【ADRNイシューブリーフィング】開発援助を通じたガバナンス能力構築：KALAHI-CIDSSの事例

序論

インフラは、社会的目標および公平性目標を達成するための重要な手段である。純粋な公共供給と純粋な民間供給の間のインフラの所有および運営の広範なスペクトルにおいて、政府は、特に水、衛生、電力、輸送などの必須サービスを提供するインフラの提供と品質、および自然独占的特性を持つインフラネットワークの開始、規制、管理において中心的な役割を果たす。ここから導かれるのは、規制当局と規制産業およびユーザー間の大きな情報非対称性、そして官民連携（PPP）取引の場合でさえ、トップダウンの開発と実施サイクルである。

従来の方式では対応できず、社会サービスへのアクセスと提供が制約される分野では、新たなインフラ運営が試されてきた。フィリピンのKALAHI-CIDSSはその一つである。Kapit-Bisig Laban sa Kahirapan（貧困に対する連携）総合統合社会サービス提供（すなわちKALAHI-CIDSS）は、地方部におけるサービス提供の改善、コミュニティのエンパワーメント、地方ガバナンスの強化を目的とした社会福祉開発省（DSWD）が管理する全国的なコミュニティ主導型開発プログラムである。これは、効果的であることが証明された2つの全国規模プログラム、すなわちフィリピンのCIDSS（総合統合社会サービス提供）プログラムとインドネシアのKDP（ケチャマタン開発プログラム）から学んだ教訓と適用された戦略を統合することにより、2002年に世界銀行からの1億ドルの融資、国家政府からの3140万ドルの予算、および村人や地方自治体からの5100万ドルの拠出によって開始された。

フィリピンでは、貧困層の4分の3が地方部に居住しており、そこでは基本的なインフラの利用可能性が著しく悪化している。実施機関であるDSWDは、貧困発生率が全国平均を上回るバランガイ（村）を対象とした小規模公共インフラプロジェクトにコミュニティ主導型開発（CDD）アプローチを適用することで実験を主導した。CDDモデルは、これらのバランガイの疎外されたコミュニティが地方ガバナンスに参加できるようにエンパワーメントするために適用され、彼らが優先順位に基づいた開発イニシアチブを特定、開発、実施、監視する上で自身の決定を下すことを可能にした。

CDDアプローチは、コミュニティグループと地方自治体に、設計、計画決定、投資資源の管理を委ねる。このアプローチには、i）コミュニティ中心の参加型計画と設計、ii）コミュニティによる資源管理、iii）コミュニティによる実施への参加、iv）コミュニティベースの監視と評価という特徴が含まれる。地理的範囲、期間、資金源、二次的エージェントの役割、コミュニティの意思決定プロセスなどの違いにより様々なCDDモデルが存在するが、その前提はコミュニティのメンバーが自身の開発の中心にいるということである。

では、そのような開発運営は、社会契約の更新と公共ガバナンスの改善という点で、どこまで進むことができるのだろうか？開発プログラムは、特に開発途上国の文脈において、より強力な民主主義につながるのだろうか？FungとWright（2003）は、包括的で分散型の参加を通じた民主主義の再考のための枠組みとして「エンパワーされた参加型ガバナンス（EPG）」を提唱している。EPGの3つの柱は、革新的な民主的実践から引き出される。すなわち、実用的な問題（例：公共の安全の提供、住民のケア、 sensibleな地方自治体の予算編成など）への焦点、問題に最も影響を受ける人々、すなわち通常は一般市民や現場の役人によるボトムアップの参加、そして十分な検討を経た後のグループ選択の生成である。これらがCDDプログラムに見られる場合、開発運営が民主主義を強化すると合理的に期待できる。本ブリーフィングは、地方ガバナンスにおける役割という観点からKALAHI-CIDSSを分析するものである。

貧困との闘い：KALAHI-CIDSS、2002年～2013年以降

2002年7月、KALAHI-CIDSSは、コミュニティの計画と行動を通じたコミュニティの関与と能力構築のプラットフォームであるコミュニティエンパワーメント活動サイクル（CEAC）の16段階プロセスを、カバンタン、マンガハン、プトール、ピナグダンラヤン、ブラキン1、ダガタンの6つのバランガイでパイロットテストした。6ヶ月のパイロット期間中、4人のコミュニティファシリテーターと1人のドキュメンターがフィールドチームとして配置された。記録されたデータは、プログラムを採用した最初の自治体バッチに組み込まれた。親プログラムは2002年に終了し、200地域をカバーした。同年、フィリピン政府は、運営規模拡大の準備のために、KALAHI-CIDSSにさらに3年間（2010～2013年）のブリッジファイナンスを提供した。世界銀行は5910万ドルの追加融資を提供し、これによりさらに182地域がカバーされた。ミレニアムチャレンジコーポレーション（MCC）は1億2000万ドルの助成金を提供し、102の新規サイトを含む164地域での運営を拡大した。

2013年11月、台風ハイエン（ヨランダ）が同国を襲い、フィリピン政府は、ヨランダ被災者のニーズに対応するため、プログラムに災害対応活動を含めて拡大した。2014年、政府は、世界銀行からの4億7900万ドルの融資とアジア開発銀行（ADB）からの3億7200万ドルの融資および500万ドルの助成金の支援を受けて、KALAHI-CIDSSを、ヨランダの影響を受けた477の貧困な地方自治体が社会経済インフラとサービスへのアクセスを改善するための、包括的開発の全国モデルであるKALAHI-CIDSS-National Community-Driven Development Program（KC-NCDDP）へと格上げした。全国的なNCDDPは、プロジェクトの設計と実施に環境セーフガードとジェンダー指標を組み込み、設計と建設の様々な方法を含んだ。明らかに、KALAHI-CIDSSは、特に訓練の全段階を完了したバランガイの数と、計画・建設された小規模インフラの数において、複数のドナーによって設定された目標を超えた。すべてのドナー（世界銀行、ADB、米国政府（MCC）、オーストラリア政府）は、プログラムを満足のいく、成功した、効果的で、実施目標を超えたものと評価した。

KALAHI-CIDSSおよびNCDDPの受益者は、ほとんどのバランガイで最貧困層を構成しており、コミュニティプロジェクトの設計とボトムアップ予算編成において最貧困層のニーズが確実に代表されるようにした。主要な受益者は、コミュニティ管理とプロジェクト実施に対して熱狂的な支持を表明し、雇用機会の創出とそれによるインフラへの所有意識を高く評価した。住民は、特に情報へのアクセスが良いという理由で、KALAHI-CIDSSおよびNCDDPプロセスを従来の政府プロセスよりも優れていると考えている。関連するセクター別政府機関も、財政支出の透明性が向上するため、適切なセーフガードが整備されたコミュニティによる資金管理を好む。セクター別機関は、仲介者の数が減少するため、より多くの資源がコミュニティに流れるため、このアプローチを支持している。例外は、調達またはプロジェクト完了の遅延によるコスト超過の費用を補助する必要がある地方自治体である。コミュニティ主導型アプローチは経済開発に効果的であるが、国際的な経験が示すように、コミュニティとプログラムスタッフの能力構築に多大な初期投資が必要である。

開発運営は社会契約を更新できるか？

世界中には、異なる国や歴史的文脈で、様々なセクターで実施されている多様なCDDプログラムが存在する。最初のCDDモデルであるソーシャルファンドが、経済危機と構造調整の時期に社会サービスを安定させるために1987年にボリビアで導入されて以来、危機状況にある国々がそれに続いた。CDD介入が行われた国々の文脈の主な類型は、3つのカテゴリーにまとめられる。i）政府が社会サービスを提供しておらず、ボトムアップの介入が必要とされるため、CDDが迅速なサービス提供のための緊急対応と見なされる財政・経済危機状況、ii）他の選択肢がない脆弱で紛争のある状況、iii）地方の貧困に対処するためにCDDアプローチを適用し、開発計画と管理にコミュニティを直接関与させる中間所得国。各文脈における注目すべきプログラムには、i）ホンジュラスのソーシャルインベストメントファンド、ニカラグアの緊急社会投資ファンド、ザンビアのソーシャルリカバリープロジェクト、ii）ネパールの貧困削減ファンド、シエラレオネのGoBifo、iii）インドのアンドラプラデシュ州貧困イニシアチブプログラム、タンザニアのソーシャルアクションファンドプロジェクトなどがあるが、その設計は大きく異なる。

CDDに関する議論は、しばしばその究極の目標が何であるかについての議論につながる。それらは、政府が社会サービスを提供していない脆弱で紛争のある状況におけるサービス提供のための移行的手段であり、したがってボトムアップの介入が必要とされるのか、それとも分散型計画、地方ガバナンスの強化、市民参加の促進における長期的な役割を持つのか？これらの問いを熟考するには、社会改革とガバナンスの経路についてのより慎重な理解が必要である。

CDDプログラムの開発への影響に関して、例えば世界銀行が実施したすべてのCDDプロジェクトをレビューすると、社会サービス提供であれ所得創出活動であれ、すべてのプログラムが肯定的なパフォーマンスを示している。CDD全体にわたる証拠は、特に教育、健康、水のセクターにおける公共サービスへのアクセスと利用の増加に関して、強力な実績を示している。多くのCDDプログラムは、家計所得への波及効果ももたらしていることがわかっている。CDDプログラムが貧困層やより脆弱な人々に届くかどうかという問いに関しては、ほとんどのCDDプログラムがインフラやサービス（例：道路、橋、学校、保健センターなど）の形で公共財に投資しており、これらは貧困層と非貧困層の両方を含むより広範なコミュニティに利益をもたらすことを思い出させる必要がある。ここでの貧困層ターゲティングは、CDDプログラムが非貧困層の世帯や個人よりも貧困層に多くの利益をもたらしたかどうかという点で検討する必要があるかもしれない。いくつかの例外を除き、利益は貧困層に集中し、貧困層の世帯が受益者のより大きな割合を占めるという一般的な肯定的な傾向が見られる。

では、CDDは地方ガバナンスを強化する社会資本と影響をどれほど生み出し、最終的に政府の応答性を高め、社会契約を強化するのだろうか？変化の理論は、社会関係、ネットワーク、信頼、互恵性が、社会資本の要素として、地方ガバナンスにおける集団的成果を生み出すというものである。そしてCDDプログラムでは、地方ガバナンスの改善とは、意思決定と管理への市民参加、プログラムの透明性、サービス提供の効率性と有効性、政府の説明責任を指す可能性がある。経済的および開発的影響の測定に利用可能なデータと比較して、地方ガバナンスへのCDDの影響を理解する上での一定のデータギャップがある一方で、既存のデータと評価結果は地方ガバナンスにおいて混在した結果を示している。

MCCの4年間の介入を調査した評価（IPA 2018）によると、KALAHI-CIDSSは、プロジェクト領域を超えて市民の地方ガバナンスへの参加を変えるものではないようだ。これがコミュニティ主導型開発の変革理論の重要な側面であり続けるならば、MCCは地方政治指導者を対象とした能力構築プログラムを検討する他のプロジェクト介入を考慮することを推奨している。しかし、より長期的な視点では、世界銀行による評価では、住民は村や市民の問題に対する認識が高まり、村議会への出席が増加し、政府に対する態度が改善していることが示されている。

地方ガバナンスにおけるコミュニティ参加の根底

KALAHI-CIDSSプログラムの下では、選定された自治体内のバランガイは小規模インフラ投資のための提案書を作成でき、最もふさわしい提案が投資を実施する。プロジェクト実施サイクルは、準備と（成功した場合の）資金調達を含み、3回繰り返される。コミュニティは、プロジェクト全体を通じて、非常に詳細で明確に定義され、促進された参加型プロセスに従った。これはKALAHI-CIDSSに特有のものである。なぜなら、多くのCDDプログラムでは、コミュニティ内および地方当局との間のルールが必ずしも明確ではないからである。Putnam（2000）と一致して、社会資本は主にコミュニティレベルの集計である。CDDの文脈では、社会資本は、コミュニティメンバーが集団的に行動する容易さとして定義でき、これはコミュニティネットワーク内（非公式社会資本）および市民と政府/国家とのつながり（公式社会資本）の文脈で発生する。CDDは、コミュニティメンバーが共通の目的のために協力する頻度、容易さ、または方法における制度的変化を促進することにより、コミュニティの社会資本の性質を強化すると予想できる。

フィリピン農村部における集団行動の重要な制度の一つは、共同作業を達成するための共同努力を指すBayanihanの伝統である。その起源は、コミュニティメンバーが集まって家族の家屋移転を手伝うフィリピンの伝統に遡り、現在では農業における共同労働と労働交換の両方を含む。それに加えて、1991年の地方自治法は村議会を設立し、権限を委譲した。これらは年に少なくとも2回開催され、村の福祉のための措置の採用を推奨することにより、立法プロセスを開始できる。同法はまた、各バランガイの立法機関として村議会を設立した。これは、選出された指導者で構成される。また、村議会が経済的および社会的開発問題に関する方向性を設定するのを支援するために村開発委員会も設立した。KALAHI-CIDSSプログラムは、数十年にわたる参加型活動の地域知識に基づいた、これらの密接で多様な社会ネットワークの上に設計され、展開された。

フィリピンの文脈における注意深い観察（Labonne & Chase, 2009, 2011）は、総体的に見て、KALAHI-CIDSSプロジェクトの実施が公式社会資本に肯定的な影響を与え、地方ガバナンスにも肯定的な影響の証拠があることを示している。プロジェクト実施の1サイクルを経ることで、村議会への参加と、村人や役人との会議の回数が増加した。そしてこれは、議会がかつてはせいぜい報告の場と見なされていたものが、参加と透明性のメカニズムと見なされるようになったという質的な変化と関連していた。しかし、これらの利益は、プロジェクト以外のより広範なコミュニティにはまだ届いていない。一方、プロジェクト経験は、コミュニティインフラの建設や維持管理などの集団行動活動に否定的な影響を与えることがわかった。プロジェクトがかつてコミュニティの集団行動によって提供されていた公共財の提供を開始し、プロジェクトが進むにつれてこれらの「無料」活動への参加の機会費用が増加するため、集団行動の問題が生じる可能性がある。

プロジェクト実施の1サイクルを経ることで非公式社会資本の減少が引き起こされたが、この発見にはニュアンスのある理解が必要である。バランガイに影響を与える決定が村議会でますます下されるようになるにつれて、住民は非公式な社会集団よりも特定の制度的設定に依存するようになる。インドネシア、ベトナム、タイのCDD経験と同様に、フィリピンでは最初のサイクル後に隣人への信頼が減少した。これに対する可能性が高く、より正確な説明は、KALAHI-CIDSSプロジェクトには、以前は排除されていた新しい参加者（例：女性、先住民など）が、より参加型で透明性の高い意思決定プロセスに含まれることで、一部のメンバーが変化に脅威を感じるという対立が生じることである。しかし、世界銀行の調査によると、これは時間とともに変化し、プロジェクトバランガイの住民は、プロジェクトがない場合よりも、コミュニティメンバーや見知らぬ人を信頼する可能性が高くなる。見知らぬ人への信頼はベースラインから50％増加し、これは注目すべき成果である。プロジェクト地域では、個人は、外部の人々や、以前は知らなかったコミュニティの他のメンバーと交流するための構造化された機会を与えられる。これらの出会いは、一般的な信頼を築く上で特に重要である。

提案と資金調達の意思決定を行うのが誰かを見ると、全体として、コミュニティと地方指導者の選好は同等に代表される傾向がある。コミュニティの主要な推進者は、必ずしも教育を受けた個人や公務員ではなく、意思決定に影響を与えることができる地域の社会資本を持つ人々である。選出された村の指導者の選好とコミュニティの選好が一致しない場合、村が貧しく不平等であるほど、選出された指導者がコミュニティの選好を覆す可能性が高くなる。地方エリートがプロセスを支配したり、選出された村の指導者が自身の選好を押し付けたりする証拠はないが、サン・トメ・プリンシペでの全国的な熟議民主主義の実験（Humphreys 2006）は、コミュニティの議論は、村の外から来た政府機関の比較的教育を受けた代表者であるファシリテーターによって大きく影響されることを説明している。資源は、政治的に活発な村に流れ込む傾向がある。資金提供されたプロジェクトがバランガイの社会資本に肯定的な影響を与えた場合、これらのコミュニティはより高い事前社会資本を持つ傾向があり、これはコミュニティやバランガイ間の社会資本のレベルに不平等を増加させる可能性がある。

結論

利用可能な証拠は、KALAHI-CIDSSプロジェクト投資と社会ファシリテーションプロセスの両方が、フィリピン農村部の社会資本と地方ガバナンスに肯定的な変化をもたらしたことを示している。プロジェクト投資を受けなかったが、ファシリテーション支援のみを受けたコミュニティでも、バランガイガバナンスの改善が確認されている。

CDD運営の価値と最適な設計に関する継続的な議論はさておき、従来の政府主導型アプローチとCDDアプローチのどちらの実施モダリティが、公共インフラの質において優れているかを調べるために、さらなる研究を行う価値があるかもしれない。コミュニティのニーズを満たすプロジェクトや資産を生み出し、同時に資産とサービスの質の高さを確保できる、プロジェクトサイクルの開始時に重度の市民参加とインプットを得る非コミュニティ主導型のインフラ開発・管理モデルを想像できる。とはいえ、市民参加と地方ガバナンスの強化が、経済開発と並行してプロジェクトの主要な目標でない限り、中間所得国の文脈におけるインフラ開発、管理、サービス提供において、CDDアプローチが最良のアプローチまたは必要不可欠なアプローチではないかもしれない。KALAHI-CIDSSに関しては、フィリピンの地域的文脈と歴史に加えて、何がそのようなアプローチを促進したのだろうか？

世界的に、市民社会組織、すなわちNGOやINGOは指数関数的に増加している[1]。Kim（2006）が指摘するように、市民運動や組織が国家に下から挑戦する社会的な力であるという一般的なイメージとは対照的に、過去数十年のNGOの爆発的な成長は、国家、国際機関、その他の構造がそれらを上から積極的に刺激し、促進してきた方法を考慮に入れなければ理解できない。ボトムアップの社会学的力の結果として単に現れたのではなく、多くの場合、市民空間は、政治的グローバリゼーション、すなわち政治構造、西洋の自由民主主義的価値観、および制度のグローバリゼーションのトップダウンプロセスによっても出現し、成長した。KALAHI-CIDSSもまた、そのようなグローバル構造の結果として理解できる。開発運営が開発途上国において社会契約を更新し、公共ガバナンスを強化できるかという中心的な問いに戻ると、部分的な証拠が見つかる。■

参考文献

アジア開発銀行。2020年。フィリピン：KALAHI-CIDSS全国コミュニティ主導型開発プロジェクト完了報告書。

フィリピン共和国社会福祉開発省。2022年。KALAHI-CIDSSプロジェクト実施におけるジェンダー主流化ガイドライン。

__________. N.d. 「KALAHI-CIDSSについて」。https://kalahi.dswd.gov.ph/about/kalahi-cidss。（アクセス日：2026年1月29日）。

Fung, ArchonおよびErik O. Wright。2003年。Deepening Democracy: Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance. Verso.

Humphreys, Macartan、William A. Masters、Martin E. Sandbu。2006年。「サン・トメ・プリンシペでのフィールド実験の結果：熟議民主主義における指導者の役割」。World Politics 58, 4: 583-622.

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Labonne, JulienおよびRobert S. Chase。2009年。「コミュニティが開発を主導するとき、誰がハンドルを握っているのか？フィリピンからの証拠」。World Development 37, 1: 219-231.

__________. 2010年。「信頼への道」。Journal of Economic Behavior and Organization 74: 253-261.

__________. 2011年。「コミュニティ主導型開発プロジェクトは社会資本を強化するか？フィリピンからの証拠」。Journal of Development Economics 96: 348-358.

ミレニアムチャレンジコーポレーション。2018年。クローズド・コンパクト・レポート：カラヒ・シダス・プロジェクト。

パトナム、ロバート。2000年。ボウリング・アローン：アメリカのコミュニティの崩壊と再生。サイモン＆シュスター。

ライマン、キム・D。2006年。「トップからの視点：国際政治、規範、そしてNGOの世界的な拡大」インターナショナル・スタディーズ・クォータリー 50: 45-67。

世界銀行。2005年。カラヒ・シダス・プロジェクトのインパクト評価のための質的ベースライン調査。

__________。2013年。フィリピン：カラヒ・シダス・プロジェクトのインパクト評価：改訂版統合報告書。

__________。2025年。フィリピン全国コミュニティ主導開発プログラム：実施完了および結果報告書。

[1]2025年頃、世界中で約42,000の国際NGOが活動していたと推定されており、これは1956年の985、1985年の14,000、2003年の21,000から著しく増加した数である。

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ソウル・ジインは延世大学の講師である。

■ 編集：イム・ジェヒョン、リサーチ・アソシエイト

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