[ADRN 政策简报] 台湾的民主衰退与韧性：制度性衰退与革新之源

引言

台湾长期以来被视为东亚民主的典范。其早期转型相对平稳，并经受住了亨廷顿的“两次任期轮替检验”，经历了不同政党之间多次和平权力交接。此外，面对两岸关系的紧张以及区域和全球贸易一体化带来的经济挑战，台湾也展现出了韧性。然而，正是这个为台湾赢得民主灯塔声誉的政治体系，近年来却成为了民主压力的发源地。近年来，制度性的边缘政策、监督和问责机制日益承压、媒体被收编的指控以及日益两极化的公众舆论成为公共话语的主流。这些模式与世界各地其他潜在民主侵蚀的案例相似。持续的虚假信息宣传加剧了这些事态发展，扩大了社会裂痕，并破坏了公众信任。总之，台湾的民主正处于国内激烈争论和高度紧张的安全环境的脆弱交汇点。这种情况使得台湾成为理解民主韧性的关键案例。

本文不以非黑即白的二分法来描绘台湾的民主，而是提出一种替代性方法。它认为，台湾充满争议的民主目前同时展现出民主韧性和潜在的衰退迹象。这种非二分法的视角为理解台湾民主现状提供了更细致的解读。一方面，一些发展表明台湾政治中存在民主衰退的迹象。这包括制度性压力加剧、问责机制政治化以及信息生态系统更具争议性。另一方面，台湾保持着显著的韧性，这体现在其高度的政治参与、充满活力的公民社会和竞争性的媒体环境中。总之，台湾的民主正处于一个关键节点，其未来走向取决于民主制度在社会和政治两极分化、战略性政党行为以及全球地缘政治格局深刻变化的背景下，面对日益增长的压力所能保持的韧性。

民主衰退的内部驱动因素

1. 制度性压力

自民进党候选人赖清德赢得2024年总统大选以来，台湾的民主基础、其相对强度以及政府机构的运作都经受了严峻考验。制度性压力的根源可以追溯到国民党（KMT）和台湾民众党（TPP）提出的一系列改革。两党结成联盟，获得了60名立法委员的多数席位，而民进党则有52名。该联盟主张修改法律，以增强立法院（LY）的权力并削弱民进党总统的权力（Nachman and Yen 2025）。上述改革将扩大立法委员的调查权，使其超越目前仅限于文件审查的范围。其次，立法委员将被授权进行调查、举行听证会和批准官员任命。最后，实施这些改革将要求总统就国是向立法院提交报告并接受质询。在此期间，立法委员将被允许向总统提问，总统则必须作出回应。

法案的通过过程也充满争议。在立法院占多数的国民党/民众党联盟，通过程序性手段阻止民进党提出替代性措施，从而有效地阻止了民进党提出替代性法案。国民党/民众党联盟还拒绝了民进党要求增加公开听证会的请求，并且未将民进党的反提案纳入审议过程。针对民进党提出的逐条全面审查的呼吁，国民党/民众党联盟提议通过跨党派谈判进行审查。然而，关于立法改革法案的审议在跨党派谈判的议程中却明显缺席。最后，自台湾民主化以来一直存在的记录投票的长期惯例被改为匿名投票，从而阻止了投票者对其投票行为负责。这些争议最终导致台湾立法院爆发肢体冲突。尽管台湾立法院发生肢体冲突并非新鲜事，但导致这些对抗的民主程序秩序的崩溃引起了国内外的广泛关注。

这些有争议的法案最终由立法院通过。然而，民主进步党（DPP）请求台湾的最高法院——宪法法院——对这些改革进行评估。宪法法院有权宣布立法院（LY）通过的法律违宪。随后，法院于2024年10月25日宣布新的改革违宪，立法院和总统改革的修改被暂停。尽管这一初步阶段的最终结果似乎符合台湾民主制度的预期功能，但被视为民进党控制的宪法法院实际上阻碍了国民党/民众党在立法院的多数优势。这一事态发展导致法院面临更严格的审查和潜在的批评。

在司法部门阻碍立法改革之后，15名大法官中的7名因任期届满而选择辞职。在台湾，总统提名新法官，然后由立法院进行质询和批准。值得注意的是，所有提名均由总统提出。赖总统提交了七名候选人名单供审议；然而，由国民党/民众党控制的立法院拒绝了所有这些提名。因此，宪法法院仅剩8名大法官在任。随后，国民党/民众党联盟颁布了法律，规定宪法法院正式评估法律的权力取决于法院是否拥有10/15名大法官的多数。国民党/民众党联盟最近颁布的法律，加上他们拒绝任命赖总统的任何宪法法院提名人选，导致台湾最重要的民主机构之一陷入停滞，从而阻碍了其有效运作的能力。

这一现象可以被解读为台湾宪法法院框架内固有的制度设计缺陷的反映。大法官的任期限制为八年，并且由于总统拥有专属的提名权，在八年任期结束后，法院很可能主要由前总统的被提名人组成。这种“堆积法院”的情况在国民党总统马英九和民进党总统蔡英文的任期内都曾出现。与前两位总统不同的是，赖清德并不掌握立法院的控制权。在分裂政府的背景下，赖总统缺乏对立法院多数的控制权，其被提名人面临不被批准的局面，而国民党/民众党最近颁布的法律导致法院陷入僵局，其被提名人的有效性受到质疑。

2. 监督的政治化

宪法法院近期对政治活动的冻结引发了对台湾民主韧性的担忧。历史上，宪法法院不仅是维护台湾民主制度权力平衡的关键声音，而且在激烈的党派分歧时期也发挥了这一作用。正如宪法法院政治自主性是台湾民主制度关键支持者之一的哈里斯·坦普尔曼（Kharis Templeman）所指出的，宪法法院在解决台湾民主制度的许多高度党派争议方面发挥了关键作用。例如，在涉及前总统陈水扁的腐败丑闻中，法院阻止了总统声称豁免的企图，并阻碍了对其涉嫌滥用资金的调查。其次，在2020年，法院维持了设立“不当党产处理委员会”的法律，该委员会负责调查国民党在台湾威权时代获取财产的情况。然而，法院已无法按预期运作（Templeman 2022）。尽管进行了三轮七名提名人选的提名，国民党/民众党联盟尚未批准赖清德提出的21名提名人选中的任何一位。

鉴于法院在法律上的无能为力，国民党/民众党实际上在没有法院作为监督机制的情况下颁布了法律。民进党发现自己无法就其认为特别有问题的一些法律向法院提起诉讼。尽管国民党/民众党单方面颁布的大部分立法都遭到民进党的反对，但有一项立法尤其激怒了民进党：新的税收分配法。拟议的立法将允许地方政府获得台湾总税收的新渠道。这将限制民进党中央政府的总预算，同时增加地方政府的财政资源。除了税收问题，此次辩论的时机恰逢台湾的预算讨论，中央政府一直试图扩大预算，特别是国防开支，而国民党/民众党反对派则试图限制预算增长。

在更常规的情况下，宪法法院将负责确定这项新的税收分配法是否符合宪法。然而，在没有宪法法院的情况下，民进党采取了激进行动：行政院长卓荣泰拒绝签署该法案，赖总统支持这一决定。这一拒绝直接违反了台湾的宪法法律，该法律规定，总理必须签署任何已按既定法律程序由立法机关通过的立法。民进党拒绝批准国民党/民众党的改革并将其签署为法律，立即被定性为宪法危机。民进党对内部所谓危机所持的立场是，宪法危机源于宪法法院的冻结。在一次类似于“民主胆小鬼博弈”的战略举动中，民进党和国民党/民众党都在采取规避民主制度的行动，尽管其表面目的是促进民主。

为了在法律上挑战税收分配法，现任宪法法院法官声称，国民党/民众党通过的、规定任命10名在任法官以供法院裁决的法律，最初是违宪的。这一说法是在最初的法院封锁近一年后提出的。该裁决据称旨在解冻法院，并使剩余的8名法官能够履行其职责，即使国民党/民众党拒绝填补剩余的席位。这种做法的合法性和持久性尚待确定。本质上，问题的关键在于认识到，在民主制度背景下持续的党派辩论，主要不是关注政策实质。相反，这些辩论主要由谁有能力忽视或限制台湾民主制度和程序的特定方面的问题所驱动。

外部压力及其对国内民主质量的影响

台湾复杂的民主进程处于其独特的地理政治环境之中。作为一个存在争议的国家，台湾在全球秩序中的关键特征是中华人民共和国（PRC）声称对其拥有主权，并经常表明其希望并意图将台湾的民主与其威权体系统一。与此同时，台湾正努力应对其民主制度的侵蚀，而中国大陆则采取了一系列策略来破坏台湾的民主。

中国大陆用来阻止台湾选民拥抱民主原则的主要方法是使用军事威胁。自前美国众议院议长南希·佩洛西访问台湾以来，中国大陆对台湾的军事威胁在质量和数量上都发生了转变。在佩洛西访问之前，中国大陆的战斗机在穿越“中间线”（分隔中国大陆和台湾的中间点）方面表现出明显的犹豫。然而，在她访问之后，观察到飞机和船只比以往任何时候都更频繁、更大规模地穿越中间线。这些军事威胁被视为中国大陆试图向台湾选民灌输恐惧的一种手段。然而，军事威胁往往在台湾国内政治反应方面遇到一定程度的漠视。在被归类为重大军事威胁日的大多数日子里，台湾选民并未表现出恐慌或非理性迹象。必须指出的是，军事威胁很少导致重大的政治动员。尽管最近军事紧张局势升级，台湾选民并未对军事威胁表现出担忧。

中国大陆威胁的严重程度并非一成不变。在台湾选民认为中国大陆对其民主体制构成重大威胁的情况下，无论是通过立法措施还是通过侵蚀台湾民主的非正式程序，社会运动的动员常常作为一种回应而出现。例如，2014年的太阳花运动就是为了回应列夫·纳赫曼所称的“国内共谋威胁”（Nachman 2025）而发起的。2014年，蓝绿营选民举行了一场跨党派抗议活动，其原因是担忧中国大陆试图影响台湾及其民主制度。

除了常规威胁外，中国大陆还利用虚假信息和信息战来破坏台湾的民主。尽管台湾和美国的智库和非政府组织进行的研究已经展示了中国大陆采用的各种虚假信息策略，但只有少数社会科学研究论文探讨了这些努力是否导致了选民行为的切实改变。例如，研究表明，只有一部分选民受到虚假信息策略的影响，至于中国大陆的虚假信息是否影响选民行为。具体而言，信息不灵通的选民、无党派人士和对政治不感兴趣的选民最有可能受到虚假信息策略的影响（Bauer and Wilson 2022）。

中国大陆的普遍担忧及其对台湾的战略展望，有可能对台湾的民主制度构成重大挑战。反之，它也可以成为动员民主韧性的催化剂。尽管台湾内部在国家认同和未来问题上存在持续的争论，但绝大多数（95%）台湾民众都表示不愿与中国大陆统一（NCCU，2025）。这一基本价值观，已被该领域的学者一贯证明，已成为台湾民众的共识点。就此主题而言，公众舆论研究也表明，大多数人希望台湾维持现状，承认其争议地位，并继续作为一个自由公正的民主国家存在。这种维持台湾政治体制现状的强烈愿望，加上民众对与中国大陆统一的拒绝，在一定程度上促进了台湾民主韧性的保持。

民主韧性的来源和机制

尽管台湾的正式制度可能存在裂痕，但公民社会在应对政治发展方面表现出强大的韧性、响应能力和参与度。2025年台湾“大罢免运动”是这一现象的一个显著例证。作为对倡导最初立法改革的国民党立法委员的回应，绿营选民和民进党发起了罢免国民党立法委员的动员。国民党的目的是罢免足够多的国民党在立法院的多数席位，举行补选，然后重新获得民进党在立法院的多数席位。尽管这一目标可能过于宏大，但它为公民社会表达其对台湾政治现状的不满和愤慨提供了一个重要的平台。

此外，台湾的选举治理以其显著的透明度和响应能力而著称。中央选举委员会（CEC）通过维护开放数据门户、公布会议记录和制度化可追溯的咨询流程，在促进透明度方面发挥了重要作用。这些措施有效地增加了不透明所带来的声誉和政治成本。此外，政府开发了数字平台，使公民能够尽早表达他们的担忧。这有助于在问题升级为反体制的愤世嫉俗或更广泛的合法性赤字之前加以解决。

台湾的公民社会还通过自下而上的方法，发展了应对虚假信息和错误信息的显著能力。与其主要依赖国家审查，不如建立一个由事实核查组织、记者合作和志愿者社区组成的密集生态系统，以核实信息、提供背景叙述并迅速传播更正。台湾在疫情期间的经验就是一个例证，它表明了公民技术社区与公共机构之间协作方法的有效性。这种合作使官员能够迅速应对新出现的谣言，并及时传播基于证据的反驳。总而言之，这些做法构成了台湾民主抵御信息战的额外防御机制，同时确保了开放的公共领域的维护。

此外，台湾的数字民主基础设施通过增强自我纠正能力而不损害开放性，从而加强了韧性。正如政治传播的现有文献所确立的，透明度是政府政策可信度的关键要素。台湾在疫情期间的经历有力地说明了这一更广泛的原则。民主防御在通过速度、证据和透明度原则得到加强时最为有效，而不是通过国家限制。这些内部工具辅以国际联系，提供了额外的规范性锚点。虽然外部审查不能替代国内约束，但它通过增加滥用权力的声誉惩罚并提供民主学习和改革的重要渠道来放大这些约束。

最后，台湾的国际联系作为规范性锚点，加强了国内的民主承诺（Levitsky and Way 2005; Chin and Rector 2025）。在台湾的主要政党中，它从美国和其他志同道合的民主国家获得的安全和政治支持，塑造了其全球地位、伙伴关系和外交支持。这些利益与台湾作为民主政治实体的信誉密切相关。这种联系为政治领导人，特别是那些争夺总统或其他国家重要职务的人，提供了一个额外的激励，让他们将民主表现视为战略资产，而不是孤立的国内政治问题。在实践中，保障公民自由、维持竞争性选举和维护负责任的治理，不仅在规范上是可取的，而且在战略上对于在动荡的地缘政治时代维持国际合法性和促进联盟建设至关重要。

与此同时，台湾在跨国网络方面进行了大量投资，包括非政府组织伙伴关系、学术交流、侨民联系和持续的全球媒体参与。这些长期联系通过提高侵权行为的可见性并扩大能够监测和公开这些行为的行动者范围，从而提高了公开民主倒退的受众成本。鉴于台湾公民社会组织和公民机构与区域和全球民主社区的深度融合，偏离民主规范更有可能在国外引起声誉后果，同时在国内激励国内监督实体。国际审查和国内监督的综合作用是双重的：它增加了民主滑坡的政治成本，并加强了维持台湾民主轨迹的激励。

结论性意见

本文认为，台湾的民主经验揭示了一个更广泛的教训：韧性是一种动态平衡，而不是一种既定状态，而衰退很少是线性的。虽然民主合法性仍然是一个被广泛捍卫的概念，但制度正日益受到两极分化、“程序硬碰硬”以及严峻的安全环境的考验。台湾民主制度的根本力量在于其国家自我治理的能力，这体现在其公民、媒体和机构能够反复抵制政府越权，并在制度恶化到不可逆转的状态之前重申民主的界限。

在国内层面，2024年之后的分裂政府时期表明制度性压力迅速升级。有争议的立法改革暴露了将程序规则视为党派工具而非共享基础设施的日益增长的激励。此外，虽然司法审查最初起到了制约作用，但随后围绕提名和法院运作的对抗暴露了一个更深层次的脆弱性：宪法“裁判”退化为党派攻击目标。

这些内部压力与外部压力密不可分。中国大陆持续的胁迫和“灰色地带”活动导致威胁感知升级，促使精英们将常规的制度分歧解读为国家生存的考验。信息战进一步利用了这种环境，通过利用台湾媒体的开放性来加剧社会不信任，强化身份认同冲突，并培养对民主效能的犬儒主义。本质上，台湾的争议地位自然对民主的维持构成了重大挑战。

尽管存在上述挑战，本文仍以乐观的观点结束，认为台湾的民主韧性是由一个复杂的民主防御网络支撑的，而公民社会是其基本基础。公民社会近期的动员，包括太阳花运动以及当代的抗议和罢免行动，都强调了公民对民主程序和制度完整性的重视，并表明他们愿意采取集体行动来维护这些原则。这种克服集体行动困境的能力，提高了民主越权的政治成本，从而确保了高风险的争端保持透明，而不是不受审查。

然而，一个强大的公民社会也必须应对两极分化的陷阱。当对手被描绘成生存威胁——通过叛国、不纯洁或威权意图的指控——政治竞争就变成了道德战争。这种转变有可能破坏相互容忍，从而助长一种“不惜一切代价”的心态，这对民主稳定构成威胁。因此，台湾的背景是，公民社会的韧性不仅取决于该社会的活力，还取决于公民争论在多大程度上植根于克制、妥协和尊重合法反对派的规范。

虽然罢免运动表明了民主韧性和强大的公民社会，但它也反映了台湾一个更广泛、日益增长的现象：情感两极分化加剧。在台湾，政治格局日益两极分化，与全球向多党民主的转变相呼应，也出现了类似的趋势。公民不再就具体政策问题的长处进行辩论，而是将政治对手视为不可动摇的敌人。这种情感两极分化的信息传播，经常由正式的政治官员发起和放大。例如，在罢免运动期间担任国民党主席的朱立伦将赖清德比作阿道夫·希特勒。赖清德则使用将国民党和民众党政客称为应被清除出办公室的“杂质”的言论。来自公民社会和民选官员的政治信息传播是一个令人担忧的问题。那些持有极端政治观点的人，往往优先考虑人身攻击和侮辱性言论，而不是就真正有助于提升台湾民主的政策进行实质性讨论。尽管台湾的公民社会继续运作，但它容易受到与美国和韩国政治格局相同的两极分化动态的影响。

总的来说，其启示是谨慎乐观但有条件的。对台湾民主制度的主要威胁不是突然转向威权主义，而是制度力量的逐渐侵蚀。这一现象包括宪法审查机制、既定监督规范和信息信任的逐步恶化，这一过程在保持选举制度的结构完整性的同时，有效地侵蚀了民主治理的实质。反制力量仍然是台湾持续的自我纠正能力，这得益于竞争性选举、调查性新闻、公民动员、数字透明度和国际声誉约束。

最终的行动方针，无论是使台湾走向更强的韧性还是持续的侵蚀，都取决于三个关键条件的满足。首要条件是台湾的制度完整性。政治党派是否将民主制度视为共同财产而非党派工具的问题也同样重要。此外，媒体和反对派在此背景下的作用，以及它们是否仍然作为合法的民主行动者受到保护，尤其令人担忧。其次，必须评估外部威胁是否以透明和相称的方式得到处理，或者是否存在“常态化例外主义”的倾向，从而规避既定的制衡机制。第三，这些措施的有效性取决于是否有能力为公民教育和数字韧性分配足够的资源，以对抗日益复杂的虚假信息宣传活动。

从这个意义上说，台湾的民主未来将取决于其在确保可治理性的同时保持激烈政治冲突的能力。这将需要保护公平竞争的规则，即使在风险似乎关乎存亡的情况下也是如此。■

参考文献

Bauer, F. and K. L. Wilson. 2022. "Reactions to China-linked fake news: Experimental evidence from Taiwan." The China Quarterly, 249: 21-46.

Chin, John J. and Staten Rector. 2025. "Taiwan: democratic David in 21st century east Asia." Frontiers in Political Science, 7: 1631545.

Levitsky, Steven and Lucan A. Way. 2005. "International Linkage and Democratization." Journal of Democracy, 16 (3): 20–34.

Nachman, L. 2025. Contested Taiwan: Sovereignty, social movements, and party formation. Seattle: University of Washington Press.

Nachman, L. and Wei-Ting Yen. 2025. "Taiwan’s Democracy is in Trouble." Foreign Affairs. August 1. https://www.foreignaffairs.com/taiwan/taiwans-democracy-trouble.

Templeman, K. 2022. "How democratic is Taiwan? Evaluating twenty years of political change." 台湾民主季刊，18 (2): 1-24。

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董恒甫 是台湾大学政治学系教授、东亚民主研究中心研究员。

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列夫·纳赫曼 是台湾大学国家发展研究所副教授。

■ 编辑：林在炫，研究员

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