[Global NK Commentary] Evaluation of North Korea's 9th Party Congress Economic Plan: Background for Adopting a Managed Plan Despite Declaring the 8th Term a Success

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(This article has been revised and supplemented from Jeong Seung-ho, 2026, “Evaluation of North Korea's 9th Party Congress: Overall Economy” KDI North Korean Economic Review, 28(3).)

I. Background

At the final plenary meeting of the 8th term held in December 2025, Chairman Kim Jong-un declared that "the five-year plan, along with this year's economic development goals, has been completed." He expressed strong confidence, defining the past five years as "a year of historical transition that has charged the momentum for moving into a new phase." This assessment is not limited to North Korea's internal official announcements. According to estimates by the Bank of Korea, after recording negative growth from 2020 to 2022, the North Korean economy shifted to positive growth of 3.1% in 2023 and 3.7% in 2024. If the GDP in 2019, just before the COVID-19 pandemic, is set at 100, the estimated GDP level in 2024 is 101.8, indicating a recovery to pre-pandemic levels. Notably, the Bank of Korea cited the implementation of domestic policy projects such as the Five-Year National Economic Development Plan and the "20x10 Provincial Development Policy," as well as increased manufacturing, construction, and mining due to expanded North Korea-Russia cooperation, as the background for 2024 growth.

Based on these official assessments and external estimates, it was projected that the new economic plan to be presented at the 9th Party Congress would deviate from the 'consolidation and reinforcement' focused strategy of the 8th Party Congress (2021) and move towards a more aggressive growth strategy, similar to that presented at the 7th Party Congress (2016).

However, the policy direction of the 'New Five-Year Plan' actually announced at the 9th Party Congress differed from expectations. As indicated by the expressions 'consolidating stability' and 'gradual qualitative development,' it was largely a managed plan that inherited a significant portion of the policy direction of the 8th Party Congress. While the summary report evaluated the past five years as "the most significant and meaningful achievement in the economic field in over 30 years" and the dawn of a "new phase of comprehensive socialist development," the actual content of the economic plan emphasized stable management over aggressive growth. Furthermore, the sector-specific tasks for key industries such as metal, chemical, and power were presented in a manner that lacked significant specificity compared to previous Party Congresses.

Therefore, this article compares the main contents of the 9th Party Congress economic plan with the previous 7th and 8th Party Congresses, and analyzes the background behind North Korea's choice of such a managed plan, despite declaring the success of the 8th term, focusing on internal and external uncertainties. It also presents prospects for the new five-year plan and implications for inter-Korean relations.

II. Main Contents and Characteristics of the 9th Party Congress Economic Plan

1. Evaluation of Economic Performance

The 9th Party Congress evaluated the economic performance of the past five years more actively than any previous Party Congress. The summary report officially declared that the Five-Year National Economic Development Plan was "basically completed" and defined it as "the most significant and meaningful achievement in the economic field in over 30 years." It also designated North Korea's current development stage as a "phase of comprehensive socialist development," asserting that the overall economy has entered a path of sustained growth. However, the phrase "the possibility of lifting the entire economy simultaneously has been opened" used in the report is noteworthy. The basis for the achievements also centers on policy implementation results and improvements in living conditions, such as provincial development policies, rural changes, housing construction, and the construction of hospitals and greenhouse farms, rather than industrial production performance.

This is clearly distinct from the previous two Party Congresses. The 7th Party Congress (2016) assessed that it had strengthened the material and technological foundation of the self-reliant national economy and laid the groundwork for building an economic power, but it did not explicitly determine whether the plan had been achieved. The 8th Party Congress (2021) publicly acknowledged the failure to meet the targets of the Five-Year National Economic Development Plan and pointed to internal issues such as "not being based on scientific calculations" and "inefficient work methods," in addition to external factors.

〈Table 1〉 Comparison of Economic Performance Evaluations by Party Congress

2. Policy Direction of the Economic Plan

While strongly promoting achievements, the 9th Party Congress presented the economic plan itself in a direction that emphasizes stability and sustainability over aggressive growth. Setting the direction of economic development as 'consolidating stability' and 'gradual qualitative development' clearly demonstrates this. 'Qualitative development' here appears to refer to improving productivity through technological innovation and management improvements in the production process, rather than quantitative expansion of production volume. It can be interpreted that the policy objectives are set in a direction to induce increased production through productivity improvement, acknowledging the limitations in expanding input due to ongoing resource constraints caused by sanctions against North Korea.

Changes are also confirmed in policy priorities. While the 7th and 8th Party Congresses focused on normalizing and expanding production in key industries such as metal, chemical, and power, the 9th Party Congress shows a shift with policy tasks directly related to people's livelihoods, such as provincial development, rural changes, and public health, being brought to the forefront.

〈Table 2〉 Comparison of Policy Directions of Economic Plans by Party Congress

3. Sector-Specific Key Tasks

The most prominent feature of the 9th Party Congress in terms of sector-specific tasks is that the targets for leading sectors and key industries are significantly more abstract compared to previous Party Congresses. For key industries such as power, coal, and metal, the task of "qualitative strengthening" of the production base was presented, but specific production targets, power plant construction plans, and equipment expansion plans could not be found in the publicly released report. This contrasts with the 7th Party Congress, which specifically mentioned the construction of the Tanchon Power Plant, mechanization of coal mining, and the establishment of a "Juche iron" production system.

However, it is difficult to conclude that specific plans have not been prepared. The 9th Party Congress resolution states that "the work carried out by the 8th Central Committee has been analyzed and summarized in detail through the notification of materials and the work summary report," and the Political Bureau meeting held during the Party Congress announced that "draft five-year plans for 20 key sectors of the people's economy were reviewed and approved." This suggests that while specific figures for each sector exist internally, they may have been omitted from the public report, considering internal and external uncertainties.

一方、農業、地方発展、保健部門では比較的具体的な課題が提示された。農業では穀物生産目標と共に、小麦加工能力の拡張、種子革命、干拓地の開墾などが明記され、地方発展20×10政策の持続的な推進も確認された。特に観光業を「国の経済成長と文明発展を推進する新しい産業」と規定した点は、以前の党大会と区別される部分であり、対北朝鮮制裁の直接的な対象ではない観光分野を新たな成長動力として活用しようとする意図が反映されたものと見ることができる。

〈表3〉党大会別部門別主要課題比較

第9回党大会経済計画の核心的特徴は、攻勢的な成長戦略に代わり安定性と持続性を強調し、質的成長と生産基盤の強化を中心に経済政策を提示した点にある。同時に、金属、化学、電力などの主要基幹産業に対する目標と課題は、以前の党大会に比べて抽象的な水準にとどまった。党大会文書の具体的な内容がすべて公開されたわけではないため、解釈には一定の限界がある。それにもかかわらず、これらの特徴は北朝鮮経済が直面する国内外の不確実性を反映した結果と見ることができる。次の章では、これを中心に主要な制約要因を検討する。

III. 管理型計画採用の背景：国内外の不確実性

1. 国内環境の不確実性

国内的要因による不確実性は大きく三つに要約される。第一に、市場の不安定性である。北朝鮮のドル為替レートと米価格は、新型コロナウイルス感染症パンデミック以前の2019年にはそれぞれ約8,000ウォンと5,000ウォン水準で比較的安定した推移を見せた。しかし、国境封鎖解除後の2024年下半期から為替レートが13,000ウォン台に急騰し始め、2026年3月基準で41,300ウォンを上回り、長期平均の約5倍の水準に達した。米価格も遅れて上昇し、2025年9月には約26,300ウォンで長期平均の5.5倍まで跳ね上がった後、現在は約18,000ウォン水準に小幅下落した。このような急激な物価の不安定性は、住民の実質購買力を低下させ、生活負担を増大させる可能性が高い。

[図1] 北朝鮮の市場為替レートと米価格の推移（2019.1～2026.3）

（単位：北朝鮮ウォン）

資料：デイリーNK、北朝鮮市場動向

第二に、国家財政余力の制約である。北朝鮮の予算収入増加率は、金正恩執権初期の2012～16年には約5%水準を記録したが、対北朝鮮制裁が強化された2017～19年には3.3%に低下し、新型コロナウイルス感染症による国境封鎖期間の2021～23年には1%内外の水準に大きく落ち込んだ。2024年以降2～3%台に反騰する流れが見られるものの、長期間の財政悪化を考慮すると、国家財政の状況が十分に回復したとは見なしがたい（李鍾奎、2022、2025）。このような財政制約が、直接的な投資拡大を通じた生産増加よりも生産性向上を強調する「質的強化」戦略を採用した核心的な背景として作用した。設備投資とインフラ拡充のための財源調達が困難な状況で、管理型計画は避けられない選択であったと言える。

第三に、農村社会の不安定性である。食糧と物品流通に対する国家統制の強化、高強度な新型コロナウイルス感染症防疫、長期化する経済難は、特に農村地域に集中的な負担を与え、農村住民の不満と離脱の動きが拡大したものと見られる。金正恩自身も2024年1月の政治局拡大会議で、「地方住民に初歩的な生活必需品すら円滑に供給できないことは深刻な政治的問題である」と述べ、中央と地方の格差解消を必ず遂行すべき課題として提示したことがある。第9回党大会で地方発展と農村安定に関する対策が、先行部門の課題よりもむしろ具体的に提示されたのは、このような社会的背景を反映した結果と見ることができる。

2. 対外環境の不確実性

対外的な不確実性は、主にロシアおよび中国との関係から生じる。まず、ロシアとの協力は最近、北朝鮮経済に一定の回復要因として作用しているが、持続性や波及効果の面で不確実性が大きい。韓国銀行の2024年の産業別成長率推定を見ると、重化学工業（10.7%）と建設業（12.3%）の成長幅が際立っているが、これはロシア・ウクライナ戦争による軍需物資生産需要が反映された結果と解釈される。しかし、このような協力は戦争状況に大きく依存しており、構造的に不安定である。戦争が終結した場合、現在のような軍需中心の交易構造が維持されにくくなる可能性があり、劣悪な物流インフラと両国間の相互補完性が低い交易構造を考慮すると、朝ロ（朝露）交易の長期的な拡大も期待しにくいという分析が提起されている（Jung and Lee, 2024）。実際にロシアから供給されると期待されるエネルギーと小麦粉の市場価格が安定せず、むしろ上昇する様相を示しており、対外協力の効果が民生部門まで十分に伝達されていないことを示している。

次に、中国との関係もまた重要な不確実性要因である。中国は国際的な制裁体制と対外戦略を考慮し、対北朝鮮協力の水準を一定の範囲内で管理しているものと見られる。中国は自らを国際秩序の責任ある行為者として位置づけ、国連中心の国際体制と国際法秩序の守護を対外戦略の主要原則として提示してきたという点で、国連制裁を正面から無力化する方式の積極的な対北朝鮮協力は選択しにくい（李在英他、2023）。また、朝ロ首脳会談と条約締結後も、中国がこれを「朝ロ両国の事案」と規定して距離を置いたことから確認されるように、朝ロ中三角協力が制度化された連帯へと発展する可能性は限定的である。結果的に、ロシアからの支援や中国との経済協力拡大を前提とした攻勢的な経済計画を設定することが困難な条件の下で、北朝鮮が安定と管理を強調する方向で新たな5カ年計画を樹立したのは、現実的な選択と見ることができる。

IV. 評価および示唆点

第9回党大会経済計画は、過去5年間の成果を高く評価したにもかかわらず、実際の計画内容では攻勢的な成長戦略よりも安定と質的強化を前面に押し出した。特に、先行部門と期間工業に対しては、以前の党大会に比べて部門別課題の提示が抽象的な水準にとどまり、地方発展、農村、保健、観光など住民生活と直接結びつく部門では比較的具体的な課題が提示された。これらの特徴は、市場の不安定、財政制約、農村の不安定性という国内要因と、朝ロ・朝中協力の構造的限界という対外要因が複合的に作用した結果と見ることができる。具体的な目標を国内外に公然と提示すること自体が、北朝鮮当局にとって政治的負担として作用した可能性もある。

今後の新たな5カ年計画の実行過程においても、いくつかの構造的な限界が予想される。まず、軍事部門と民生部門間の資源配分の緊張である。第9回党大会軍事部門では、既存の核・経済並進路線からさらに進んで、常用武器と在来式戦力の近代化まで強調された。限られた資源条件を考慮すると、実際の資源配分は今後も軍事部門により傾く可能性が高く、これは民生経済と住民生活関連部門への投入をその分制約する可能性がある。

次に、地方発展20×10政策は政治的な意味合いはあり得るものの、経済的な限界は明らかである。類似の消費財生産施設を複数の市・郡に繰り返し配置する方式は、規模の経済や分業原理と相反する。市場化が相当進展した状況で、国営地方工場中心の生産と流通を強化すれば、既存の市場部門の所得と効率性が萎縮する可能性も大きい。ここに、2025年の対中消費財輸入が新型コロナウイルス感染症以前の水準を上回った状況で、中国産低価格消費財との価格・品質競争も、新たに建設された地方工場の運営に相当な負担として作用し得る。

一方、観光部門への強調は重要な示唆を提供する。元山葛麻地区の収容人員規模だけでも約2万人水準であり、中国とロシアの需要だけでは安定的な運営が困難である。結局、このような大規模観光地区が収益性を確保するには、韓国の観光需要を一定部分受け入れる必要がある。こうした点で、北朝鮮が「敵対的な二国家関係」を公式化したにもかかわらず、観光は今後の限定的な南北協力が再開され得る現実的な接点として機能する余地がある。■

参考文献

李在英・李勇宰・尹正鉉・鄭承鎬、「米中サプライチェーン再編競争と中露朝経済関係変化への対応戦略」、統一研究院、2023年。

李鍾奎、「北朝鮮の財政推移と主要イシュー」、KDI北朝鮮経済レビュー、2022年4月。

_______、「北朝鮮経済2024年評価および2025年展望」、KDI北朝鮮経済レビュー、2025年1月。

Jung, Seungho, and Jongmin Lee. “Economic Implications for North Korea of Strengthened Relations with Russia Amid the Russia-Ukraine War.” The Korean Journal of Defense Analysis、36(4): pp.449～473、2024年。

労働新聞、「朝鮮労働党第7回大会における党中央委員会事業総括報告」、2016年5月8日。

_______、「我々のやり方による社会主義建設を新たな勝利へと導く偉大な闘争綱領 朝鮮労働党第8回大会における敬愛する金正恩同志の報告について」、2021年1月9日。

_______、「不屈の開拓闘争で勝ち取った偉大な勝利と栄光を、新たな旅程の持続的な成果と飛躍へとつなげていこう ―朝鮮労働党第9回大会に関する報道」、2026年2月26日。

_______、「党第9回大会決定を徹底して貫徹しよう 主要期間工業部門に課せられた重要任務」、2026年3月6日。

_______、「朝鮮民主主義人民共和国主体112（2023）年度国家予算執行の決算および主体113（2024）年度国家予算について」、2024年1月16日。

■ 著者：鄭承鎬・仁川大学 東北アジア国際通商物流学部教授。

■ 担当・編集：李相俊EAI研究員; オ・インファンEAI主任研究員

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