[ADRN Note d'information] Renforcer les capacités de gouvernance par l'aide au développement : le cas de KALAHI-CIDSS

Introduction

Les infrastructures sont un vecteur essentiel pour atteindre les objectifs sociaux et d'équité. Dans le large éventail de différentes propriétés et exploitations des infrastructures, entre l'offre purement publique et l'offre purement privée, le gouvernement joue un rôle central dans l'initiation, la réglementation et la gestion de la fourniture et de la qualité des infrastructures – en particulier celles qui fournissent des services essentiels, y compris l'eau, l'assainissement, l'électricité et les transports – et les réseaux d'infrastructures possèdent des attributs de monopole naturel. Il en résulte de grandes asymétries d'information entre les régulateurs et l'industrie réglementée ainsi que les utilisateurs, et un cycle de développement et de mise en œuvre descendant, même dans le cas des accords de partenariat public-privé.

Dans les zones où l'approche traditionnelle ne peut pas atteindre et où l'accès et la prestation des services sociaux sont donc limités, de nouvelles opérations d'infrastructure ont été testées. Le KALAHI-CIDSS aux Philippines en fait partie. Le Kapit-Bisig Laban sa Kahirapan [Unir les bras contre la pauvreté] Comprehensive and Integrate Delivery of Social Services (c'est-à-dire KALAHI-CIDSS) est un programme national de développement communautaire géré par le Département du bien-être et du développement social (DSWD) pour améliorer la prestation des services, autonomiser les communautés et renforcer la gouvernance locale dans les zones rurales. Il a débuté en 2002, avec un financement de 100 millions de dollars américains de la Banque mondiale, un budget de 31,4 millions de dollars américains du gouvernement national et des contributions de 51 millions de dollars américains des villageois et des gouvernements locaux, en consolidant les leçons apprises et les stratégies appliquées dans deux programmes à l'échelle nationale qui se sont avérés efficaces : le programme CIDSS (Comprehensive and Integrated Delivery of Social Services) aux Philippines et le programme KDP (Kecamatan Development Program) en Indonésie.

Aux Philippines, les trois quarts des pauvres vivent dans des zones rurales où la disponibilité des infrastructures de base est considérablement détériorée. Le DSWD, en tant qu'agence de mise en œuvre, a mené une expérience en appliquant une approche de développement communautaire (CDD) à des projets d'infrastructure publique à petite échelle, ciblant les barangays (villages) où l'incidence de la pauvreté était supérieure à la moyenne nationale. Le modèle CDD a été appliqué pour autonomiser les communautés marginalisées de ces barangays afin qu'elles participent à la gouvernance locale, leur permettant de prendre leurs propres décisions dans l'identification, le développement, la mise en œuvre et le suivi des initiatives de développement basées sur leurs priorités.

L'approche CDD donne le contrôle de la conception, des décisions de planification et des ressources d'investissement aux groupes communautaires et aux gouvernements locaux. Cette approche comprend les caractéristiques suivantes : i) planification et conception participatives axées sur la communauté, ii) contrôle communautaire des ressources, iii) participation communautaire à la mise en œuvre, et iv) suivi et évaluation basés sur la communauté. Bien qu'il existe une variété de modèles CDD différents en fonction des différences de portée géographique, de calendrier, de sources de financement, de rôles des agents secondaires et des processus de prise de décision communautaire, le principe est que les membres de la communauté sont au centre de leur propre développement.

Alors, jusqu'où ces opérations de développement peuvent-elles aller en termes de renouvellement du contrat social et d'amélioration de la gouvernance publique ? Un programme de développement peut-il conduire à une démocratie plus forte, en particulier dans le contexte des pays en développement ? Fung et Wright (2003) proposent la « gouvernance participative autonomisée (EPG) » comme cadre de réflexion sur la démocratie par la participation inclusive et décentralisée. Trois piliers de l'EPG sont tirés de pratiques démocratiques innovantes : une focalisation sur les problèmes pratiques (par exemple, assurer la sécurité publique, prendre soin des habitants, établir des budgets municipaux sensés, etc.), une participation ascendante de ceux qui sont le plus touchés par le problème en question, qui sont généralement des citoyens ordinaires et des fonctionnaires sur le terrain, et une génération de solutions délibératives où les participants génèrent des choix de groupe après mûre réflexion. Si et quand ceux-ci peuvent être trouvés dans les programmes CDD, nous pouvons raisonnablement nous attendre à ce que l'opération de développement améliore la démocratie. Cette note d'information vise à analyser le KALAHI-CIDSS dans la perspective de son rôle dans la gouvernance locale.

Lutter contre la pauvreté : KALAHI-CIDSS, 2002 - 2013 et au-delà

En juillet 2002, KALAHI-CIDSS a testé le processus en 16 étapes du Cycle d'activités d'autonomisation communautaire (CEAC), la plateforme d'engagement et de renforcement des capacités des communautés par la planification et l'action communautaires, dans six barangays : Cabatang, Manggahan, Puttol, Pinagdanlayan, Bulakin 1 et Dagatan. Quatre facilitateurs communautaires et un documentariste ont été affectés comme équipe de terrain pendant les six mois de la période pilote ; les données documentées ont ensuite été intégrées dans le premier lot de municipalités qui ont adopté le programme. Le programme principal s'est terminé en 2010, couvrant 200 municipalités. Durant la même année, le gouvernement des Philippines a fourni un financement relais à KALAHI-CIDSS pour trois années supplémentaires (2010-2013) afin de préparer une mise à l'échelle de ses opérations. La Banque mondiale a fourni un financement additionnel de 59,1 millions de dollars américains par lequel 182 municipalités supplémentaires ont été couvertes ; le Millennium Challenge Corporation (MCC) s'est joint en fournissant une subvention de 120 millions de dollars, qui a étendu l'opération à 164 municipalités, y compris 102 nouveaux sites.

En novembre 2013, le typhon Haiyan (Yolanda) a frappé le pays ; le gouvernement des Philippines a inclus des activités d'intervention d'urgence dans le programme à mesure qu'il s'étendait, répondant aux besoins des survivants de Yolanda. En 2014, le gouvernement, avec le soutien d'un prêt de 479 millions de dollars américains de la Banque mondiale et d'un prêt de 372 millions de dollars américains et d'une subvention de 5 millions de dollars américains de la Banque asiatique de développement (BAD), a élevé KALAHI-CIDSS au rang de modèle national de développement inclusif – le KALAHI-CIDSS-National Community-Driven Development Program (KC-NCDDP) – incluant 477 municipalités rurales pauvres touchées par Yolanda pour un meilleur accès aux infrastructures et services sociaux et économiques. Le NCDDP à l'échelle nationale a intégré des garanties environnementales et des indicateurs de genre dans la conception et la mise en œuvre des projets, et a inclus différentes méthodes de conception et de construction. Évidemment, KALAHI-CIDSS a dépassé les objectifs fixés par plusieurs donateurs, en particulier en termes de nombre de barangays ayant achevé toutes les étapes de formation et de nombre de petites infrastructures ayant été planifiées et construites. Tous les donateurs – Banque mondiale, BAD, gouvernement américain (MCC) et gouvernement australien – ont évalué le programme comme satisfaisant, réussi, efficace et dépassant les objectifs de mise en œuvre.

Les bénéficiaires de KALAHI-CIDSS et du NCDDP constituent les plus pauvres parmi les pauvres dans la plupart des barangays, ce qui a assuré que les besoins des plus pauvres soient représentés dans la conception des projets communautaires et la budgétisation ascendante. Les principaux bénéficiaires ont exprimé un soutien enthousiaste à la gestion et à la mise en œuvre des projets par la communauté ; ils ont fortement noté la création d'opportunités d'emploi et le sentiment de propriété qui en résulte sur les infrastructures. Les résidents considèrent le processus KALAHI-CIDSS et NCDDP comme meilleur que le processus gouvernemental conventionnel, notamment en raison d'un meilleur accès à l'information. Les agences gouvernementales sectorielles concernées préfèrent également la gestion communautaire des fonds avec des garanties appropriées en place en raison d'une transparence accrue dans la décaissement financier. Les agences sectorielles favorisent cette approche car davantage de ressources affluent vers les communautés grâce à la réduction du nombre d'intermédiaires. Une exception serait les gouvernements municipaux qui doivent subventionner les dépenses en cas de dépassement des coûts dus aux retards dans les marchés publics ou à l'achèvement des projets. Les approches axées sur la communauté peuvent être efficaces pour le développement économique, mais comme l'indiquent les expériences internationales, elles nécessitent un investissement initial important dans le renforcement des capacités des communautés et du personnel du programme.

Une opération de développement peut-elle renouveler le contrat social ?

Il existe une variété de programmes CDD dans le monde, mis en œuvre dans différents secteurs et dans différents contextes nationaux/historiques. Depuis l'introduction du premier modèle CDD – un fonds social – en Bolivie en 1987 pour stabiliser les services sociaux en période de crise économique et d'ajustement structurel, les pays connaissant des situations de crise ont suivi. La typologie principale des contextes nationaux dans lesquels les interventions CDD ont eu lieu se résume en trois catégories : i) situations de crise financière et économique, où le CDD est considéré comme une réponse d'urgence pour fournir rapidement des services aux communautés, ii) situations fragiles et de conflit où aucune autre option n'est disponible, et iii) pays à revenu intermédiaire qui appliquent des approches CDD pour lutter contre la pauvreté rurale tout en engageant directement les communautés dans la planification et la gestion du développement. Parmi les programmes notables dans chaque contexte, citons i) le Fonds d'investissement social au Honduras, le Fonds d'investissement social d'urgence au Nicaragua, le Projet de relance sociale en Zambie, ii) le Fonds de lutte contre la pauvreté au Népal, GoBifo en Sierra Leone, et iii) le Programme d'initiative contre la pauvreté dans le district d'Andhra Pradesh en Inde, le Fonds d'action sociale en Tanzanie, pour n'en nommer que quelques-uns, leurs conceptions variant considérablement.

Les débats sur le CDD mènent souvent à des discussions sur ses objectifs ultimes. S'agit-il d'un instrument transitoire de prestation de services dans des situations fragiles et de conflit où les gouvernements ne fournissent pas de services sociaux et où une intervention ascendante est nécessaire, ou ont-ils un rôle à plus long terme dans la planification décentralisée, le renforcement de la gouvernance locale et la promotion de la participation civique ? La réflexion sur ces questions nécessite une compréhension plus approfondie des voies de réforme sociale et de gouvernance.

Concernant les impacts du développement des programmes CDD, en examinant tous les projets CDD menés par la Banque mondiale, par exemple, tous les programmes – qu'il s'agisse de prestation de services sociaux ou d'activités génératrices de revenus – montrent des performances positives. Les preuves issues des CDD montrent généralement de bons résultats en termes d'accès accru aux services publics et d'utilisation de ceux-ci, en particulier dans les secteurs de l'éducation, de la santé et de l'eau. De nombreux programmes CDD ont également des effets d'entraînement sur le revenu des ménages. En ce qui concerne la question de savoir si les programmes CDD atteignent les pauvres et les personnes plus vulnérables, il faut rappeler que la plupart des programmes CDD investissent dans des biens publics sous forme d'infrastructures et de services (par exemple, routes, ponts, écoles, centres de santé, etc.) qui profitent à la communauté dans son ensemble, y compris les pauvres et les non-pauvres. Le ciblage de la pauvreté doit ici être examiné pour déterminer si les programmes CDD ont davantage bénéficié aux ménages ou aux individus pauvres qu'aux non-pauvres. Les résultats montrent une tendance positive générale selon laquelle les bénéfices étaient plus concentrés chez les pauvres, les ménages les plus pauvres représentant une plus grande part des bénéficiaires, sauf dans quelques cas.

Alors, quelle est la mesure dans laquelle le capital social et l'impact créés par le CDD renforcent la gouvernance locale, ce qui, en fin de compte, augmentera la réactivité du gouvernement et renforcera le contrat social ? La théorie du changement est que les interactions sociales, les réseaux, la confiance et la réciprocité, en tant qu'éléments du capital social, produisent des résultats collectifs dans la gouvernance locale. Et dans les programmes CDD, l'amélioration de la gouvernance locale peut se référer à la participation des citoyens à la prise de décision et à la gestion, à la transparence du programme, à l'efficacité et à l'efficience de la prestation des services, et à la responsabilité du gouvernement. Bien qu'il y ait un certain manque de données pour comprendre l'impact du CDD sur la gouvernance locale par rapport à celles disponibles pour mesurer l'impact économique et le développement, les données existantes et les résultats d'évaluation montrent des résultats mitigés en matière de gouvernance locale.

Selon une évaluation qui examine les quatre années d'intervention du MCC (IPA 2018), le KALAHI-CIDSS ne semble pas avoir modifié la participation citoyenne à la gouvernance locale au-delà du domaine du projet. Si cela doit rester un aspect clé de la théorie du changement du développement communautaire, le MCC recommande d'envisager d'autres interventions de projet ciblant les dirigeants politiques locaux pour des programmes de renforcement des capacités ; cependant, sur un horizon temporel plus long, les évaluations menées par la Banque mondiale constatent que les résidents montrent une plus grande conscience des problèmes locaux et civiques, une fréquentation plus élevée des assemblées de village et des attitudes améliorées envers le gouvernement.

Sous la participation communautaire à la gouvernance locale

Dans le cadre du programme KALAHI-CIDSS, les barangays d'une municipalité sélectionnée peuvent préparer des propositions d'investissement dans des infrastructures à petite échelle, et celles qui ont les propositions les plus méritantes parviennent à mettre en œuvre les investissements. Le cycle de mise en œuvre du projet, qui comprend la préparation et (en cas de succès) le financement, est répété trois fois. Les communautés ont suivi un processus participatif très détaillé et clairement défini tout au long du projet, ce qui est unique à KALAHI-CIDSS, car les règles au sein des communautés et avec les autorités locales ne sont pas toujours claires dans de nombreux programmes CDD. Conformément à Putnam (2000), le capital social est principalement un agrégat au niveau communautaire. Dans le contexte du CDD, le capital social peut être défini comme la facilité avec laquelle les membres de la communauté agissent collectivement, ce qui se produit soit au sein des réseaux communautaires (capital social informel), soit dans le contexte des liens des citoyens avec le gouvernement/l'État (capital social formel). On peut s'attendre à ce que le CDD améliore le caractère du capital social communautaire en promouvant un changement institutionnel dans la fréquence, la facilité ou les modalités de collaboration des membres de la communauté pour des objectifs communs.

L'une des institutions importantes de l'action collective dans les Philippines rurales est la tradition Bayanihan, qui fait référence à un effort communautaire pour atteindre un objectif particulier. Son origine remonte à la tradition philippine où les membres de la communauté se réunissent pour aider une famille à déménager sa maison, ce qui englobe désormais à la fois le travail communautaire et les échanges de travail dans l'agriculture. De plus, le Code de gouvernement local de 1991 a institué des assemblées de village et leur a délégué des pouvoirs. Elles doivent se tenir au moins deux fois par an et peuvent initier des processus législatifs en recommandant l'adoption de mesures pour le bien-être du village. Le Code a également établi le Conseil de village comme organe législatif de chaque barangay, composé de dirigeants élus, ainsi que le Comité de développement de village pour aider le Conseil à définir l'orientation des questions de développement économique et social. Le programme KALAHI-CIDSS a été conçu et déployé sur ces réseaux sociaux denses et variés, fondés sur des décennies de connaissances locales d'activités participatives.

Des observations attentives dans le contexte des Philippines (Labonne & Chase, 2009, 2011) montrent que, dans l'ensemble, la mise en œuvre des projets KALAHI-CIDSS déclenche un impact positif sur le capital social formel avec quelques preuves d'un impact positif sur la gouvernance locale. Passer par un cycle de mise en œuvre a augmenté la participation aux assemblées de village et le nombre de réunions entre les villageois et les fonctionnaires. Et cela a été associé à un changement qualitatif dans la perception des assemblées : autrefois considérées au mieux comme des lieux de rapport, elles sont désormais perçues comme des mécanismes de participation et de transparence. Ces avantages, cependant, n'ont pas encore atteint la communauté au sens large, en dehors du projet. D'autre part, l'expérience du projet a eu un impact négatif sur les activités d'action collective telles que la construction et l'entretien des infrastructures communautaires. Le problème de l'action collective peut survenir parce que les projets ont commencé à fournir le bien public qui était auparavant assuré par l'action collective de la communauté, et le coût d'opportunité de participer à de telles activités « gratuites » augmente à mesure que les projets se déroulent.

Passer par un cycle de mise en œuvre du projet a déclenché une diminution du capital social informel ; cependant, ce constat nécessite une compréhension nuancée. Comme les décisions qui affectent le barangay sont de plus en plus prises lors des assemblées de village, les résidents deviennent plus dépendants du cadre institutionnel particulier plutôt que de leurs groupes sociaux informels. Tout comme les expériences CDD en Indonésie, au Vietnam et en Thaïlande, la confiance envers les voisins a diminué aux Philippines après le premier cycle. Une explication probable et plus précise serait que les projets KALAHI-CIDSS incluent de nouveaux acteurs qui étaient auparavant exclus (par exemple, les femmes, les peuples autochtones, etc.) dans un processus de prise de décision plus participatif et transparent, ce qui génère des conflits avec certains membres qui se sentent menacés par les changements. Cependant, comme le constate la Banque mondiale, cela évolue avec le temps : les résidents des barangays du projet sont plus susceptibles de faire confiance à la fois à leurs concitoyens et aux étrangers qu'ils ne l'auraient fait en l'absence du projet. La confiance envers les étrangers augmente de 50 % par rapport à la situation de référence, ce qui est un résultat remarquable. Dans les zones de projet, les individus disposent d'opportunités structurées pour interagir avec des personnes extérieures ainsi qu'avec d'autres membres de leur communauté qu'ils ne connaissaient pas auparavant. Ces rencontres sont particulièrement importantes pour bâtir une confiance généralisée.

En examinant qui prend les décisions dans la proposition et le financement, dans l'ensemble, les préférences de la communauté et des dirigeants locaux ont tendance à être également représentées. Les principaux moteurs de la communauté ne sont pas nécessairement les personnes instruites ou les fonctionnaires, mais ceux qui possèdent un capital social local leur permettant d'influencer les décisions. Dans les cas où les préférences du dirigeant élu du village et les préférences de la communauté ne sont pas alignées, plus le village est pauvre et inégal, plus il est probable que le dirigeant élu l'emporte sur les préférences de la communauté. Bien qu'il n'y ait aucune preuve que les élites locales dominent le processus ou que les dirigeants élus du village imposent leurs préférences, une expérience nationale de démocratie délibérative à Sao Tomé et Principe (Humphreys 2006) explique que les discussions communautaires sont largement influencées par les facilitateurs, qui sont des représentants relativement bien éduqués d'une agence gouvernementale extérieure au village. Les ressources tendent à parvenir aux villages les plus politiquement actifs. Si le projet financé a eu un impact positif sur le capital social des barangays, ces communautés ont tendance à avoir un capital social ex-ante plus élevé, ce qui peut accroître les inégalités de capital social entre les communautés et les barangays.

Conclusion

Les preuves disponibles indiquent que l'investissement du projet KALAHI-CIDSS et le processus de facilitation sociale ont tous deux contribué à des changements positifs dans le capital social et la gouvernance locale dans les zones rurales des Philippines. Des améliorations de la gouvernance des barangays ont été identifiées, même dans les communautés qui n'ont pas reçu l'investissement du projet mais seulement le soutien à la facilitation.

Laissant de côté les débats en cours sur la valeur et la conception optimale des opérations CDD, il pourrait être utile de rechercher davantage pour voir quelle modalité de mise en œuvre, entre l'approche traditionnelle dirigée par le gouvernement et l'approche CDD, donne une qualité supérieure en matière d'infrastructures publiques. On peut imaginer qu'un modèle de développement et de gestion d'infrastructures non dirigé par la communauté, avec un fort engagement et une forte contribution des citoyens dès le début du cycle de projet, pourrait toujours générer des projets et des actifs qui répondent aux besoins de la communauté tout en garantissant une haute qualité des actifs et des services. Cela dit, à moins que le renforcement de la participation civique et de la gouvernance locale ne soit l'objectif principal du projet parallèlement au développement économique, l'approche CDD peut ne pas être la meilleure approche ou nécessaire dans le développement, la gestion et la prestation de services d'infrastructure dans le contexte des pays à revenu intermédiaire. En ce qui concerne le KALAHI-CIDSS, outre le contexte et l'histoire locaux aux Philippines, qu'est-ce qui a pu promouvoir une telle approche ?

À l'échelle mondiale, les organisations de la société civile, ou ONG et OING, ont connu une croissance exponentielle[1]. Comme le note Kim (2006), contrairement à l'image générale des mouvements et organisations civiques comme une force sociétale s'élevant pour défier l'État par le bas, la croissance explosive des ONG au cours des dernières décennies ne peut être comprise sans tenir compte des manières dont les États, les organisations internationales et d'autres structures les ont activement stimulées et promues par le haut. Plutôt que d'émerger simplement comme le résultat de forces sociologiques ascendantes, l'espace civique a également émergé et grandi en grande partie en raison de processus descendants de mondialisation politique, c'est-à-dire la mondialisation des structures politiques, des valeurs démocratiques libérales occidentales et des institutions. Le KALAHI-CIDSS peut également être compris comme le résultat d'une telle structure mondiale. Pour revenir à la question clé de savoir si une opération de développement peut renouveler le contrat social et renforcer la gouvernance publique dans les pays en développement sur le terrain, des preuves partielles peuvent être trouvées.■

Références

Banque asiatique de développement. 2020. Philippines : Rapport d'achèvement du projet national de développement communautaire KALAHI-CIDSS.

Département du bien-être et du développement social, République des Philippines. 2022. Lignes directrices sur la gestion de l'égalité des genres dans la mise en œuvre des projets KALAHI-CIDSS.

__________. N.d. "À propos de KALAHI-CIDSS."https://kalahi.dswd.gov.ph/about/kalahi-cidss.(Consulté le : 29 janvier 2026).

Fung, Archon et Erik O. Wright. 2003. Deepening Democracy: Institutional Innovations in Empowering Participatory Governance. Verso.

Humphreys, Macartan, William A. Masters, et Martin E. Sandbu. 2006. "The Role of Leaders in Democratic Deliberations: Results from a Field Experiment in Sao Tome and Principe." World Politics 58, 4: 583-622.

Innovation for Poverty Action. 2018. Kalahi-CIDSS Impact Evaluation: Third Round Report.

Labonne, Julien et Robert S. Chase. 2009. "Who is at the Wheel When Communities Drive Development? Evidence from the Philippines." World Development 37, 1: 219-231.

__________. 2010. "A Road to Trust." Journal of Economic Behavior and Organization 74: 253-261.

__________. 2011. « Le développement piloté par la communauté améliore-t-il le capital social ? Données probantes des Philippines. » Journal of Development Economics 96: 348-358.

Millennium Challenge Corporation. 2018. Rapport compact fermé : Le projet Kalahi-CIDSS.

Putnam, Robert. 2000. Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community. Simon & Schuster.

Reimann, Kim D. 2006. « A View from the Top: International Politics, Norms and the Worldwide Growth of NGOs. » International Studies Quarterly 50 : 45-67.

Banque mondiale. 2005. Qualitative Baseline Survey for the Impact Evaluation of the KALAHI-CIDSS.

__________. 2013. Philippines : The KALAHI-CIDSS Impact Evaluation : A Revised Synthesis Report.

__________. 2025. Implementation Completion and Results Report : Philippines National Community Driven Development Program.

[1]On estime qu'environ 42 000 ONG internationales étaient actives dans le monde vers 2025, ce qui représente une augmentation spectaculaire par rapport aux 985 en 1956, aux 14 000 en 1985 et aux 21 000 en 2003.

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Ji In Seol est chargé de cours à l'Université Yonsei.

■ Publié par Jaehyun Im, Chargé de recherche

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