[Global NK 评论] 朝鲜第九次党代会经济计划评估：八期成功宣言背后采纳管理型计划的背景

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(本文已对郑承浩，2026，《朝鲜第九次党代会评估：整体经济》KDI朝鲜经济评论，28(3)的内容进行了修改和补充。)

一、背景

委员长金正恩在2025年12月举行的第八届最后一次全员会议上宣布，“包括今年的经济发展目标在内，五年计划已经完成”。他充满信心地将过去五年定义为“为能够迈向新阶段积蓄动力的历史性转折之年”。这种评价不仅限于朝鲜国内的官方发布。根据韩国银行的估算，朝鲜经济在2020-22年录得负增长后，于2023年转为增长3.1%，2024年增长3.7%，若以新冠疫情前2019年的GDP为100，则2024年GDP水平估计为101.8，已恢复到疫情前水平。特别是韩国银行将2024年增长的背景归因于国家经济发展五年计划和地方发展20×10政策等国内政策事业的推进，以及朝俄合作扩大带来的制造业、建筑业、矿业的增长。

基于这些官方评价和外部估算，有人预测，第九次党代会提出的新经济计划将摆脱第八次党代会（2021年）“整顿·补充”的中心战略，转向第七次党代会（2016年）提出的更为攻势性的增长战略方向。

然而，第九次党代会实际发布的“新五年计划”的政策基调与预期不同。正如“巩固稳定”和“渐进式质的发展”等表述所确认的那样，整体上更接近于继承第八次党代会政策基调的管理型计划。虽然总结报告将过去五年评价为“三十多年来经济领域首次最显著和有意义的成就”，并开启了“社会主义全面发展的新局面”，但经济计划的实际内容却将稳定管理置于攻势性增长之前。此外，与前几次党代会相比，金属、化学、电力等主要基础产业的部门性任务也以显著缺乏具体性的方式提出。

因此，本文将比较第九次党代会经济计划的主要内容与前两次（第七次、第八次）党代会，并重点分析朝鲜在宣布第八期成功后，为何选择此类管理型计划的背景，着眼于国内外的不确定性。此外，还将对新五年计划的未来前景和对朝韩关系的影响进行探讨。

二、第九次党代会经济计划的主要内容与特点

1. 经济成果评估

第九次党代会对过去五年的经济成果进行了历次党代会中最积极的评价。总结报告正式宣布国家经济发展五年计划“基本完成”，并将其定义为“三十多年来经济领域首次最显著和有意义的成就”。同时，将朝鲜当前的发展阶段设定为“社会主义全面发展的局面”，声称经济整体已进入持续增长的轨道。不过，报告中使用了“为能够同时提升整个经济提供了可能性”的表述，这一点值得关注。成果的依据也主要集中在地方发展政策、农村变化、住宅建设、医院和温室农场建设等政策推进成果和生活条件改善上，而非产业生产业绩。

这与前两次党代会形成了鲜明对比。第七次党代会（2016年）评价为巩固了自力更生民族经济的物质技术基础，为建设经济强国奠定了跳板，但并未明确判断计划的达成情况。第八次党代会（2021年）公开承认国家经济发展五年战略目标未达成，并指出不仅有外部因素，还有“未基于科学计算而制定的问题”、“效率低下的工作方式”等内部问题。

〈表1〉历次党代会经济成果评估比较

2. 经济计划的政策基调

第九次党代会在大力宣传成果的同时，经济计划本身的性质也提出了强调稳定性和持续性而非攻势性增长战略的方向。将经济发展方向设定为“巩固稳定”和“渐进式质的发展”是其鲜明体现。这里的“质的发展”似乎是指通过生产过程的技术革新和管理改进来提高生产率，而非扩大生产量。在持续的对朝制裁导致资源受限的情况下，承认投入量扩大存在局限性，并将政策目标设定为通过提高生产率来引导增产。

政策优先顺序也发生了变化。第七次、第八次党代会侧重于金属、化学、电力等基础产业的正常化和生产扩大，而第九次党代会则将与居民生活直接相关的政策任务，如地方发展、农村变化、卫生等推到了前台。

〈表2〉历次党代会经济计划政策基调比较

3. 部门性主要任务

部门性任务中最显著的特点是，与前几次党代会相比，对先行部门和基础工业的目标设定明显更加抽象。对于电力、煤炭、金属等核心产业，提出了生产基础“质的强化”的任务，但在公开的报告中找不到具体的生产目标、发电站建设、设备扩充计划等。这与第七次党代会明确提出端川发电站建设、采煤机械化、主体铁生产体系构建等形成鲜明对比。

然而，不能因此断定具体的计划本身并未制定。第九次党代会结论中提到“通过资料通报和工作总结报告，对第八届党中央委员会所开展的工作情况进行了具体分析和总结”，并且在党代会期间举行的政治局会议上宣布“审议通过了人民经济20个主要部门的五年计划草案”。这暗示具体的部门数字在内部存在，但考虑到国内外的不确定性，可能在公开报告中被省略了。

另一方面，在农业、地方发展、卫生部门则提出了相对具体的任务。农业方面，除了粮食生产目标外，还明确了扩大面粉加工能力、种子革命、开垦滨海荒地等；地方发展方面，也确认了持续推进“20×10政策”。特别是将旅游业定性为“推动国家经济发展和文明进步的新兴产业”，这一点与以往的党代会有所不同，可以看作是反映了将并非制裁直接对象的旅游领域作为新增长动力的意图。

〈表3〉历次党代会各部门主要任务比较

第九次党代会经济计划的核心特点在于，它强调稳定性和持续性而非进攻性增长战略，并将经济政策的重点放在质的增长和生产基础的巩固上。同时，与以往的党代会相比，金属、化学、电力等主要基础产业的目标和任务仍停留在较为抽象的层面。虽然并非所有党代会文件的具体内容都已公开，因此解读存在一定局限性，但这些特点可以看作是朝鲜经济面临的国内外不确定性的反映。下一章将围绕这一点，探讨主要的制约因素。

III. 采纳管理型计划的背景：国内外不确定性

1. 国内环境的不确定性

国内不确定性主要可归纳为三点。第一，市场的波动性。在新冠疫情大流行之前，即2019年，朝鲜的美元汇率和粮价分别约为8,000朝元和5,000朝元，呈现出相对稳定的趋势。然而，在解除国境封锁后的2024年下半年，汇率开始飙升至13,000朝元以上，截至2026年3月已超过41,300朝元，达到长期平均水平的约5倍。粮价也随之后涨，在2025年9月一度飙升至约26,300朝元，为长期平均的5.5倍，目前则小幅回落至约18,000朝元。这种剧烈的物价波动很可能导致居民实际购买力下降，加重生计负担。

[图1] 朝鲜市场汇率和粮价走势（2019.1-2026.3）

（单位：朝元）

资料来源：Daily NK，朝鲜市场动向

第二，国家财政能力的制约。朝鲜的预算收入增长率在金正恩执政初期（2012-16年）约为5%，但在对朝制裁加强的2017-19年下降至3.3%，在新冠疫情国境封锁期间（2021-23年）则大幅降至1%左右。虽然自2024年以来出现反弹至2-3%的趋势，但考虑到长期的财政恶化，难以认为国家财政状况已充分恢复（李钟奎，2022, 2025）。这种财政制约是强调提高生产率而非通过扩大投资来增加生产的“质的巩固”战略得以采纳的核心背景。在难以筹集设备投资和基础设施扩建所需资金的情况下，管理型计划成为必然选择。

第三，农村社会的不稳定性。国家对粮食和商品流通的控制加强、高强度的新冠防疫措施、长期的经济困难，给农村地区带来了尤为集中的负担，农村居民的不满和外流趋势似乎有所扩大。金正恩本人在2024年1月的政治局扩大会议上曾提及“连最基本的日用品都无法顺畅供应给地方居民是严重政治问题”，并将解决中央与地方的差距视为必须完成的任务。第九次党代会关于地方发展和农村稳定的对策比优先部门的任务更具体地提出，可以看作是反映了这种社会背景。

2. 对外环境的不确定性

对外不确定性主要源于与俄罗斯和中国之间的关系。首先，与俄罗斯的合作虽然近期对朝鲜经济起到了一定的恢复作用，但在持续性和波及效果方面存在很大的不确定性。韩国银行2024年对各产业增长率的估算显示，重化工业（10.7%）和建筑业（12.3%）的增长幅度尤为显著，这被解读为反映了俄乌战争带来的军需品生产需求。然而，这种合作在很大程度上依赖于战争状况，因此在结构上是不稳定的。战争结束后，目前以军需为中心的贸易结构可能难以维持，并且考虑到两国之间薄弱的物流基础设施和较低的互补性贸易结构，有分析认为难以期待朝俄贸易的长期扩大（Jung and Lee, 2024）。实际上，从俄罗斯预期供应的能源和面粉市场价格并未稳定反而呈现上涨态势来看，对外合作的效果未能充分传达到民生领域。

其次，与中国关系也是重要的不确定性因素。中国似乎在考虑国际制裁体系和对外战略的范围内，对对朝合作的程度进行管理。中国一直将自己定位为国际秩序的负责任行为者，并将维护以联合国为中心的国际体系和国际法秩序作为对外战略的主要原则，因此很难选择正面打破联合国制裁的积极对朝合作方式（李载英等，2023）。此外，正如在朝俄首脑会谈和条约签署后，中国将其定性为“朝俄双边事务”并保持距离所确认的那样，朝中俄三角合作发展为制度化联盟的可能性有限。结果，在难以设定以俄罗斯援助或扩大与中国经济合作为前提的进攻性经济计划的条件下，朝鲜制定强调稳定与管理的新的五年计划，可以看作是现实的选择。

IV. 评估与启示

第九次党代会经济计划尽管高度评价了过去五年的成就，但在实际计划内容上，其重点放在稳定和质的巩固，而非进攻性增长战略。特别是对于优先部门和基础工业，与以往党代会相比，部门任务的提出停留在较为抽象的层面；而在与居民生活直接相关的部门，如地方发展、农村、卫生、旅游等方面，则提出了相对具体的任务。这些特点可以看作是市场波动、财政制约、农村不稳定等国内因素与朝俄、朝中合作的结构性局限等对外因素共同作用的结果。向国内外公开提出具体目标本身，可能也给朝鲜当局带来了政治负担。

今后新的五年计划的执行过程中，也预计会遇到几个结构性局限。首先是军事部门与民生部门之间的资源分配紧张。第九次党代会军事部门不仅强调了现有的核武器与经济并进路线，还强调了常规武器和常规力量的现代化。考虑到有限的资源条件，实际资源分配今后很可能继续偏向军事部门，这可能在相应程度上制约对民生经济和居民生活相关部门的投入。

其次，“地方发展20×10政策”虽然具有政治意义，但经济上的局限性十分明显。将类似的消费品生产设施在多个市郡重复设置的方式，与规模经济和分工原理相悖。在市场化已相当深入的情况下，如果加强以国营地方工厂为中心的生产和流通，很可能挤压现有市场部门的收入和效率。此外，鉴于2025年对华消费品进口已超过新冠疫情前水平，与中国廉价消费品的价、质竞争，也可能给新建设的地方工厂的运营带来相当大的负担。

另一方面，对旅游部门的强调提供了重要的启示。仅元山葛马地区的可容纳人数就达约2万人，仅靠中国和俄罗斯的需求难以维持稳定运营。因此，这些大规模旅游区若要实现盈利，就需要一定程度上接纳韩国的旅游需求。从这个角度来看，尽管朝鲜已正式化了“敌对的两个国家关系”，但旅游业仍有潜力成为未来有限的南北合作得以恢复的现实接触点。■

参考文献

李载英·李勇宰·尹正炫·郑承镐，《中美供应链重组竞争与应对中俄朝经济关系变化的战略》，统一研究院，2023年。

李钟奎，《朝鲜财政动向与主要议题》，KDI朝鲜经济评论，2022年第4期。

_______，《朝鲜经济2024年评价及2025年展望》，KDI朝鲜经济评论，2025年第1期。

Jung, Seungho, and Jongmin Lee. “Economic Implications for North Korea of Strengthened Relations with Russia Amid the Russia-Ukraine War.” The Korean Journal of Defense Analysis，36(4): pp.449~473, 2024.

《劳动新闻》，《在朝鲜劳动党第七次代表大会上所作的党中央委员会事业总括报告》，2016年5月8日。

_______，《关于在建设我们式社会主义的斗争中取得伟大胜利和光荣的斗争纲领——在朝鲜劳动党第八次代表大会上所作的敬爱的金正恩同志的报告》，2021年1月9日。

_______，《以不屈的开拓斗争取得的伟大胜利和光荣，继续成为新征程的持续性胜利和飞跃——关于朝鲜劳动党第九次代表大会的报道》，2026年2月26日。

_______，《彻底贯彻党第九次代表大会决议——基础工业部门面临的重要任务》，2026年3月6日。

_______，《关于朝鲜民主主义人民共和国主体112（2023）年度国家预算执行决算和主体113（2024）年度国家预算》，2024年1月16日。

■ 作者：郑承镐仁川大学东北亚国际通商物流学部教授。

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