[民意简报 71-1号] 世宗市议题的特征 / 价值与偏好在看待世宗市问题上的不一致

[民意简报 71号] EAI · 韩国研究企划 世宗市舆论调查特辑

1. 世宗市议题的特征 / 价值与偏好在看待世宗市问题上的不一致

2. 国民对世宗市三大争论点的认知 / 世宗市的解决方案与政治影响

世宗市议题的特征：看待世宗市议题时舆论的两面性与流动性

世宗市议题的特征：亟需考虑议题特性与两面性的舆论分析

世宗市议题是一个价值冲突的议题，难以进行非此即彼的选择。原案提出的“地方均衡发展”及“政治信赖”的价值，与修正案提出的“行政效率及国家竞争力”的价值，在韩国社会都被视为重要价值。在这种情况下，如果某人没有鲜明的党派倾向或意识形态偏好，也没有经济利益相关，就必然会在相互冲突的价值中感到矛盾。最近，普遍接受的观点是，持有这种冲突立场的人，会根据调查时点、调查中凸显的细微语境差异而做出不一致的回答（Alvarez and Brehm 2002; Zaller 1992）。

此外，世宗市议题的特性使其不属于选民能够“容易决定政策偏好”的“容易议题（easy issue）”，而是被归类为普通民众“难以轻易决定立场”的“困难议题（hard issue）”。一般而言，与象征性目标或政策方向相关的议题是容易议题，而关于实现这些目标的方法和手段的议题则被归类为困难议题。世宗市包含如何实现地方均衡发展和国家竞争力提升等重要价值和目标的方法论问题，并且需要对修正案和原案各自的成本效益进行计算，因此无疑是一个困难的议题。这对专家来说也是一个棘手的议题。

在这种情况下，大多数普通民众并非基于对政策本身的评价，而是基于对主导议题和政策的政党、领导人的好感度、出身地区，有时甚至基于政策的推进方式等非政策因素来决定其选择的政策。因此，对询问政策偏好的问题的回答，实际上可能并非反映了国民对政策本身的认知，而是反映了国民在政策选择时所利用的非政策因素的认知。

随着世宗市问题的政治解决前景变得不确定，有人提出了通过舆论调查或国民投票来解决的方案。虽然是需要敞开所有可能性来寻求对策的时候，但对于世宗市议题是否应通过询问国民意愿来解决，还需要更加慎重和周密的审视。因为在偏好决定困难且价值冲突的两面性议题世宗市问题上，国民投票方案也可能变质为政治问题，例如对总统的政治再信任问题，而非对政策本身的合理评价。

政策价值与政策偏好的不一致

政策价值：原案的“信赖优先论”比修正案的“竞争力优先论”获得更多共鸣

“遵守与国民的约定/信赖优先”的原案获得56.4%的共鸣，而“效率行政、竞争力优先”获得48.9%

政策偏好：对推进世宗市政策的偏好，修正案更高

修正案支持率47.6%，原案支持率32.4%，不清楚20.0%

政策价值原案占优，政策偏好修正案占优

尽管支持修正案的舆论占多数，但在政策所追求的正当性和价值层面，对原案的共鸣更大。“原案分散行政机构会削弱国家竞争力”的修正案的论点，支持者占48.9%，反对者占46.7%，双方势均力敌。另一方面，对于“政府的修正案将背弃与国民的约定和信赖”的原案的辩护论点，有56.4%表示赞同，高于表示不赞同的40.1%。

[图1] 修正案、原案政策价值：共鸣度(%)

然而，当询问对世宗市政策偏好的回答比例时，修正案支持率为47.6%，原案为32.4%，不清楚的为20.0%。在去年11月27日李明博总统通过与总统对话就世宗市修正案发表立场并正式道歉后立即进行的定期调查中，修正案支持率为50.4%，认为应维持原案的意见为31.4%，不清楚的为18.2%。虽然不能称之为统计学上的显著变化，但修正案支持率下降了2.8%，原案和不清楚的回答有所增加（分别上升1.0%、1.8%）。尽管与政府和执政党希望在春节假期后扩大世宗市修正案支持舆论的期望不同，但修正案的舆论支持率仍然超过了原案的政策偏好。

[图2] 修正案、原案政策偏好：2009年11月、2010年2月比较(%)

评价为何如此矛盾？

从政策价值层面来看，国民对“政治信赖”这一规范性价值的共鸣，相对大于修正案所提出的行政效率及国家竞争力价值。相反，对于原案所包含的行政效率低下问题，以及修正案所提出的国家竞争力这一核心政策价值，国民的共鸣相对较少。国民对政府及政界的不信任感容易被感知，但对难以立即感知的行政效率低下和国家竞争力的价值的共鸣似乎相对困难。

更何况，无论出于何种原因，如果推翻已通过政党政治协议和总统竞选承诺等方式进行的、对国民的承诺，将难以找到应对批评的论据，即损害信赖。这似乎是其真实性受到质疑的原因。此外，除了总统向国民道歉之外，政府及修正案推动者在恢复信赖方面的努力似乎不足，这也是价值竞争中处于劣势的原因之一。

然而，在实际政策偏好方面，修正案的支持率占优。对于修正案，随着总统就世宗市问题向国民道歉、政府方案公布以及春节前后政府方案的宣传全面展开，国民似乎获得了更多持续接触修正案内容和政策效果的机会。尽管存在争议，但在集中各种政策手段以促进世宗市地区发展，以至于引发其他地区逆向歧视担忧的过程中，世宗市修正方向和计划得到了一定程度的传播。特别是，以行政机构的迁移可能带来首都分裂效果的担忧为背景，修正案的支持舆论得以维持。

相反，对于原案，其攻击和辩护论点主要集中在政治信赖这一规范性问题上，导致原案的主要内容或推进计划等新内容未能广泛地为国民所知。在修正案的具体政策计划公布并在政界讨论的过程中，未能采取比较原案和修正案的优劣并进行说服的策略，而是以“修正案毫无价值”的原则性反对来应对，反而阻碍了原案的传播机会。尽管对修正案的舆论回应有所降温，但这并未直接转化为对原案的支持，其原因在于原案内容的更新信息相对不足。

世宗市价值冲突：

信赖优先论36.0% vs 竞争力优先论28.8% vs 两者皆是论22.4% vs 两者皆非论12.8%

[图3] 世宗市推进价值类型(%)

根据对原案和修正案所追求的政策价值的共鸣程度，将国民对世宗市议题的认知分为四种类型：认同原案“信赖优先”的逻辑，同时反对修正案“行政效率低下和国家竞争力削弱”的“信赖优先论”；反对原案逻辑，认同修正案逻辑的“竞争力优先论”；同时接受两种逻辑的“两者皆是论”；对两种逻辑都持冷漠态度的“两者皆非论”。从调查结果来看，“信赖优先论”最多，占36.0%；“竞争力优先论”占28.8%；“两者皆是论”占22.4%；“两者皆非论”占12.8%。其中，如果将同时认可两种价值或同时排斥两种价值的“两者皆是论”和“两者皆非论”视为价值态度并存的冲突性认知类型，那么每十个人中就有三个人持有非原案即修正案二选一，而是原案修正案的整合或排斥的冲突性立场。他们的舆论走向将成为未来世宗市舆论变化的关键变量。

* 不清楚/拒绝回答除外

与世宗市利益相关的首尔和忠清圈追求的价值较为集中

其他地区“两者皆是/两者皆非”比例较高，政策支持仍有流动空间

从地区来看，目前与世宗市议题有直接地区利益相关的忠清圈和首尔地区选民，倾向于特定价值的比例较高，而冲突性认知类型相对较少。首尔地区，修正案所追求的国家竞争力优先论占44.0%，居多数；而原案提出的政治信赖论仅占27.0%。同时接受两种价值（19.5%）或同时排斥两种价值（9.4%）的冲突性态度者占28.9%，为最低。

忠清圈居民与首尔地区相反，政治信赖优先论超过半数，达53.8%，而竞争力优先论仅占15.4%。冲突性认知占30.6%，在首尔之后排名第二低。然而，其中同时认同两种立场的比例为28.2%，是全国最高。在忠清圈，每三个人中就有一个人在两种立场之间摇摆。

在修正案舆论较高的地区大邱/庆北，优先考虑国家竞争力的舆论占38.2%，信赖优先论占25.0%，而冲突性舆论占36.8%，略高于平均水平。在冲突性舆论中，同时认同两种价值的“两者皆是论”占22.5%，对两种立场都持否定态度的“两者皆非论”占14.5%。

湖南和PK地区，优先考虑原案政治信赖的认知分别为41.9%和40.2%，而仅优先考虑修正案政策价值的人分别占21.3%和17.6%，较低，与忠清圈一样，原案政策价值占优。特别是这些地区，同时重视政治信赖和国家竞争力或同时排斥两者的冲突性认知者比例分别为40.5%（两者皆是27.0%，两者皆非13.5%）和38.5%（两者皆是27.0%，两者皆非11.5%）。这些地区同时认同两种立场的“两者皆是论”占27.0%，是继忠清圈之后第二高的地区。尽管优先考虑政治信赖的立场占多数，但同时重视国家竞争力的立场也很多，这暗示了尽管在价值层面原案占优，但实际世宗市推进方案中修正案支持率较高的原因。

경기仁川地区与首尔选民的价值倾向不同，认同修正案政策价值的比例为26.2%，最低；认同原案“应优先信赖”政策价值的比例为36.4%，较高。경기仁川地区居民中，37.3%持有冲突性立场，为最多。其中，“两者皆非论”占18.4%，与“两者皆是论”的18.9%相近。与首尔地区或忠清圈不同，并非直接利益相关者，且不像湖南地区那样反MB情绪强烈，因此对世宗市争议的冷漠态度比例较高。

总而言之，即使在原案和修正案所提出的特定价值上存在倾向的首尔或忠清地区，也存在相当规模的双重价值认知群体。因此，他们的动向将使世宗市舆论发生相当大的变化。与对两种立场都持否定态度的冷漠态度不同，在两种立场都表示认同的背景下，价值冲突较大的“两者皆是论”的选民，其态度变化的余地很大。在价值层面，舆论变化的余地仍然相当大。

[图4] 各地区世宗市政策价值类型分布比较

* 不清楚/拒绝回答除外