[ADRN 简报] 发展援助中的治理能力建设：以 KALAHI-CIDSS 为例

引言

基础设施是实现社会和公平目标的关键载体。在纯粹的公共供给和纯粹的私人供给之间，基础设施的各种所有权和运营方式中，政府在发起、监管和管理基础设施的提供和质量方面发挥着核心作用——特别是那些提供水、卫生、电力和交通等基本服务的设施——而基础设施网络具有自然垄断的属性。由此产生的监管者与被监管行业及用户之间存在巨大的信息不对称，即使在公私合作伙伴关系（PPP）交易中，也存在自上而下的开发和实施周期。

在传统方法难以触及、社会服务接入和提供受限的地区，已经测试了新的基础设施运营模式。菲律宾的 KALAHI-CIDSS 项目就是其中之一。Kapit-Bisig Laban sa Kahirapan [携手反贫困] 综合社会服务提供计划（即 KALAHI-CIDSS）是由社会福利和发展部（DSWD）管理的全国性社区主导发展项目，旨在改善农村地区的公共服务提供、赋权社区和加强地方治理。该项目始于 2002 年，由世界银行提供 1 亿美元融资，国家政府提供 3140 万美元预算，村民和地方政府贡献 5100 万美元，整合了两个被证明有效的全国性计划的经验教训和应用策略：菲律宾的 CIDSS（综合社会服务提供）计划和印度尼西亚的 KDP（分区发展计划）。

在菲律宾，四分之三的贫困人口居住在农村地区，那里的基本基础设施可用性严重恶化。作为执行机构的社会福利和发展部（DSWD）通过对贫困发生率高于全国平均水平的村庄（barangays）实施小规模公共基础设施项目，进行了一项社区主导发展（CDD）方法的实验。CDD 模型被应用于赋权这些村庄中的边缘化社区，使其能够参与地方治理，允许他们根据自身优先事项，在识别、开发、实施和监督发展举措方面做出自己的决定。

CDD 方法将设计、规划决策和投资资源的管理权交给了社区团体和地方政府。该方法包括以下特点：i) 以社区为中心的参与式规划和设计，ii) 社区对资源的控制，iii) 社区参与实施，以及 iv) 社区层面的监测和评估。虽然 CDD 的模式多种多样，取决于地理范围、时间框架、资金来源、二级代理人的角色以及社区决策过程的差异，但其前提是社区成员是自身发展的中心。

那么，这样的发展运作在重塑社会契约和改善公共治理方面能走多远？发展项目能否在发展中国家背景下，特别是在发展中国家背景下，促进更强大的民主？Fung 和 Wright（2003）提出了“赋权参与式治理（EPG）”框架，通过包容性和分散式的参与来重新思考民主。EPG 的三个支柱源于创新的民主实践：关注实际问题（例如，提供公共安全、照顾居民、制定合理的市政预算等），受问题影响最大的普通公民和一线官员的自下而上参与，以及参与者在充分考虑后产生集体选择的审议性解决方案生成。如果这些能在 CDD 项目中找到，我们就可以合理地预期该发展运作将增强民主。本简报旨在从地方治理的角度分析 KALAHI-CIDSS。

携手反贫困：KALAHI-CIDSS，2002-2013 年及以后

2002 年 7 月，KALAHI-CIDSS 在六个村庄：Cabatang、Manggahan、Puttol、Pinagdanlayan、Bulakin 1 和 Dagatan 试点测试了社区赋权活动周期（CEAC）的 16 个步骤，该周期是通过社区规划和行动来参与和建设社区能力的平台。在为期六个月的试点期间，有四名社区协调员和一名记录员被分配为外勤团队；随后，记录的数据被纳入了首批采用该计划的市镇。母项目于 2010 年结束，覆盖了 200 个市镇。同年，菲律宾政府为 KALAHI-CIDSS 提供了三年（2010-2013 年）的过渡性融资，为其扩大运营做准备。世界银行通过额外的 5910 万美元融资，覆盖了另外 182 个市镇；千年挑战公司（MCC）提供了 1.2 亿美元赠款，将业务扩展到包括 102 个新地点在内的 164 个市镇。

2013 年 11 月，台风“海燕”（Yolanda）袭击了该国；菲律宾政府在其扩展计划中纳入了灾害响应活动，以应对“海燕”幸存者的需求。2014 年，在世界银行 4.79 亿美元贷款和亚洲开发银行（ADB）3.72 亿美元贷款及 500 万美元赠款的支持下，菲律宾政府将 KALAHI-CIDSS 提升为包容性发展的国家模式——KALAHI-CIDSS-国家社区主导发展计划（KC-NCDDP），其中包括 477 个受“海燕”影响的贫困农村市镇，以改善其社会和经济基础设施及服务的获取。全国性的 NCDDP 在项目设计和实施中纳入了环境安全和性别指标，并包含了不同的设计和施工方法。显然，KALAHI-CIDSS 超越了多个捐助者设定的目标，特别是在完成所有培训阶段的村庄数量以及规划和建设的小型基础设施数量方面。所有捐助者——世界银行、亚洲开发银行、美国政府（MCC）和澳大利亚政府——都评估该项目为满意、成功、有效且超出实施目标。

KALAHI-CIDSS 和 NCDDP 的受益者构成了大多数村庄中最贫困的人群，这确保了最贫困者的需求在社区项目的设计和自下而上的预算编制中得到体现。主要受益者对社区管理和项目实施表示了热烈支持；他们高度评价了创造就业机会以及由此产生的项目所有权感。居民认为 KALAHI-CIDSS 和 NCDDP 流程比传统的政府流程更好，尤其是在信息获取方面。相关的部门政府机构也倾向于社区管理资金，并设有适当的保障措施，以提高财务支出的透明度。部门机构之所以倾向于这种方法，是因为由于中间环节的减少，更多的资源流向了社区。一个例外是市政政府，它们需要为采购或项目完成延迟造成的成本超支提供补贴。社区主导的方法可以有效地促进经济发展，但正如国际经验所示，这需要对社区和项目工作人员的能力建设进行大量的初期投资。

发展运作能否重塑社会契约？

世界各地在不同国家/历史背景下，在不同领域实施了各种 CDD 项目。自 1987 年在玻利维亚推出第一个 CDD 模型——社会基金——以稳定经济危机和结构调整时期的社会服务以来，经历危机局势的国家纷纷效仿。CDD 干预发生的主要国家背景类型可归纳为三类：i) 金融和经济危机状况，此时 CDD 被视为一种紧急应对措施，以快速向社区提供服务；ii) 脆弱和冲突局势，此时没有其他选择可用；iii) 中等收入国家，它们采用 CDD 方法来解决农村贫困问题，同时直接让社区参与发展规划和管理。每个背景下的著名项目包括 i) 洪都拉斯的社会投资基金、尼加拉瓜的紧急社会投资基金、赞比亚的社会恢复项目；ii) 尼泊尔的扶贫基金、塞拉利昂的 GoBifo；以及 iii) 印度安得拉邦地区贫困倡议项目、坦桑尼亚的社会行动基金项目，仅举几例，其设计差异很大。

关于 CDD 的辩论常常引出对其最终目标是什么的讨论。它们是作为一种过渡性工具，在政府不提供社会服务的脆弱和冲突局势中提供服务，因此需要自下而上的干预，还是在分散式规划、加强地方治理和促进公民参与方面发挥更长期的作用？思考这些问题需要更仔细地理解社会改革和治理的路径。

关于 CDD 项目的发展影响，以世界银行为例，在审查其所有 CDD 项目时，所有项目——无论是社会服务提供还是创收活动——都显示出积极的表现。CDD 的证据普遍显示，在公共服务的可及性和使用方面（尤其是在教育、卫生和水务部门）记录良好。许多 CDD 项目也被发现对家庭收入产生了溢出效应。关于 CDD 项目是否惠及贫困和更弱势人群的问题，需要提醒的是，大多数 CDD 项目投资于以基础设施和服务（例如道路、桥梁、学校、卫生中心等）形式出现的公共产品，这些产品惠及包括贫困和非贫困人口在内的广大社区。这里的贫困目标可能需要考察 CDD 项目是否比非贫困家庭或个人惠及了更多的贫困人口。调查结果显示，总体趋势是积极的，惠益更集中于贫困人口，贫困家庭占受益者的更大比例，但也有少数例外情况。

那么，CDD 创造了多少社会资本和影响来加强地方治理，最终提高政府的响应能力并加强社会契约？其变革理论是，社会互动、网络、信任和互惠等社会资本要素能够产生地方治理的集体成果。在 CDD 项目中，地方治理的改善可以指公民在决策和管理中的参与、项目的透明度、服务提供的效率和有效性以及政府问责制。虽然在理解 CDD 对地方治理的影响方面存在一定的数据差距，与衡量经济和发展影响的可用数据相比，现有数据和评估结果在地方治理方面显示出喜忧参半的结果。

根据一项对 MCC 四年干预（IPA 2018）的评估，KALAHI-CIDSS 似乎并未改变公民在项目领域之外参与地方治理的程度。如果这仍然是社区主导发展变革理论的一个关键方面，MCC 建议考虑其他针对地方政治领导人的能力建设计划的干预措施；然而，从更长远来看，世界银行进行的评估发现，居民对乡村和公民事务的认识有所提高，村庄大会的出勤率有所提高，对政府的态度也有所改善。

社区参与地方治理的底层

在 KALAHI-CIDSS 项目下，选定市镇内的村庄可以准备小型基础设施投资提案，其中最值得的提案将获得实施投资的机会。项目实施周期，包括准备和（如果成功）资金，重复三次。社区在整个项目过程中遵循了非常详细、明确界定且有指导的参与式流程，这在 KALAHI-CIDSS 项目中是独一无二的，因为在许多 CDD 项目中，社区内部以及与地方当局之间的规则并不总是清晰的。与 Putnam（2000）的观点一致，社会资本在很大程度上是社区层面的集合。在 CDD 的背景下，社会资本可以定义为社区成员集体行动的便利性，这种行动发生在社区网络内部（非正式社会资本）以及公民与政府/国家的关系背景下（正式社会资本）。可以预期，CDD 将通过促进社区成员为共同目标协作的频率、便利性或方式的制度性变革来增强社区社会资本的特征。

菲律宾农村集体行动的重要制度之一是“Bayanihan”传统，它指的是为实现特定目标而进行的集体努力。其起源可以追溯到菲律宾的传统，即社区成员聚集在一起帮助一个家庭搬迁房屋，现在它涵盖了农业方面的集体劳动和劳动交换。此外，1991 年的《地方政府法》设立了村庄大会，并将权力下放给它们。村庄大会至少每半年举行一次，可以通过建议通过有利于村庄福祉的措施来启动立法程序。该法还设立了村庄委员会作为每个村庄的立法机构，由民选领导人组成，以及村庄发展委员会，协助委员会在经济和社会发展事务上设定方向。KALAHI-CIDSS 项目的设计和推广正是基于这些建立在数十年来地方参与活动知识基础上的密集且多样的社会网络。

在菲律宾的背景下（Labonne & Chase, 2009, 2011）的仔细观察表明，总体而言，KALAHI-CIDSS 项目的实施对正式社会资本产生了积极影响，并有一些证据表明对地方治理产生了积极影响。经历一个实施周期后，村庄大会的参与度有所提高，村民与官员之间的会议次数也有所增加。这与大会的看法发生了质的变化有关：曾经被视为最多是报告场合的大会，现在被视为参与和透明度的机制。然而，这些好处尚未惠及项目以外的更广泛社区。另一方面，该项目经验被发现对集体行动活动（如社区基础设施的建设和维护）产生了负面影响。集体行动问题可能会出现，因为项目开始提供过去由社区集体行动提供的公共产品，并且随着项目的展开，参与此类“免费”活动的成本效益会增加。

经历一个项目实施周期导致非正式社会资本减少；然而，这一发现需要细致的理解。随着影响村庄的决策越来越多地在村庄大会上做出，居民变得越来越依赖于特定的制度环境，而不是他们的非正式社会团体。就像印度尼西亚、越南和泰国 CDD 的经验一样，在第一个周期之后，菲律宾居民对邻居的信任度有所下降。一个可能且更准确的解释是，KALAHI-CIDSS 项目引入了以前被排斥的新参与者（例如，妇女、土著人民等），在一个更具参与性和透明度的决策过程中，这会与一些感到受到变革威胁的成员产生冲突。然而，正如世界银行发现的那样，随着时间的推移，项目村庄的居民比没有项目时更可能信任他们的社区成员和陌生人。对陌生人的信任度从基线增加了 50%，这是一个显著的成果。在项目区域，个人有机会与外部人士以及他们以前不认识的社区其他成员互动。这些互动对于建立普遍信任尤为重要。

在提案和资金决策方面，总体而言，社区和地方领导人的偏好倾向于同等代表。社区的主要推动者不一定是受过教育的个人或公务员，而是那些拥有能够影响决策的当地社会资本的人。在民选村庄领导人的偏好与社区偏好不一致的情况下，村庄越贫穷和越不平等，民选领导人就越有可能否决社区的偏好。虽然没有证据表明地方精英主导了流程或民选村庄领导人强加了他们的偏好，但在圣多美和普林西比进行的全国性审议民主实验（Humphreys 2006）解释说，社区讨论在很大程度上受到来自村庄外部的政府机构代表、相对受过良好教育的促进者的影响。资源往往流向政治参与度较高的村庄。如果资助的项目对村庄的社会资本产生了积极影响，那么这些社区往往具有更高的事前社会资本，这可能会增加社区和村庄之间社会资本水平的不平等。

结论

现有证据表明，KALAHI-CIDSS 项目投资和社会促进过程都为菲律宾农村的社会资本和地方治理带来了积极变化。即使在那些没有获得项目投资但仅获得促进支持的社区，也发现了村庄治理的改善。

撇开关于 CDD 操作价值和最佳设计的持续辩论不谈，进一步研究以确定传统政府主导的方法和 CDD 方法之间哪种实施模式能产生更高质量的公共基础设施可能是有价值的。可以设想，一种非社区主导的基础设施开发和管理模式，在项目周期开始时就有大量的公民参与和投入，仍然可以产生满足社区需求的є项目和资产，同时确保资产和服务的质量。话虽如此，除非加强公民参与和地方治理是项目与经济发展并行的关键目标，否则在收入型国家背景下，CDD 方法可能不是基础设施开发、管理和服务提供的最佳方法或必要方法。关于 KALAHI-CIDSS，除了菲律宾的当地背景和历史之外，还有什么可能促进了这种方法？

在全球范围内，公民社会组织，即非政府组织和国际非政府组织，呈指数级增长[1]。正如 Kim（2006）所指出的，与公民运动和组织作为挑战国家的社会力量的普遍形象相反，过去几十年来非政府组织的爆炸式增长，如果不考虑国家、国际组织和其他结构积极从上方刺激和促进它们的方式，就无法理解。公民空间在很大程度上不是仅仅作为自下而上的社会力量的结果而出现的，也是由于自上而下的政治全球化过程，即政治结构、西方自由民主价值观和制度的全球化而出现和发展的。KALAHI-CIDSS 也可以被理解为这种全球结构的结果。回到关于发展运作能否重塑社会契约并加强发展中国家地面公共治理的关键问题，可以找到部分证据。■

参考文献

亚洲开发银行。2020年。菲律宾：KALAHI-CIDSS 国家社区主导发展项目完成报告。

菲律宾共和国社会福利和发展部。2022年。KALAHI-CIDSS 项目实施中的性别主流化指南。

__________. 不详。“关于 KALAHI-CIDSS。”https://kalahi.dswd.gov.ph/about/kalahi-cidss。（访问日期：2026 年 1 月 29 日）。

Fung, Archon 和 Erik O. Wright。2003年。深化民主：赋权参与式治理的制度创新。 Verso。

Humphreys, Macartan、William A. Masters 和 Martin E. Sandbu。2006年。“领导人在民主审议中的作用：圣多美和普林西比实地实验结果。”世界政治 58, 4: 583-622。

贫困创新促进会。2018年。Kalahi-CIDSS 影响评估：第三轮报告。

Labonne, Julien 和 Robert S. Chase。2009年。“当社区主导发展时，谁在掌舵？来自菲律宾的证据。”世界发展 37, 1: 219-231。

__________. 2010年。“通往信任之路。”经济行为与组织杂志 74: 253-261。

__________. 2011年。“社区主导发展项目是否能增强社会资本？来自菲律宾的证据。”发展经济学杂志 96: 348-358。

千年挑战公司。2018年。闭合式简报：Kalahi-CIDSS项目。

Putnam, Robert. 2000. 《独自打保龄球：美国社区的崩溃与复兴》。Simon & Schuster。

Reimann, Kim D. 2006. "从顶层视角看：国际政治、规范与非政府组织在全球的增长"。《国际研究季刊》 50: 45-67。

世界银行。2005年。KALAHI-CIDSS项目影响评估定性基线调查。

__________. 2013年。菲律宾：KALAHI-CIDSS项目影响评估：修订版综合报告。

__________. 2025年。实施完成与结果报告：菲律宾国家社区驱动发展计划。

[1]据估计，截至2025年左右，全球约有42,000个国际非政府组织活跃，与1956年的985个、1985年的14,000个和2003年的21,000个相比，这是一个惊人的增长数字。

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延世大学讲师。

■ 编辑：任在贤，研究员

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