[ADRN 问题简报] 人工智能助力善治：重塑人工智能时代韩国的国际发展合作

引言

数字技术的飞速发展带来了新的行政和技术需求，同时也促使对公共部门的治理能力进行根本性重新评估。随着数字化转型加速——特别是随着人工智能（AI）的普及——各国政府面临着重大的机遇和新兴的风险。数字政府日益被定义为人工智能在公共管理中的整合与应用。如表1所示，一系列多样化的人工智能技术，包括自动化和算法系统，正在被应用于从内部行政和政策制定到服务提供和监督等基本政府职能。这些应用有潜力提升与善治相关的关键公共价值，包括效率、效能、响应能力、问责制、透明度和参与度（OECD 2025）。

表1. 理解政府中的人工智能应用

根据OECD（2025）《人工智能治理》第23页修改。

尽管有这些前景，政府在管理人工智能相关风险方面仍面临严峻挑战。公共机构在跟上技术快速进步的步伐以及减轻其潜在的不利后果方面，经常遇到困难。这些挑战在发展中国家尤为严峻，因为它们更容易受到技术颠覆的影响，并且行政和制度能力更为有限。这有可能制约治理绩效和民主韧性。

有人认为，韩国的经济发展模式曾以国家主导为特征。然而，该国此后被许多人认可为实现了经济增长和民主巩固。这种转变得到了强大的行政能力、参与式治理和高质量公共服务的支持，并通过持续改革和有效的数字采纳得到加强。韩国的数字政府赢得了国际赞誉，这一点体现在其被纳入联合国全球电子政务调查和经合组织评估中。在最近的发展中，这一概念已演变为人工智能增强型治理模式，强调问责制和透明度，从而将其定位为公共部门创新的典范。

本期简报探讨了韩国政府如何通过在其官方发展援助（ODA）计划下，将国家人工智能议程与数字政府举措相结合，来促进发展中国家的善治和加强机构能力。本研究首先考察了韩国数字政府ODA的当前趋势。然后，分析将进一步考察最近的国家人工智能政策以及ODA与“人工智能促进善治”和“人工智能促进一切”等全球议程的战略协调。本次分析的重点是提高效率、透明度和问责制，同时在发展中国家建立人工智能能力。本研究最终为人工智能时代韩式ODA（K-ODA）的发展提供政策建议。

韩国数字技术ODA计划的现状及人工智能政府的兴起

韩国数字政府的出现可以追溯到1967年，当时首次引入计算机用于处理人口普查数据（MOIS 2017）。自那时以来，韩国在行政效率以及为公民和企业开发先进的公共服务系统方面取得了实质性进展。这些进展与该国快速而集约的经济发展同步发生。值得注意的是，即使在20世纪90年代末的金融危机等经济困难时期，这些举措也作为战略重点得以维持。韩国数字政府发展的一个显著方面是其被纳入一个统一的总统议程，并置于政府范围改革举措的更广泛背景下。在这方面，韩国已成为善治的领先典范，展示了信息和通信技术（ICT）如何能够有效地用于提高公共管理的质量、透明度和参与性。

因此，韩国的数字政府被广泛认为是政府改革的典范，引起了发展中国家的极大兴趣。因此，数字政府举措已成为官方发展援助（ODA）计划中最受欢迎和最优先的领域之一，特别是在公共治理领域。对韩国数字政府ODA项目进行分类，揭示了三个不同的发展阶段：引入、增长和成熟（Kim 2021）。初始阶段（1991-2000年）主要侧重于政府间（G2G）举措，包括在发展中国家建立行政计算机网络以及提供数字设备和基础设施。2001年至2010年期间，即增长阶段，见证了电子政务系统的显著扩张，尤其是在电子采购系统（KoNEPS）、知识产权管理系统（KIPOnet）和海关清关系统（UNIPASS）等旗舰项目上给予了大力支持。同时，也推行了更广泛的G2G和政府对企业（G2B）的举措。

成熟阶段（2011年至2020年代初）的特点是两个主要趋势：项目区域的多样化和地理扩张。除了加强数字政府基础设施和公共服务交付系统外，这一阶段还纳入了旨在促进公民参与的平台。例如，“国民请愿系统”（e-People）促进公民参与并支持反腐败工作，已被广泛引入发展中国家，作为参与式和问责制数字治理的典范。

表2. 理解政府中的人工智能应用

来源：KOICA (2026)。https://www.koica.go.kr/koica_kr/901/subview.do 访问于2026年4月15日。

如表2所示，KOICA的官方发展援助（ODA）投资组合在2020年至2023年间大幅扩张，从6786.47亿韩元增至9558.91亿韩元。支出构成方面尤其值得注意的是，公共治理领域的ODA从16.0%增至20.2%，而技术、环境和能源领域的ODA则从10.6%增至14.4%。

这一模式表明韩国的ODA正在逐步转变，从传统的社会部门援助转向治理能力、数字基础设施、气候技术和体制现代化。这对于“人工智能促进ODA”领域尤为重要，因为人工智能相关技术的发展不能仅仅被视为一项技术性任务。人工智能的实施需要若干关键要素，包括行政能力、数据系统、数字公共基础设施、伦理治理、人力资源以及在卫生、教育、气候和公共管理等领域的应用。

图1. 韩国的官方发展援助（ODA）预算，用于代码15110（公共部门政策和行政管理）和代码22040（信息通信技术）
（单位：百万美元）

由作者根据从OECD数据浏览器 (https://data-explorer.oecd.org) 收集的数据制作

如图1所示，OECD数据浏览器显示，大韩民国（ROK）近年来显著增加了其官方发展援助（ODA）预算，为公共部门能力建设和改革计划以及信息通信技术（ICT）分配了大量资源，这些分别归类于代码15110和22040。需要认识到韩国政府日益增长的承诺，即利用信息通信技术（ICT）来加强治理。2023年第二次民主峰会的《首尔宣言》强调了反腐败、透明度、机构诚信和法治作为有效治理和促进民主的关键要素的重要性（MOFA 2024）。

韩国政府已实施了一系列信息通信技术整合项目，旨在促进伙伴国家的全面和可扩展的数字发展。这些项目已在六个关键领域实施：智慧城市、数字政府、远程医疗、智慧农业、数字教育基础设施和智能电力系统。随着2020年代中期临近，韩国已努力将其数字政府ODA计划与人工智能相关举措更紧密地结合起来。此举是在对其发展合作组合进行全面审查之后进行的。

大韩民国（ROK）已将扩大其国家“人工智能为所有人”（AI for All）倡议推向全球舞台作为目标。为实现这一目标，韩国已确定一项战略重点，即加强与全球南方国家的AI合作。该议程基于全球AI基础社会（Global AI Basic Society）的愿景，强调建立一个包容性的全球AI生态系统，使AI技术的惠益能够广泛而公平地传播给全球人口。它还强调了全球伙伴关系和AI驱动的国际发展合作的战略进步。

这些举措不仅仅是技术升级，它们标志着该领域的一个范式转变。这些举措预示着韩国发展合作重点的重大转变，其特点是强调提高ODA项目的质量、加强全球合作以及通过利用AI为全球社区谋福利来促进包容性和可持续增长。

李在明政府时期韩国的人工智能政策及主要举措

李在明总统政府已将人工智能（AI）确定为其国家议程的关键要素，并雄心勃勃地将韩国定位为全球三大AI强国（G3）之一。为推进这一愿景，政府已启动一项全面的AI驱动的转型战略，以加强国家竞争力。该战略包括30项针对AI采用和超创新经济的旗舰举措。政府还成立了总统国家AI战略委员会，以协调和监督各部门的数字和AI政策。

该政府的数字政策框架围绕两个总体目标：实现全球AI领导地位和促进包容性的“AI为所有人”社会。该组织的战略举措分为四个不同的领域：基础设施、数据、人才和治理。

首先，政府正在通过公私合作采取措施来扩展其AI基础设施。主要努力包括计划中的国家AI计算中心，该中心获得了高达2万亿韩元的投资，旨在确保超过1 exaflop的计算能力。补充预算为1.46万亿韩元，将用于采购GPU，同时将设立一个预算为8100亿韩元的AI转型和新产业政策基金。这些措施将伴随着与全球和国内公司的采购合作。

其次，该政府正在通过将数据视为关键经济资产来加强数据生态系统。该举措的目标是到2030年将国家数据市场扩大到50万亿韩元。这一扩张将通过三个主要战略实现：1）增加公共数据访问，2）整合匿名化支持，以及3）开发数据交易平台。正在进行的改革举措包括将公共数据系统迁移到实时、API驱动的架构，以及转向更主动、需求驱动的数据发布模式。这一转变旨在提高数据质量、标准化和机器可读性。

第三，政府正在为AI人才的培养和吸引分配资源。这包括在所有教育层级整合人工智能（AI）和数据科学教育，以及实施旨在通过财政激励、机构灵活性和替代兵役等措施吸引全球人才的政策。

该政府最近启动了一系列法律和制度改革，旨在促进人工智能领域的创新。这些改革的实施重点是确保透明度、问责制和安全。这些努力集中于阐明行业支持的资格标准，为高影响力AI系统建立监管标准，以及构建全面的治理框架来管理新兴风险。

韩国新的ODA倡议与“人工智能服务全球社区”

随着人工智能（AI）成为经济、行政和社会转型的关键驱动力，发展合作领域必须超越传统的基建和基础信息通信技术（ICT）支持。发展中国家面临着日益增长的压力，需要在人工智能（AI）领域加强其机构、人力和技术能力，同时应对随之而来的伦理、监管和治理挑战。

2026年2月，大韩民国通过了其最高级别的ODA框架——《第四次国际发展合作综合基本计划（2026-2030）》（总理秘书处2026）。该战略计划反映了全球格局的两个主要转变。首先，它反映了对上一计划（2021-2025）的评估，在此期间，韩国的ODA预算几乎翻了一番——从2020年的3.4万亿韩元增加到2025年的6.5万亿韩元——同时加强了其作为中等规模捐助者的作用。

新计划标志着从数量扩张转向ODA的质量提升。该文件阐述了四个总体目标：促进包容性价值观，扩大互利共赢，推动创新，以及建立一体化的实施体系。重点在于加强核心能力，完善执行机制，并增加政策协调性，以确保整体效益的提高。虽然该计划为未来五年提供了战略基础，但关于平衡国家利益与全球发展目标的争论仍在继续。这项举措的一个基本方面是推广“韩式”发展模式，该模式将传统优势——包括卫生、教育、气候和公共管理——与韩国具有比较优势的新兴领域（如人工智能和文化产业）相结合（总理秘书处2026）。

为配合这一总体框架和政府全面的AI转型议程，KOICA制定了一项以主权AI方法为基础的中长期AI战略。该战略的核心要素是在韩国ODA（K-ODA）框架内实施包容性的“AI为所有人”愿景，以确保韩国及其伙伴国家共享惠益。韩国国际合作机构（KOICA）的方法遵循四项原则：促进互利的AI转型，为全球社区贡献韩式AI模式，加强发展中国家的AI能力，以及通过采用AI提高运营效率。

韩国国际合作机构（KOICA）正在将“AI驱动的创新ODA”举措扩展到包括医疗保健、智慧城市和数字公共管理在内的多个领域。这些举措的一个关键重点是与全球南方伙伴的合作（KOICA 2025）。这些举措旨在利用韩国的技术优势，包括半导体、云计算和人工智能，同时与伙伴国家的人口趋势、数字转型和数据生态系统保持一致。

这一转变体现在KOICA的AI项目组合的快速增长和多元化。对健康和治理的重视日益增加，同时对公私伙伴关系的依赖也日益增强。因此，项目正从试点倡议演变为长期计划。近期的例子包括在印度尼西亚实施基于AI的水资源管理系统（2025年，31亿韩元）以及在孟加拉国引入面向行业的AI人才培养（2026年，393亿韩元）。更广泛地说，KOICA已扩大了其AI相关ODA的规模和范围，涵盖数字基础设施、治理和AI劳动力发展（Kim and Chun 2025）。

人工智能服务全球社区的未来政策方向

经合组织（OECD）（2019）将政府的演变概念化为从模拟政府到电子政务，再到数字政府的转变，在数字政府中，用户积极与国家互动并共同生产公共服务。人工智能和物联网等颠覆性技术的出现，促使政府的运作方式发生了范式转变。这些实体正在经历一个转型过程，成为基于平台的、网络化的系统，促进公民、企业和公共机构之间的协作。

韩国实施的“AI为所有人”倡议正在系统地扩展到“AI为全人类全球社区”。这种演变包括利用人工智能作为确保包容性和应对全球挑战的手段，从而为社会和全球社区的进步做出贡献。韩国必须积极识别人工智能可以用于加强发展中国家政府质量的领域，从而促进善治的基本原则的实现。根据《第四次国际发展合作综合基本计划》，大韩民国（以下简称韩国）有义务加强对发展中国家人工智能（AI）驱动的数字政府创新的支持。

传统的数字政府项目不足以应对发展中国家面临的挑战。为此，未来的“人工智能促进善治”（AI for good governance）倡议应支持在AI增强型政府、智慧城市、数字孪生、云数据中心、AI赋能的公共服务、数字身份系统以及更广泛的数字公共基础设施等领域的跨越式发展。这些举措将促进“人工智能促进善治”，并最终改善发展中国家的生活质量。这些项目的设计必须符合每个伙伴国家的国家愿景和机构准备情况，包括政治承诺、ICT能力、利益相关者协调、数据治理、网络安全和问责机制。

项目的有效设计需要对伙伴国家的准备情况进行全面评估，包括政治承诺、机构一致性、利益相关者协作、ICT基础设施、数字能力、公民参与、数据治理、网络安全和问责机制等方面。这些要素对于确保AI驱动的治理项目的可持续性及其发展影响至关重要。

AI支持的实施应牢固地嵌入包容和安全的数据公共基础设施中，主要关注反腐败、服务提供和灾害管理等高影响力领域。必须始终保持人为监督，所有系统都应进行影响评估，以解决韩国AI法律框架中所述的偏见、隐私和问责风险。

韩国必须优先在民主和善治的背景下，在发展中国家推广参与性和负责任的AI。将AI融入治理过程需要公民和公民社会的参与，并辅以确保透明度、问责制和解决任何由此产生的问题的能力的机制。这种全面的方法对于确保AI不仅有助于行政效率，而且有助于包容、可信和有韧性的治理至关重要。

至关重要的是，在发展中国家加强治理的人工智能倡议应优先考虑治理本身，而不是技术方面。为了使K-ODA与《广岛AI进程》、《联合国教科文组织AI伦理建议》和联合国数字公共基础设施等全球框架保持一致，韩国必须在实施AI技术之前或同时，优先加强机构能力、法律框架和负责任的、参与性的公共系统。■

参考文献

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Kim, Woojin and Jeongwon Chun. 2025. “探讨国际发展合作中人工智能（AI）应用的伦理治理框架。”国际发展合作杂志20 (1): 145-174。https://doi.org/10.34225/jidc.2025.20.1.145。

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Moon, M. Jae. 2023. “全球公共管理问题中的数字政府（韩文）。”未发表报告。

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总理秘书处。2026年。“第四次国际发展合作综合基本计划（韩文）。”https://www.opm.go.kr/opm/news/press-release.do?mode=view&articleNo=161091。

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Myung-jae Moon是延世大学的杰出教授。

■ 编辑：Jaehyun Im，研究员

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