはできない。以上の物理的条件としての年齢層、社会経済的基準としての主観的階層認識、そして政治的選好を測る支持政党を基準として、調査結果で示された一般国民の考え、すなわち民意をよりよく理解するために、今後10年間優先的に取り組むべき核心政策分野と比較して検討した。分析結果を簡潔かつ効果的に提示するために、緊急性と重要性の強度が強い1位の回答結果のみを活用し、変数別の回答傾向の特徴を把握するために10%以上の回答率を得た政策課題のみを対象とした。その結果は[表4]の通りである。

[表4] 変数による一般国民の政策分野調査結果比較(%)

* șom/무응답は除外した

** ハンナラ党と民主党以外の政党の結果値は除外した

- 年齢層・主観的階層認識・支持政党別の優先順位認識の差異が顕著

● まず、年齢層による回答比率の違いを検討した。[図7]に示すように、雇用については30代と40代の回答比率が比較的低い12.3%と16.6%であった。20代、50代、そして60歳以上では、いずれも20%台の回答比率を示した。他の年齢層と比較して30代と40代の雇用が安定的であると見なすならば、このような年齢による雇用の回答比率の違いは理解可能な結果である。経済成長については、40代と50代での回答比率が他の年齢層と比較して一部高く現れた。40代では16.1%、そして50代では15.6%であったからである。30代も14.6%が経済成長を挙げ、全体の平均14.4%とほぼ同水準を示した。少子高齢化については、出産が多い年齢層である30代（17.0%）と、退職者の割合が高い60歳以上（15.2%）での回答比率が、他の年齢層と比較して相対的に高く現れた。教育については、比較的保護者であるか、または間もなく保護者になる年齢層である可能性が高い40代と30代での回答比率が、それぞれ14.8%と13.2%で、平均（10.5%）より高く現れた。

● 主観的な階層認識の場合も、[図8]のように政策分野に対する回答比率の違いが現れていた。まず、雇用については下位階層に行くほど回答比率が正比例関係で増加することを確認できる。逆に経済成長については、上位階層に行くほど回答比率が正比例関係で現れた。すなわち、主観的な階層認識において、雇用と経済成長は相互に反比例の関係にあることがわかる。教育の場合も、主観的な階層認識と一定の傾向性が現れていることを発見できる。階層認識が上方に行くほど、教育を挙げる回答比率が増加すると示されたからである。

● 政党支持率による違いは、[図9]でわかるように、ハンナラ党の支持者における回答比率が20.6%で、民主党支持者における回答比率18.7%よりも高いことが示された。経済成長と教育については、ハンナラ党支持者と民主党支持者の間の回答比率の差は僅かであった。一方、少子高齢化については、ハンナラ党支持者の17.4%が、そして民主党支持者の10.4%が回答し、一定の違いがあることを示している。

[図7] 年齢層別主要政策分野調査結果比較 (%)

[図8] 主観的階層認識別主要政策分野調査結果比較 (%)

[図9] 支持政党別主要政策分野調査結果比較 (%)

- 政治社会的なイシューに対する二分法的な処方ではなく、多様な角度からのアプローチが必要

● 以上を総合すると、一般国民はそれぞれの状況に応じた立場と認識によって、政策分野に対する回答比率の違いを示していることがわかる。しかし、以上で示された回答比率の違いが、直ちに政策方向の選好と直接的な関連性を持っていることを意味するわけではない。例えば、ハンナラ党支持者と民主党支持者が経済成長と教育を挙げた回答比率が似ているからといって、これが直ちに政策推進方向、すなわち路線の同一性を意味するわけではないだろう。さらに、ハンナラ党であれ民主党であれ、あるいは与党であれ野党であれ、政治エリートたちは今回の調査結果を通じて、一般国民が喫緊かつ重要だと挙げた今後10年間の核心政策分野を 살펴 보되、差が生じる部分については民意の把握が不十分であったか、あるいは国民により十分な理解を求め、説得する努力が必要であるという意味で理解する必要がある。加えて、一般国民の多様な基準を考慮した、より精緻な政策 마련も考慮する必要がある。社会的なイシューに対する処方が二分法的なアプローチで可能な場合もあるだろうが、争点となっているイシューが継続的に政治的論争の中心に置かれる場合が多いという点を考慮すれば、より多様な角度からの問題解決努力を傾ける必要があるだろうからである。■