[ADRN Issue Briefing] Creación de capacidad de gobernanza a través de la asistencia para el desarrollo: el caso de KALAHI-CIDSS

Introducción

La infraestructura es un vehículo crítico para lograr objetivos sociales y de equidad. En el amplio espectro de propiedad y operación de infraestructura entre el suministro puramente público y el puramente privado, el gobierno desempeña un papel central en la iniciación, regulación y gestión de la provisión y la calidad de la infraestructura, particularmente aquellas que brindan servicios esenciales, incluidos agua, saneamiento, electricidad y transporte, y las redes de infraestructura poseen atributos de monopolio natural. De esto se desprende las grandes asimetrías informativas entre los reguladores y la industria y los usuarios regulados, y el ciclo de desarrollo e implementación de arriba hacia abajo, incluso en el caso de acuerdos de Asociación Público-Privada.

En las áreas donde el enfoque tradicional no puede llegar y, por lo tanto, el acceso y la prestación de servicios sociales están limitados, se han probado nuevas operaciones de infraestructura. El KALAHI-CIDSS en Filipinas es uno de ellos. El Kapit-Bisig Laban sa Kahirapan [Uniendo Brazos Contra la Pobreza] Comprehensive and Integrate Delivery of Social Services (es decir, KALAHI-CIDSS) es un programa nacional de desarrollo impulsado por la comunidad administrado por el Departamento de Bienestar y Desarrollo Social (DSWD) para mejorar la prestación de servicios, empoderar a las comunidades y fortalecer la gobernanza local en las zonas rurales. Comenzó en 2002, con financiación del Banco Mundial de 100 millones de dólares, un presupuesto del gobierno nacional de 31,4 millones de dólares y contribuciones de aldeanos y gobiernos locales de 51 millones de dólares, consolidando las lecciones aprendidas y las estrategias aplicadas en dos programas a escala nacional que demostraron ser efectivos: el Programa CIDSS (Comprehensive and Integrated Delivery of Social Services) en Filipinas y el Programa KDP (Kecamatan Development Program) en Indonesia.

En Filipinas, tres cuartas partes de las personas pobres viven en zonas rurales en una condición donde la disponibilidad de infraestructura básica está significativamente deteriorada. El DSWD, como agencia implementadora, lideró un experimento aplicando el enfoque de desarrollo impulsado por la comunidad (CDD) en proyectos de infraestructura pública a pequeña escala, dirigidos a los barangays (aldeas) donde la incidencia de pobreza era mayor que el promedio nacional. El modelo CDD se aplicó para empoderar a las comunidades marginadas en esos barangays para que participaran en la gobernanza local, permitiéndoles tomar sus propias decisiones en la identificación, desarrollo, implementación y monitoreo de las iniciativas de desarrollo basadas en sus prioridades.

El enfoque CDD otorga control sobre el diseño, las decisiones de planificación y los recursos de inversión a los grupos comunitarios y gobiernos locales. Este enfoque incluye estas características: i) planificación y diseño participativo centrado en la comunidad, ii) control comunitario sobre los recursos, iii) participación comunitaria en la implementación y iv) monitoreo y evaluación basados en la comunidad. Si bien existen una variedad de modelos diferentes de CDD dependiendo de las diferencias en el alcance geográfico, el marco temporal, las fuentes de financiamiento, los roles de los agentes secundarios y los procesos de toma de decisiones comunitarias, la premisa es que los miembros de la comunidad están en el centro de su propio desarrollo.

¿Hasta dónde pueden llegar tales operaciones de desarrollo en términos de renovación del contrato social y mejora de la gobernanza pública? ¿Puede un programa de desarrollo conducir a una democracia más fuerte, particularmente en el contexto de los países en desarrollo? Fung y Wright (2003) proponen la "Gobernanza Participativa Empoderada (EPG)" como un marco para repensar la democracia a través de la participación inclusiva y descentralizada. Tres pilares de la EPG se extraen de prácticas democráticas innovadoras: un enfoque en problemas prácticos (por ejemplo, proporcionar seguridad pública, cuidar a los habitantes, construir presupuestos municipales sensatos, etc.), participación ascendente de los más afectados por el problema en cuestión, que suelen ser ciudadanos comunes y funcionarios de campo, y generación de soluciones deliberativas en las que los participantes generan opciones grupales después de la debida consideración. Si y cuando estos se encuentran en los programas CDD, podemos esperar razonablemente que la operación de desarrollo mejore la democracia. Este informe tiene como objetivo analizar el KALAHI-CIDSS desde la perspectiva de su papel en la gobernanza local.

Uniendo Brazos Contra la Pobreza: KALAHI-CIDSS, 2002 - 2013 y más allá

En julio de 2002, KALAHI-CIDSS probó el proceso de 16 pasos del Ciclo de Actividad de Empoderamiento Comunitario (CEAC), la plataforma para involucrar y desarrollar la capacidad de las comunidades a través de la planificación y acción comunitaria, en seis barangays: Cabatang, Manggahan, Puttol, Pinagdanlayan, Bulakin 1 y Dagatan. Se asignaron cuatro facilitadores comunitarios y un documentalista como equipo de campo durante los seis meses del período de prueba; los datos documentados se incorporaron luego al primer lote de municipios que adoptaron el programa. El programa principal finalizó en 2010, cubriendo 200 municipios. Durante el mismo año, el gobierno de Filipinas proporcionó financiamiento puente a KALAHI-CIDSS por otros tres años (2010-2013) para preparar una ampliación de sus operaciones. El Banco Mundial proporcionó financiación adicional de 59,1 millones de dólares, a través de la cual se cubrieron 182 municipios adicionales; la Millennium Challenge Corporation (MCC) se unió proporcionando una subvención de 120 millones de dólares, que amplió la operación en 164 municipios, incluidos 102 nuevos sitios.

En noviembre de 2013, el tifón Haiyan (Yolanda) azotó el país; el gobierno de Filipinas incluyó actividades de respuesta a desastres en el programa a medida que se expande, respondiendo a las necesidades de los sobrevivientes de Yolanda. En 2014, el gobierno, con el apoyo del préstamo de 479 millones de dólares del Banco Mundial y el préstamo de 372 millones de dólares y la subvención de 5 millones de dólares del Banco Asiático de Desarrollo (ADB), elevó el KALAHI-CIDSS a un modelo nacional de desarrollo inclusivo – el KALAHI-CIDSS-National Community-Driven Development Program (KC-NCDDP) – incluyendo 477 municipios rurales pobres afectados por Yolanda para un mejor acceso a infraestructura y servicios sociales y económicos. El NCDDP a nivel nacional incorporó salvaguardias ambientales e indicadores de género en el diseño e implementación del proyecto, e incluyó diferentes métodos de diseño y construcción. Obviamente, KALAHI-CIDSS superó los objetivos establecidos por múltiples donantes, particularmente en términos del número de barangays que completaron todas las etapas de capacitación y el número de infraestructuras a pequeña escala que se planificaron y construyeron. Todos los donantes – Banco Mundial, ADB, el gobierno de EE. UU. (MCC) y el gobierno australiano – evaluaron el programa como satisfactorio, exitoso, efectivo y superando los objetivos de implementación.

Los beneficiarios de KALAHI-CIDSS y NCDDP constituyen los más pobres entre los pobres en la mayoría de los barangays, lo que aseguró que la necesidad de los más pobres estuviera representada en el diseño de los proyectos comunitarios y la presupuestación ascendente. Los beneficiarios primarios expresaron un apoyo entusiasta a la gestión e implementación comunitaria de los proyectos; notaron especialmente la generación de oportunidades de empleo y el sentido de propiedad resultante sobre la infraestructura. Los residentes consideran que el proceso KALAHI-CIDSS y NCDDP es mejor que el proceso gubernamental convencional, especialmente por las razones de un mejor acceso a la información. Las agencias gubernamentales sectoriales relevantes también prefieren la gestión comunitaria de fondos con las salvaguardias apropiadas en su lugar debido a una mayor transparencia en la desembolso financiero. Las agencias sectoriales prefieren este enfoque ya que más recursos fluyen hacia las comunidades debido a la reducción del número de intermediarios. Una excepción serían los gobiernos municipales que necesitan subsidiar gastos por sobrecostos debido a retrasos en la adquisición o finalización del proyecto. Los enfoques impulsados por la comunidad pueden ser efectivos para el desarrollo económico, pero como indican las experiencias internacionales, requieren una inversión inicial significativa en la creación de capacidad de las comunidades y el personal del programa.

¿Puede la Operación de Desarrollo Renovar el Contrato Social?

Existe una variedad de programas CDD en todo el mundo implementados en diferentes sectores en diferentes contextos de país/historia. Desde que se introdujo el primer modelo CDD – un fondo social – en Bolivia en 1987 para estabilizar los servicios sociales durante una crisis económica y ajuste estructural, los países que experimentan situaciones de crisis siguieron el ejemplo. La tipología principal de contextos de país en los que tuvieron lugar las intervenciones CDD se resume en tres categorías: i) situaciones de crisis financiera y económica, donde el CDD se considera una respuesta de emergencia para brindar servicios rápidamente a las comunidades, ii) situaciones frágiles y de conflicto donde no hay otras opciones disponibles, y iii) países de ingresos medios que aplican enfoques CDD para abordar la pobreza rural al tiempo que involucran directamente a las comunidades en la planificación y gestión del desarrollo. Algunos de los programas notables en cada contexto incluyen i) el Fondo de Inversión Social en Honduras, el Fondo de Inversión Social de Emergencia en Nicaragua, el Proyecto de Recuperación Social en Zambia, ii) el Fondo de Alivio de la Pobreza en Nepal, GoBifo en Sierra Leona, y iii) el Programa de Iniciativa contra la Pobreza del Distrito de Andhra Pradesh en India, el Proyecto del Fondo de Acción Social en Tanzania, por nombrar solo algunos, con diseños que varían enormemente.

Los debates sobre CDD a menudo conducen a discusiones sobre cuáles son sus objetivos finales. ¿Son un instrumento transicional para la prestación de servicios en situaciones frágiles y de conflicto donde los gobiernos no están prestando servicios sociales y, por lo tanto, se requiere una intervención ascendente, o tienen un papel a más largo plazo en la planificación descentralizada, el fortalecimiento de la gobernanza local y la promoción de la participación cívica? Reflexionar sobre estas preguntas requiere una comprensión más cuidadosa de las vías de reforma social y gobernanza.

Según los impactos de desarrollo de los programas CDD, al revisar todos los proyectos CDD realizados por el Banco Mundial, por ejemplo, todos los programas, ya sean de prestación de servicios sociales o actividades generadoras de ingresos, muestran un desempeño positivo. La evidencia en general de los CDD muestra registros sólidos en cuanto a un mayor acceso y uso de servicios públicos, especialmente en los sectores de educación, salud y agua. Muchos programas CDD también han demostrado tener efectos indirectos en los ingresos de los hogares. Con respecto a la pregunta de si los programas CDD llegan a las personas pobres y más vulnerables, es necesario recordar que la mayoría de los programas CDD invierten en bienes públicos en forma de infraestructura y servicios (por ejemplo, carreteras, puentes, escuelas, centros de salud, etc.) que benefician a la comunidad en general, incluidos los pobres y los no pobres. La focalización en la pobreza aquí puede necesitar ser examinada de manera que los programas CDD beneficiaron más a los hogares o individuos pobres que a los no pobres. Los hallazgos muestran una tendencia positiva general de que los beneficios se concentraron más en los pobres, con los hogares más pobres representando una mayor proporción de beneficiarios, excepto en algunos casos.

¿Cuánto capital social e impacto crean entonces los CDD que fortalecen la gobernanza local, lo que al final aumentará la capacidad de respuesta del gobierno y fortalecerá el contrato social? La teoría del cambio es que las interacciones sociales, las redes, la confianza y la reciprocidad, como elementos del capital social, producen resultados colectivos en la gobernanza local. Y en los programas CDD, la mejora de la gobernanza local puede referirse a la participación ciudadana en la toma de decisiones y la gestión, la transparencia del programa, la eficiencia y efectividad en la prestación de servicios, y la rendición de cuentas del gobierno. Si bien existe una cierta brecha de datos en la comprensión del impacto de los CDD en la gobernanza local en comparación con los disponibles para medir el impacto económico y de desarrollo, los datos y resultados de evaluación existentes muestran resultados mixtos en la gobernanza local.

Según una evaluación que analiza los cuatro años de intervención de MCC (IPA 2018), el KALAHI-CIDSS no parece haber cambiado la participación ciudadana en la gobernanza local más allá del dominio del proyecto. Si este sigue siendo un aspecto clave de la teoría del cambio del desarrollo impulsado por la comunidad, el MCC recomienda considerar otras intervenciones de proyectos dirigidas a líderes políticos locales para programas de creación de capacidad; sin embargo, a más largo plazo, las evaluaciones realizadas por el Banco Mundial encuentran que los residentes muestran una mayor conciencia de los problemas locales y cívicos, una mayor asistencia a las asambleas de aldea y mejores actitudes hacia el gobierno.

Debajo de la Participación Comunitaria en la Gobernanza Local

Bajo el programa KALAHI-CIDSS, los barangays dentro de un municipio seleccionado pueden preparar propuestas para inversiones en infraestructura a pequeña escala, donde aquellos con las propuestas más merecedoras implementan las inversiones. El ciclo de implementación del proyecto, que incluye la preparación y (si tiene éxito) la financiación, se repite tres veces. Las comunidades siguieron un proceso participativo muy detallado, claramente definido y facilitado a lo largo del proyecto, lo cual es único en KALAHI-CIDSS, ya que las reglas dentro de las comunidades y con las autoridades locales no siempre están claras en muchos programas CDD. En consonancia con Putnam (2000), el capital social es en gran medida un agregado a nivel comunitario. En el contexto de CDD, el capital social puede definirse como la facilidad con la que los miembros de la comunidad actúan colectivamente, lo que ocurre dentro de las redes comunitarias (capital social informal) y en el contexto de los vínculos de los ciudadanos con el gobierno/estado (capital social formal). Se puede esperar que el CDD mejore el carácter del capital social comunitario al promover el cambio institucional en la frecuencia, facilidad o las formas en que los miembros de la comunidad colaboran para fines comunes.

Una de las instituciones importantes de acción colectiva en las Filipinas rurales es la tradición Bayanihan, que se refiere a un esfuerzo comunal para lograr un objetivo particular. Su origen se remonta a la tradición filipina en la que los miembros de la comunidad se reúnen para ayudar a una familia a reubicar su casa, lo que ahora abarca tanto el trabajo comunal como los intercambios de trabajo en la agricultura. Además, el Código de Gobierno Local de 1991 instituyó asambleas de aldea y les delegó poder. Se celebrarán al menos dos veces al año y pueden iniciar procesos legislativos recomendando la adopción de medidas para el bienestar de la aldea. El Código también estableció el Consejo de Aldea como el órgano legislativo de cada barangay, compuesto por líderes electos, así como el Comité de Desarrollo de Aldea para ayudar al Consejo a establecer la dirección en asuntos de desarrollo económico y social. El programa KALAHI-CIDSS fue diseñado y lanzado sobre estas densas y variadas redes sociales construidas sobre décadas de conocimiento local de actividades participativas.

Observaciones cuidadosas en el contexto de Filipinas (Labonne & Chase, 2009, 2011) muestran que, en términos agregados, la implementación del proyecto KALAHI-CIDSS desencadena un impacto positivo en el capital social formal con alguna evidencia de un impacto positivo en la gobernanza local. Pasar por un ciclo de implementación aumentó la participación en las asambleas de aldea y el número de reuniones entre aldeanos y funcionarios. Y esto se asoció con un cambio cualitativo en la percepción de las asambleas: una vez consideradas como vías para informar, en el mejor de los casos, se percibieron como mecanismos de participación y transparencia. Sin embargo, estos beneficios aún no han llegado a la comunidad en general fuera del proyecto. Por otro lado, se encontró que la experiencia del proyecto creaba un impacto negativo en las actividades de acción colectiva, como la construcción y el mantenimiento de infraestructura comunitaria. El problema de la acción colectiva puede surgir porque los proyectos comenzaron a proporcionar el bien público que solía ser atendido por la acción colectiva de la comunidad, y el costo de oportunidad de participar en tales actividades "gratuitas" aumenta a medida que se desarrollan los proyectos.

Pasar por un ciclo de implementación del proyecto provocó una disminución en el capital social informal; sin embargo, este hallazgo requiere una comprensión matizada. A medida que las decisiones que afectan al barangay se toman cada vez más durante las asambleas de aldea, los residentes se vuelven más dependientes del entorno institucional particular en lugar de sus grupos sociales informales. Al igual que las experiencias CDD en Indonesia, Vietnam y Tailandia, la confianza hacia los vecinos disminuyó en Filipinas después del primer ciclo. Una explicación probable y más precisa para esto sería que los proyectos KALAHI-CIDSS incluyen nuevos actores que antes estaban excluidos (por ejemplo, mujeres, pueblos indígenas, etc.) en un proceso de toma de decisiones más participativo y transparente, lo que genera conflictos con algunos miembros que se sienten amenazados por los cambios. Sin embargo, como encuentra el Banco Mundial, esto cambia con el tiempo, de modo que los residentes en los barangays del proyecto son más propensos a confiar tanto en sus conciudadanos como en los extraños de lo que habrían hecho en ausencia del proyecto. La confianza hacia los extraños aumenta un 50 por ciento desde la línea de base, lo cual es un resultado notable. En las áreas del proyecto, se brindan a las personas oportunidades estructuradas para interactuar con extraños y con otros miembros de su comunidad que no conocían previamente. Estos encuentros son particularmente importantes para construir confianza generalizada.

Al observar quién toma las decisiones en la propuesta y financiación, en general, las preferencias de la comunidad y los líderes locales tienden a estar igualmente representadas. Los principales impulsores en la comunidad no son necesariamente las personas educadas o los funcionarios públicos, sino aquellos con capital social local que les permite influir en las decisiones. En caso de que las preferencias del líder electo de la aldea y las preferencias de la comunidad no estén alineadas, cuanto más pobre y desigual sea la aldea, más probable será que el líder electo anule las preferencias de la comunidad. Si bien no hay evidencia de que las élites locales dominen el proceso o que los líderes electos de la aldea impongan sus preferencias, un experimento a nivel nacional en democracia deliberativa en Santo Tomé y Príncipe (Humphreys 2006) explica que las discusiones comunitarias están en gran medida influenciadas por los facilitadores, que son representantes relativamente bien educados de una agencia gubernamental provenientes de fuera de la aldea. Los recursos tienden a llegar a las aldeas más activas políticamente. Si el proyecto financiado tuvo un impacto positivo en el capital social de los barangays, estas comunidades tienden a tener un mayor capital social ex-ante, lo que puede aumentar la desigualdad en el nivel de capital social entre comunidades y barangays.

Conclusión

La evidencia disponible indica que tanto la inversión del proyecto KALAHI-CIDSS como el proceso de facilitación social contribuyeron a cambios positivos en el capital social y la gobernanza local en las Filipinas rurales. Se han identificado mejoras en la gobernanza de los barangays incluso en aquellas comunidades que no recibieron la inversión del proyecto, sino solo el apoyo de facilitación.

Dejando a un lado los debates en curso sobre el valor y el diseño óptimo de las operaciones CDD, podría valer la pena investigar más para ver qué modalidad de implementación, entre el enfoque tradicional liderado por el gobierno y el enfoque CDD, resulta en una calidad superior en la infraestructura pública. Se puede imaginar que un modelo de desarrollo y gestión de infraestructura no impulsado por la comunidad, con una fuerte participación y aportes de los ciudadanos al inicio del ciclo del proyecto, aún podría generar proyectos y activos que satisfagan las necesidades de la comunidad y, al mismo tiempo, aseguren una alta calidad en los activos y servicios. Dicho esto, a menos que el fortalecimiento de la participación cívica y la gobernanza local sean los objetivos clave del proyecto en paralelo con el desarrollo económico, el enfoque CDD puede no ser el mejor enfoque o necesario en el desarrollo, gestión y prestación de servicios de infraestructura en el contexto de países de ingresos medios. Con respecto a KALAHI-CIDSS, además del contexto y la historia local en Filipinas, ¿qué podría haber promovido tal enfoque?

A nivel mundial, las organizaciones de la sociedad civil, u ONGs e OINGs, han crecido exponencialmente[1]. Como señala Kim (2006), en contraste con la imagen general de los movimientos y organizaciones cívicas como una fuerza social que desafía al estado desde abajo, el crecimiento explosivo de las ONGs en las últimas décadas no puede entenderse sin tener en cuenta las formas en que los estados, las organizaciones internacionales y otras estructuras las han estimulado y promovido activamente desde arriba. En lugar de surgir simplemente como resultado de fuerzas sociológicas ascendentes, en gran medida el espacio cívico también ha surgido y crecido debido a procesos de globalización política de arriba hacia abajo, es decir, la globalización de las estructuras políticas, los valores democráticos liberales occidentales y las instituciones. El KALAHI-CIDSS también puede entenderse como un resultado de tal estructura global. Volviendo a la pregunta clave de si la operación de desarrollo puede renovar el contrato social y fortalecer la gobernanza pública en los países en desarrollo sobre el terreno, se puede encontrar evidencia parcial.■

Referencias

Asian Development Bank. 2020. Philippines: KALAHI-CIDSS National Community-Driven Development Project Completion Report.

Department of Social Welfare and Development, Republic of the Philippines. 2022. Gender Mainstreaming Guidelines in the Implementation of the KALAHI-CIDSS Projects.

__________. N.d. "About KALAHI-CIDSS."https://kalahi.dswd.gov.ph/about/kalahi-cidss.(Accessed: January 29, 2026).

Fung, Archon and Erik O. Wright. 2003. Deepening Democracy: Institutional Innovations in Empowering Participatory Governance. Verso.

Humphreys, Macartan, William A. Masters y Martin E. Sandbu. 2006. "El papel de los líderes en las deliberaciones democráticas: resultados de un experimento de campo en Santo Tomé y Príncipe."World Politics 58, 4: 583-622.

Innovation for Poverty Action. 2018. Kalahi-CIDSS Impact Evaluation: Third Round Report.

Labonne, Julien y Robert S. Chase. 2009. "¿Quién está al volante cuando las comunidades impulsan el desarrollo? Evidencia de Filipinas."World Development 37, 1: 219-231.

__________. 2010. "A Road to Trust." Journal of Economic Behavior and Organization 74: 253-261.

__________. 2011. "¿Mejoran los proyectos de desarrollo impulsados por la comunidad el capital social? Evidencia de Filipinas."Journal of Development Economics 96: 348-358.

Millennium Challenge Corporation. 2018. Informe Compacto Cerrado: El Proyecto Kalahi-CIDSS.

Putnam, Robert. 2000. Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community. Simon & Schuster.

Reimann, Kim D. 2006. "A View from the Top: International Politics, Norms and the Worldwide Growth of NGOs." International Studies Quarterly 50: 45-67.

Banco Mundial. 2005. Encuesta Cualitativa de Línea de Base para la Evaluación de Impacto del KALAHI-CIDSS.

__________. 2013. Filipinas: Evaluación de Impacto del KALAHI-CIDSS: Un Informe de Síntesis Revisado.

__________. 2025. Informe de Finalización de Implementación y Resultados: Programa Nacional de Desarrollo Comunitario Impulsado por la Comunidad de Filipinas.

[1]Se estima que alrededor de 42.000 ONG internacionales estaban activas a nivel mundial alrededor de 2025, lo que representa un asombroso aumento en el número respecto a las 985 de 1956, las 14.000 de 1985 y las 21.000 de 2003.

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Ji In Seol es Profesor Adjunto en la Universidad Yonsei.

■ Editado por Jaehyun Im, Investigador Asociado

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