[ADRN Issue Briefing] Укрепление потенциала управления посредством помощи в целях развития: пример KALAHI-CIDSS

Введение

Инфраструктура является критически важным инструментом для достижения социальных целей и целей равенства. В широком спектре различных форм владения и эксплуатации инфраструктуры между чисто государственным и чисто частным секторами, правительство играет центральную роль в инициировании, регулировании и управлении предоставлением и качеством инфраструктуры – особенно той, которая обеспечивает основные услуги, включая водоснабжение, санитарию, электроэнергию и транспорт – а инфраструктурные сети обладают характеристиками естественной монополии. Из этого следует наличие значительных информационных асимметрий между регуляторами и регулируемой отраслью и пользователями, а также цикл разработки и внедрения «сверху вниз», даже в случае сделок государственно-частного партнерства.

В районах, куда традиционный подход не может добраться, и, следовательно, доступ и предоставление социальных услуг ограничены, были протестированы новые формы эксплуатации инфраструктуры. KALAHI-CIDSS на Филиппинах является одним из таких примеров. KALAHI-CIDSS (Kapit-Bisig Laban sa Kahirapan [Объединение усилий против бедности]) — это общенациональная программа развития, управляемая сообществами, под управлением Департамента социального обеспечения и развития (DSWD) с целью улучшения предоставления услуг, расширения прав и возможностей сообществ и укрепления местного самоуправления в сельских районах. Она началась в 2002 году при финансировании Всемирного банка в размере 100 миллионов долларов США, бюджета национального правительства в размере 31,4 миллиона долларов США и вкладов жителей деревень и местных органов власти в размере 51 миллиона долларов США, путем обобщения уроков и стратегий, примененных в двух общенациональных программах, которые оказались эффективными: Программа CIDSS (Comprehensive and Integrated Delivery of Social Services) на Филиппинах и Программа KDP (Kecamatan Development Program) в Индонезии.

На Филиппинах три четверти бедного населения проживает в сельских районах, где состояние базовой инфраструктуры значительно ухудшилось. DSWD, как реализующее агентство, провело эксперимент, применив подход развития, управляемого сообществами (CDD), к небольшим проектам общественной инфраструктуры, ориентированным на барангаи (деревни), где уровень бедности превышал средний по стране. Модель CDD была применена для расширения прав и возможностей маргинализированных сообществ в этих барангаях для участия в местном самоуправлении, позволяя им принимать собственные решения при определении, разработке, реализации и мониторинге инициатив развития на основе их приоритетов.

Подход CDD передает контроль над проектированием, принятием решений и инвестиционными ресурсами группам сообществ и местным органам власти. Этот подход включает следующие особенности: i) ориентированное на сообщество партисипативное планирование и проектирование, ii) контроль сообщества над ресурсами, iii) участие сообщества в реализации и iv) мониторинг и оценка на основе сообщества. Хотя существует множество различных моделей CDD в зависимости от различий в географическом охвате, временных рамках, источниках финансирования, ролях вторичных агентов и процессах принятия решений в сообществе, основополагающим принципом является то, что члены сообщества находятся в центре своего собственного развития.

Итак, насколько далеко могут зайти такие операции по развитию с точки зрения обновления социального контракта и улучшения государственного управления? Может ли программа развития привести к укреплению демократии, особенно в контексте развивающихся стран? Фунг и Райт (2003) предлагают «расширенное партисипативное управление (EPG)» как основу для переосмысления демократии посредством инклюзивного и децентрализованного участия. Три опоры EPG выведены из инновационных демократических практик: сосредоточение внимания на практических проблемах (например, обеспечение общественной безопасности, забота о жителях, составление разумных муниципальных бюджетов и т. д.), участие «снизу вверх» со стороны тех, кто наиболее затронут данной проблемой, обычно обычных граждан и должностных лиц на местах, и совещательное формирование решений, в ходе которого участники вырабатывают групповые решения после надлежащего рассмотрения. Если и когда это будет найдено в программах CDD, мы можем разумно ожидать, что операция по развитию будет способствовать укреплению демократии. Данный брифинг посвящен анализу KALAHI-CIDSS с точки зрения ее роли в местном самоуправлении.

Объединение усилий против бедности: KALAHI-CIDSS, 2002–2013 гг. и далее

В июле 2002 года в рамках программы KALAHI-CIDSS был протестирован 16-этапный процесс цикла мероприятий по расширению прав и возможностей сообществ (CEAC), платформы для вовлечения и наращивания потенциала сообществ посредством планирования и действий на уровне сообществ, в шести барангаях: Кабатан, Мангахан, Путтол, Пинагданлаян, Булакин 1 и Дагатан. Четыре общественных координатора и один документалист были назначены полевой командой на шесть месяцев пилотного периода; собранные данные затем были включены в первую партию муниципалитетов, принявших программу. Основная программа завершилась в 2010 году, охватив 200 муниципалитетов. В том же году правительство Филиппин предоставило KALAHI-CIDSS промежуточное финансирование еще на три года (2010–2013 гг.) для подготовки к расширению ее деятельности. Всемирный банк предоставил дополнительное финансирование в размере 59,1 млн долларов США, благодаря которому было охвачено еще 182 муниципалитета; Корпорация «Вызовы тысячелетия» (MCC) присоединилась, предоставив грант в размере 120 млн долларов США, что позволило расширить операции на 164 муниципалитета, включая 102 новых объекта.

В ноябре 2013 года страну поразил тайфун Хайян (Йоланда); правительство Филиппин включило мероприятия по реагированию на стихийные бедствия в программу по мере ее расширения, реагируя на потребности пострадавших от Йоланды. В 2014 году правительство при поддержке кредита Всемирного банка в размере 479 млн долларов США и кредита Азиатского банка развития (АБР) в размере 372 млн долларов США и гранта в размере 5 млн долларов США преобразовало KALAHI-CIDSS в общенациональную модель инклюзивного развития – KALAHI-CIDSS-National Community-Driven Development Program (KC-NCDDP), охватывающую 477 бедных сельских муниципалитетов, пострадавших от Йоланды, для улучшения доступа к социальной и экономической инфраструктуре и услугам. Обще национальная программа NCDDP включала экологические гарантии и гендерные показатели в проектирование и реализацию проектов, а также различные методы проектирования и строительства. Очевидно, что KALAHI-CIDSS превзошла цели, поставленные множеством доноров, особенно в части количества барангаев, завершивших все этапы обучения, и количества малых инфраструктурных объектов, которые были запланированы и построены. Все доноры – Всемирный банк, АБР, правительство США (MCC) и правительство Австралии – оценили программу как удовлетворительную, успешную, эффективную и превосходящую цели реализации.

Бенефициары KALAHI-CIDSS и NCDDP составляют беднейшие из бедных в большинстве барангаев, что обеспечило учет потребностей беднейших при проектировании общественных проектов и бюджетировании «снизу вверх». Основные бенефициары выразили энтузиазм по поводу общественного управления и реализации проектов; они высоко отметили создание рабочих мест и, как следствие, чувство собственности на инфраструктуру. Жители считают процесс KALAHI-CIDSS и NCDDP лучше, чем традиционный государственный процесс, особенно из-за лучшего доступа к информации. Соответствующие отраслевые государственные учреждения также предпочитают общественное управление средствами при наличии надлежащих гарантий из-за повышенной прозрачности в распределении финансовых средств. Отраслевые агентства предпочитают этот подход, поскольку больше ресурсов поступает в сообщества благодаря уменьшению числа посредников. Исключением являются муниципальные органы власти, которым приходится субсидировать расходы на превышение сметы из-за задержек в закупках или завершении проектов. Подходы, управляемые сообществами, могут быть эффективными для экономического развития, но, как показывают международный опыт, они требуют значительных первоначальных инвестиций в наращивание потенциала сообществ и сотрудников программы.

Может ли операция по развитию обновить социальный контракт?

Существует множество программ CDD по всему миру, реализуемых в различных секторах в разных странах/исторических контекстах. С момента введения первой модели CDD – социального фонда – в Боливии в 1987 году для стабилизации социальных услуг во время экономического кризиса и структурной перестройки, страны, переживающие кризисные ситуации, последовали этому примеру. Основная типология контекстов стран, в которых проводились мероприятия CDD, сводится к трем категориям: i) ситуации финансового и экономического кризиса, когда CDD рассматривается как экстренная мера для быстрого предоставления услуг сообществам, ii) хрупкие и конфликтные ситуации, когда другие варианты недоступны, и iii) страны со средним уровнем дохода, которые применяют подходы CDD для борьбы с сельской бедностью, непосредственно вовлекая сообщества в планирование и управление развитием. Некоторые из наиболее заметных программ в каждом контексте включают: i) Фонд социальных инвестиций в Гондурасе, Фонд экстренных социальных инвестиций в Никарагуа, Проект социального восстановления в Замбии, ii) Фонд сокращения бедности в Непале, GoBifo в Сьерра-Леоне, и iii) Программа инициатив по борьбе с бедностью в округе Андхра-Прадеш в Индии, Проект фонда социальной поддержки в Танзании, и это лишь некоторые из них, причем их дизайн значительно различается.

Дебаты о CDD часто приводят к обсуждению их конечных целей. Являются ли они переходным инструментом для предоставления услуг в хрупких и конфликтных ситуациях, когда правительства не предоставляют социальные услуги и, следовательно, требуется вмешательство «снизу вверх», или они играют более долгосрочную роль в децентрализованном планировании, укреплении местного самоуправления и содействии гражданскому участию? Размышление над этими вопросами требует более тщательного понимания путей социальной реформы и управления.

Что касается воздействия программ CDD на развитие, то при обзоре всех проектов CDD, проведенных Всемирным банком, например, все программы – будь то предоставление социальных услуг или приносящая доход деятельность – показывают положительные результаты. Данные по CDD в целом свидетельствуют о высоких показателях в отношении расширения доступа к государственным услугам и их использования, особенно в секторах образования, здравоохранения и водоснабжения. Многие программы CDD также оказывают сопутствующее влияние на доходы домохозяйств. Относительно вопроса о том, достигают ли программы CDD бедных и более уязвимых слоев населения, следует напомнить, что большинство программ CDD инвестируют в общественные блага в виде инфраструктуры и услуг (например, дороги, мосты, школы, медицинские центры и т. д.), которые приносят пользу всему сообществу, включая как бедных, так и небедных. Целевое ориентирование на бедность здесь может потребовать рассмотрения того, принесли ли программы CDD больше пользы бедным, чем небедным домохозяйствам или отдельным лицам. Результаты показывают общую положительную тенденцию, заключающуюся в том, что выгоды были более сконцентрированы среди бедных, причем на бедные домохозяйства приходилась большая доля бенефициаров, за исключением нескольких случаев.

Тогда какую долю социального капитала и воздействия создают программы CDD, которые укрепляют местное самоуправление, что в конечном итоге повысит отзывчивость правительства и укрепит социальный контракт? Теория изменений заключается в том, что социальные взаимодействия, сети, доверие и взаимность, как элементы социального капитала, порождают коллективные результаты в местном самоуправлении. А в программах CDD улучшение местного самоуправления может относиться к участию граждан в принятии решений и управлении, прозрачности программы, эффективности и результативности предоставления услуг, а также подотчетности правительства. Хотя существует определенный пробел в данных о влиянии CDD на местное самоуправление по сравнению с данными, доступными для измерения экономического воздействия и воздействия на развитие, существующие данные и результаты оценок показывают смешанные результаты в области местного самоуправления.

Согласно оценке, охватывающей четыре года вмешательства MCC (IPA 2018), программа KALAHI-CIDSS, по-видимому, не изменила участие граждан в местном самоуправлении за пределами сферы проекта. Если это должно оставаться ключевым аспектом теории изменений в области развития, управляемого сообществами, MCC рекомендует рассмотреть другие проектные вмешательства, ориентированные на местных политических лидеров для программ наращивания потенциала; однако в более долгосрочной перспективе оценки, проведенные Всемирным банком, показывают, что жители проявляют большую осведомленность о деревенских и гражданских вопросах, более высокую посещаемость деревенских собраний и улучшенное отношение к правительству.

Подводя итоги участия сообщества в местном самоуправлении

В рамках программы KALAHI-CIDSS барангаи в выбранном муниципалитете могут готовить предложения по инвестициям в малую инфраструктуру, причем наиболее достойные предложения получают возможность реализовать эти инвестиции. Цикл реализации проекта, включающий подготовку и (в случае успеха) финансирование, повторяется три раза. Сообщества следовали очень подробному, четко определенному и управляемому партисипативному процессу на протяжении всего проекта, что является уникальной особенностью KALAHI-CIDSS, поскольку правила внутри сообществ и с местными властями не всегда ясны во многих программах CDD. В соответствии с Патнэмом (2000), социальный капитал в основном является агрегатом на уровне сообщества. В контексте CDD социальный капитал можно определить как легкость, с которой члены сообщества действуют коллективно, что происходит либо в рамках сетей сообщества (неформальный социальный капитал), так и в контексте связей граждан с правительством/государством (формальный социальный капитал). Можно ожидать, что CDD улучшит характер социального капитала сообщества, способствуя институциональным изменениям в том, как часто, легко или каким образом члены сообщества сотрудничают для достижения общих целей.

Одним из важных институтов коллективных действий в сельских районах Филиппин является традиция Баянахан, которая означает коллективные усилия по достижению определенной цели. Ее происхождение восходит к филиппинской традиции, когда члены сообщества собираются, чтобы помочь семье перевезти дом, что теперь включает как коллективный труд, так и обмен трудом в сельском хозяйстве. Кроме того, Закон о местном самоуправлении 1991 года учредил деревенские собрания и передал им полномочия. Они должны проводиться по крайней мере два раза в год и могут инициировать законодательные процессы, рекомендуя принятие мер для благосостояния деревни. Кодекс также учредил Совет деревни как законодательный орган каждого барангая, состоящий из избранных лидеров, а также Комитет по развитию деревни для оказания помощи Совету в определении направления развития экономических и социальных вопросов. Программа KALAHI-CIDSS была разработана и запущена на основе этих плотных и разнообразных социальных сетей, построенных на десятилетиях местного опыта партисипативной деятельности.

Тщательные наблюдения в контексте Филиппин (Labonne & Chase, 2009, 2011) показывают, что в совокупности реализация проектов KALAHI-CIDSS оказывает положительное влияние на формальный социальный капитал с некоторыми свидетельствами положительного влияния на местное самоуправление. Прохождение одного цикла реализации увеличило участие в деревенских собраниях и количество встреч между жителями деревень и должностными лицами. И это было связано с качественным изменением восприятия собраний: то, что раньше считалось площадками для отчетов, теперь воспринимается как механизмы для участия и прозрачности. Однако эти преимущества еще не достигли более широкого сообщества за пределами проекта. С другой стороны, опыт проекта привел к негативным последствиям в деятельности по коллективным действиям, таким как строительство и обслуживание общественной инфраструктуры. Проблема коллективных действий может возникнуть потому, что проекты начали предоставлять общественное благо, которое раньше обеспечивалось коллективными действиями сообщества, а альтернативные издержки участия в такой «бесплатной» деятельности возрастают по мере развертывания проектов.

Прохождение одного цикла реализации проекта привело к снижению неформального социального капитала; однако это открытие требует нюансированного понимания. Поскольку решения, затрагивающие барангай, все чаще принимаются на деревенских собраниях, жители становятся более зависимыми от конкретной институциональной среды, а не от своих неформальных социальных групп. Как и в случае с опытом CDD в Индонезии, Вьетнаме и Таиланде, доверие к соседям на Филиппинах снизилось после первого цикла. Вероятным и более точным объяснением этого является то, что проекты KALAHI-CIDSS включают новых участников, которые ранее были исключены (например, женщины, коренные народы и т. д.) в более партисипативный и прозрачный процесс принятия решений, что вызывает конфликты с некоторыми членами, чувствующими угрозу со стороны изменений. Однако, как показывает Всемирный банк, со временем жители в барангаях проекта с большей вероятностью доверяют как своим согражданам, так и незнакомцам, чем они доверяли бы в отсутствие проекта. Доверие к незнакомцам увеличивается на 50 процентов по сравнению с базовым уровнем, что является замечательным результатом. В районах реализации проектов людям предоставляются структурированные возможности для взаимодействия с внешними сторонами, а также с другими членами их сообщества, которых они раньше не знали. Эти встречи особенно важны для формирования обобщенного доверия.

Рассматривая, кто принимает решения при подготовке предложений и финансировании, в целом предпочтения сообщества и местных лидеров представлены в равной степени. Главными движущими силами в сообществе являются не обязательно образованные люди или государственные должностные лица, а те, кто обладает местным социальным капиталом, позволяющим им влиять на решения. В случаях, когда предпочтения избранного деревенского лидера и предпочтения сообщества не совпадают, чем беднее и неравнее деревня, тем вероятнее, что избранный лидер проигнорирует предпочтения сообщества. Хотя нет никаких свидетельств того, что местные элиты доминируют в процессе или что избранные деревенские лидеры навязывают свои предпочтения, общенациональный эксперимент в области совещательной демократии в Сан-Томе и Принсипи (Humphreys 2006) объясняет, что общественные дискуссии в значительной степени зависят от координаторов, которые являются относительно хорошо образованными представителями государственного агентства, прибывшими извне деревни. Ресурсы, как правило, достигают более политически активных деревень. Если финансируемый проект оказал положительное влияние на социальный капитал барангаев, то эти сообщества, как правило, имеют более высокий экз-анте социальный капитал, что может увеличить неравенство в уровне социального капитала между сообществами и барангаями.

Заключение

Имеющиеся данные свидетельствуют о том, что как инвестиции в проекты KALAHI-CIDSS, так и социальная работа по содействию способствовали позитивным изменениям в социальном капитале и местном самоуправлении в сельских районах Филиппин. Улучшения в управлении барангаями были отмечены даже в тех сообществах, которые не получили инвестиций в проект, а только поддержку в виде содействия.

Оставляя в стороне продолжающиеся дебаты о ценности и оптимальной структуре операций CDD, возможно, стоит провести дальнейшие исследования, чтобы выяснить, какой режим реализации – традиционный подход, управляемый правительством, или подход CDD – приводит к более высокому качеству общественной инфраструктуры. Можно представить, что модель разработки и управления инфраструктурой, не управляемая сообществами, но с активным участием и вкладом граждан на начальном этапе проектного цикла, все же может привести к созданию проектов и активов, отвечающих потребностям сообщества, одновременно обеспечивая высокое качество активов и услуг. Учитывая это, если укрепление гражданского участия и местного самоуправления не является ключевой целью проекта наряду с экономическим развитием, подход CDD может быть не лучшим подходом или не быть необходимым для разработки, управления и предоставления услуг в области инфраструктуры в странах со средним уровнем дохода. Что касается KALAHI-CIDSS, то помимо местного контекста и истории на Филиппинах, что могло способствовать такому подходу?

Во всем мире гражданское общество, или НПО и МНПО, экспоненциально выросли[1]. Как отмечает Ким (2006), в отличие от общего представления о гражданских движениях и организациях как о силе общества, бросающей вызов государству снизу, взрывной рост НПО за последние несколько десятилетий невозможно понять без учета того, как государства, международные организации и другие структуры активно стимулировали и продвигали их сверху. Гражданское пространство возникло и выросло не только в результате социологических сил «снизу вверх», но в значительной степени также из-за процессов политической глобализации «сверху вниз», т. е. глобализации политических структур, западных либеральных демократических ценностей и институтов. KALAHI-CIDSS также можно рассматривать как результат такой глобальной структуры. Возвращаясь к ключевому вопросу о том, может ли операция по развитию обновить социальный контракт и укрепить государственное управление в развивающихся странах на местах, можно найти частичные доказательства.■

Ссылки

Asian Development Bank. 2020. Philippines: KALAHI-CIDSS National Community-Driven Development Project Completion Report.

Department of Social Welfare and Development, Republic of the Philippines. 2022. Gender Mainstreaming Guidelines in the Implementation of the KALAHI-CIDSS Projects.

__________. N.d. "About KALAHI-CIDSS."https://kalahi.dswd.gov.ph/about/kalahi-cidss.(Accessed: January 29, 2026).

Fung, Archon and Erik O. Wright. 2003. Deepening Democracy: Institutional Innovations in Empowering Participatory Governance. Verso.

Humphreys, Macartan, William A. Masters, and Martin E. Sandbu. 2006. «Роль лидеров в демократических дискуссиях: результаты полевого эксперимента в Сан-Томе и Принсипи». World Politics 58, 4: 583-622.

Innovation for Poverty Action. 2018. Kalahi-CIDSS Impact Evaluation: Third Round Report.

Labonne, Julien and Robert S. Chase. 2009. «Кто у руля, когда сообщества руководят развитием? Данные из Филиппин». World Development 37, 1: 219-231.

__________. 2010. "A Road to Trust." Journal of Economic Behavior and Organization 74: 253-261.

__________. 2011. «Усиливают ли проекты, управляемые сообществами, социальный капитал? Данные из Филиппин». Journal of Development Economics 96: 348-358.

Millennium Challenge Corporation. 2018. Закрытый краткий отчет: Проект Kalahi-CIDSS.

Putnam, Robert. 2000. Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community. Simon & Schuster.

Reimann, Kim D. 2006. "A View from the Top: International Politics, Norms and the Worldwide Growth of NGOs." International Studies Quarterly 50: 45-67.

World Bank. 2005. Qualitative Baseline Survey for the Impact Evaluation of the KALAHI-CIDSS.

__________. 2013. Philippines: The KALAHI-CIDSS Impact Evaluation: A Revised Synthesis Report.

__________. 2025. Отчет о завершении реализации и результатах: Национальная программа развития местных сообществ Филиппин.

[1]По оценкам, около 42 000 МНПО действовали в мире примерно в 2025 году, что является поразительным увеличением с 985 в 1956 году, 14 000 в 1985 году и 21 000 в 2003 году.

■
Ji In Seol является преподавателем Университета Ёнсей.

■ Под редакцией Jaehyun Im, научный сотрудник

    По вопросам: 02 2277 0746 (доб. 209) | jhim@eai.or.kr