[朝鲜经济开发五年计划评估] ④ 朝鲜五年计划的总结与新外交战略的探索：第九次党代会展望与“庆州倡议”的启示

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1. 朝鲜的经济计划与外交战略

朝鲜正处于《国家经济发展五年计划》（2025年届满）与朝鲜劳动党第九次党代会（2026年开启新征程）交汇的节点。五年计划由最高权力机构党代会批准，并非仅仅是宏观经济指标的罗列，而是朝鲜劳动党向人民展示的执政构想蓝图，也是对外部环境如何认知的现实诊断书。在过去传统的社会主义党-国家体制下，经济计划与外交战略的关系极为密切。经济计划作为外交战略方向和手段的驱动因素，而外交环境的变化则强制性地修正经济计划，两者具有相互规定的性质。目前的金正恩时代朝鲜也不例外。

金正恩政权的出现可以被视为党-国家体制的复兴。党代会定期召开，并以此周期为中心，将中长期经济计划重新置于国家治理的核心。这与金正日时代长达36年冻结党代会召开的先军政治形成了鲜明对比。制定以五年为周期的经济计划也令人印象深刻。在构建了朝鲜式党-国家体制的金日成时代，“人民经济发展五年计划”被载入史册，实现了目标超额完成的神话。现行的《国家经济发展五年计划》可以说是在此约60年后的一次复活。《国家经济发展五年计划》的总结，不仅是对经济数字的评估，更是判断金正恩政权未来外交路线方向的重要指标。

在第九次党代会临近的2025年下半年，《劳动新闻》和朝中社连日宣传“在自力更生旗帜下取得了五年计划的伟大胜利”。金正恩委员长是否想通过这个“五年计划”重现过去的辉煌尚不明确。目前，2025年集市大米价格的相对稳定以及平壤和地方住宅建设目标的超额完成被视为“伟大胜利”的物证。但与此同时，“冲刺收尾”、“生死决断”等紧迫的口号也出现在头版。在朝鲜官方媒体的宣传与经济现场的现实之间，存在着一种奇特的认知失调。尽管朝鲜自认为在制裁和封锁下成功 확보了独立的生存空间，但现实似乎与朝鲜经济内在增长动力的恢复相去甚远。

在此背景下，近期朝俄间 물동量（货物吞吐量）相较于乌克兰战争前大幅增加的卫星数据具有重要启示。以此为依据，很难断定过去两年（2024-2025）支撑朝鲜经济的核心动力完全来自外部输血。然而，乌克兰战争这一局面带给朝鲜的不仅仅是俄罗斯的能源和粮食。与俄罗斯的紧密联系为朝鲜提供了新的外交机会空间。但随着特朗普2.0时代的开启以及和平潮流的形成，这种“特需”即将消退的预期并不难判断。金正恩委员长面临着时间压力，必须为2026年开始的下一期经济计划稳定 확보动力。上一个五年计划将在第九次党代会上如何评价，又将制定何种外交战略来应对？为审视这一点，我们首先回顾到第八次党代会之后的时间。

2. 五年计划的执行与外交战略的展开

2021年第八次党代会通过的《国家经济发展五年计划》与2016年第七次党代会的“五年战略”性质不同。2016年的“战略”是考虑到对外开放和吸引外资的灵活指导方针，而2021年的“计划”则显示出回归一种战时兵营式管制经济的趋势。特朗普-金正恩首脑会谈曾一度引发了对最高领导人之间特殊可能性的期待。然而，2019年河内会谈的破裂可能给金正恩委员长留下了通过戏剧性外交谈判无法解除经济制裁的教训。第八次党代会在“制裁常态化”的前提下召开，并在此前提下不得不设定经济目标和分配资源。

五年计划的内容最终归结为“即使牺牲经济也要完成核武力”的核安全优先主义。有限的资源被优先分配给国防工业，并预告了对人民经济的强力管制。其意图是，与其急于与美国谈判，不如以中俄为轴心，加入反美阵营，准备长期作战。这其中也蕴含着借助中美新冷战格局，以阵营逻辑来防御经济孤立的意图。换言之，这是在构建经济战壕。经济计划的目标值不可避免地被下调。通过增长实现“现代化”被推迟，通过自力更生维持现状成为实际上的现实目标。经济政策的封闭性，以及随之而来的人民经济的牺牲和体制的不稳定，是过去朝鲜经济体制中熟悉的现象。五年计划也是再次表明以承担这些潜在风险的方式坚持下去的意志。

在此背景下，2024年6月签署的朝俄《全面战略伙伴关系条约》具有将五年计划的风险外包给俄罗斯的意义。首先，条约第四条（毫不迟延的军事援助）中复活的自动介入条款，为弥补常规军事劣势和削减国防预算创造了条件。此外，通过第十六条，将反对单方面强制措施（制裁）和相互不参与写入了条约。这意味着两国将对抗西方的对朝、对俄制裁，构建自主的经济合作体系。当前，为实现五年计划的收尾目标（住宅建设、地方工业），开辟了获取材料和能源的新渠道。俄罗斯粮食的流入和朝鲜劳动力的派遣成为可能，这具有重要意义。因为联合国安理会第2270号决议在很大程度上将朝鲜本身视为非法存在，“领域别制裁”对民生经济造成了直接打击。

可以说，朝鲜通过与俄罗斯的军事合作，获得了旨在使联合国安理会制裁无效化的“否决权同盟”。金正恩委员长的军事挑衅行为，习近平主席的“战略性距离”也反映了俄罗斯在朝鲜问题上的存在感。至少在乌克兰战争持续期间，朝鲜得以摆脱对中国的单方面依赖，寻求突破。同期，朝鲜也尝试与日本岸田内阁进行非官方接触，这表明朝鲜活动范围的扩大。另一方面，朝鲜也开始向下一届美国政府发出信号。在特朗普当选可能性增大的2025年下半年，连续进行“火星-19”型高角度试射和公开铀浓缩设施，并非习惯性的挑衅。这是在传递朝鲜的核能力是不可逆的，因此美国应与朝鲜就核裁军而非无核化进行谈判的信息。

从这个角度看，朝鲜预告的“敌对两国论”立法，也可视为朝美谈判的准备工作。通过确立韩国不能成为当事方的逻辑，可以解释为旨在将未来与特朗普的谈判桌简化为“拥核国对拥核国”的格局的战略铺垫。此外，在谈判达成后签署和平协定的阶段，这也具有作为对围绕韩国参与与否的国际法解释争议的先发制人措施的意义。在此，韩国主张当事者原则或“调解”的尝试，不可避免地被视为阻碍朝美直接对话的因素。2024年11月，在庆州APEC会议期间，金正恩委员长拒绝了特朗普总统的秘密会面提议，这可能是出于不愿参加在韩国举行的、与美国的自上而下的演出。这似乎也是一个在第九次党代会后携带完成的“全套方案”来开启“解除制裁”这一大局的良机。

然而，朝鲜的内心恐怕并非从容。乌克兰战争的爆发和长期化，如同给金正恩体制注入新活力的“点滴输液”。因此，2025年11月，随着特朗普当选而出现的乌克兰停战可能性，反过来对朝鲜发出了俄罗斯特需持续性的警报。因为支撑五年计划执行、创造新外交空间的俄罗斯的特殊作用预计将消失。金正恩委员长不可能不知道，朝俄关系带来的特需终究是暂时的。金正恩委员长在2025年中国“9·3”胜利日纪念活动期间访华，试图修复与习近平主席的关系。习近平主席考虑到对美关系，为金正恩委员长提供了特殊礼遇，但中国对核武器发展的担忧和计算过的支持依然存在。从需要为第九次党代会提出新愿景的金正恩委员长的立场来看，确保与美国直接谈判环境的必要性必然会增加。

<表1> 朝鲜国家经济发展五年计划与外交及对韩战略 (2021~2025)

3. 第九次党代会：五年计划的总结与新外交路线展望

为准备第九次党代会而召开的第十三届中央委员会全体会议于2025年12月9日至11日举行。会议强调了核武器、导弹等国防力量增强方向的必要性，同时将农业增产作为重要任务提出。这预示着第九次党代会关于五年计划的正式总结将包含双重评价。一方面，将提及导弹的先进化和潜艇发射能力的 확보，并宣传“国防科学发展及武器系统开发五年计划”的早期完成是最大的成就。但另一方面，在人民经济提升，即农业和地方工业发展领域，不得不承认未能达标。金正恩委员长因其提高统治风格透明度的代价，承担着对此次失败负责的政治负担。

为减轻这种负担，可利用的政治手段是人事调整。第十三届党中央委员会全体会议决定召回1名中央委员会委员和5名候补委员，并据称对“部分领导干部思想观点和不活跃、不负责任的工作态度”进行了批评。这预示着在第九次党代会上，五年计划的不足之处将被置换为“管理问题”而非“系统问题”。虽然党代会上可能不会出现大规模清洗或更换主要经济官员的场面，但内部诊断可能已经得出结论：过去五年的自力更生在没有外部冲击的情况下已显现出局限性。今后需要一个过程来为用新的外交战略取代失败的内部动力、以“对外交易”为中心的路线积累名分，为此，即使在党代会之后，也必须持续进行人事调整以推进新的外交战略。

朝鲜是否会正式化新的外交战略尚不确定。在第十三届党中央委员会全体会议上，金正恩委员长对当前对外环境的认识以及对韩、对美等对外战略尚未得到确认。通过修改党章，朝鲜是否会将其对韩“敌对两国论”法制化也未可知。可以肯定的是，第九次党代会仍将坚持核战略作为不变的原则。但是，现有的“核优先主义”很可能以“核基础实利战略”的形式重构外交安全话语。因为目前金正恩政权在确保核武器的最低威慑力的同时，也面临着必须从外部稳定 확보脆弱的五年计划动力的现实条件。因此，朝鲜的外交动向自然会朝着摆脱“无核化与补偿”的旧有束缚，构建“当前威胁管理与解除制裁”的新谈判框架方向发展。是否会阐明这一“转型期外交战略”，取决于第九次党代会前后对外关系环境的变化。

<表2> 朝鲜劳动党第八次党代会与第九次党代会（展望）战略比较

4. 对外环境的变化与朝鲜的外交选择

第九次党代会预告的第十三届全体会议在短时间内结束，并对其内容保密，这可能是因为判断朝鲜所处的国际秩序仍处于变动之中。最重要的是，第九次党代会召开前朝美谈判是否会重启尚不明朗。在此背景下，乌克兰战争的结束可能成为平壤将目光从莫斯科转向华盛顿的重要转折点。当然，即使战争结束，朝俄《全面战略伙伴关系条约》仍将有效。虽然弹药与能源的战争时期交易会减少，但朝鲜向俄罗斯战后重建项目派遣劳动力的形式也可能调整经济利益。然而，这无法保证像出口炮弹那样的收益，通过派遣军队获得安全保障的效果也消失了。

对朝鲜而言，俄罗斯影响力的减弱会促使其回归中国。中国的支援或许无法替代俄罗斯的特需。但与俄罗斯不同，中国对朝鲜的影响力并非一时性的。特朗普2.0时代中美对抗的加剧，已经为朝鲜创造了必须更加紧密依靠中国的局势。特别是在需要加强对美谈判力之际，中国对朝鲜而言是核心的外交资产。然而，这其中存在着一个困境。中国虽然出于牵制美国的考虑而拉拢朝鲜并将其作为战略资产加以利用，但难以同意朝鲜无限制地发展核武器。中国也不能坐视朝鲜在排除自身的情况下与美国达成妥协。朝鲜必须巧妙地管理与中国之间潜在的矛盾因素，以提高对美谈判力，解决这一复杂方程式。

尽管如此，金正恩委员长所处的局势使其无法放弃接触美国。第二期特朗普政府的上台，对朝鲜而言是消除无核化这一不合理要求，并提出核裁军这一现实目标的契机。另一方面，如果特朗普总统也希望达成妥协，那么朝鲜通过废弃洲际弹道导弹（ICBM）或部分核物质，或冻结核武器使其成为可管理威胁，将是更具吸引力的外交胜利。解除与民生相关的制裁、暂时中断韩美联合军演、以及承诺投资朝鲜旅游项目等，这些特朗普可能提出的“胡萝卜”，对朝鲜的经济计划和外交战略具有决定性意义。实际上，如果特朗普和金正恩达成协议，表面上可能不会承认朝鲜为拥核国，但实际上很可能是一种进行核裁军谈判的虚伪妥协。因为必须避免核不扩散体制的破裂。

在朝美谈判重启的过程中，日本具有特殊意义。朝鲜通常将日本视为殖民地赔偿金的支付方，但这只有在日朝邦交正常化取得进展时才有可能。就目前而言，朝鲜接近日本是能够打破韩美日合作的有效牌。特别是当朝美谈判迟滞或陷入僵局时，日本对朝鲜而言可能成为迂回接近美国的通道。在此过程中，朝鲜将彻底排除韩国。如果日朝关系恶化，效果将加倍。另一方面，对于在台湾有事时军事介入问题上与中国对立的日本来说，朝鲜的战略价值正在不断提高。特别是高市早苗首相自诩为安倍的继承人。因此，为解决绑架问题而努力与政权的合法性直接相关。在高市早苗克服新组建的联合政权的局限性的过程中，下定决心访朝对她来说是一个强大的政治诱惑。

5. “庆州倡议”与主动和平共存

朝鲜将“敌对两国论”具体化为宪法和军事实体，并试图在排除韩国的情况下与美国及日本直接对话，这终究是最坏的设想。然而，韩国外交可能面临的潜在风险值得关注，因为这可能不仅仅是暂时的疏远。因为可能导致周边国家战略利益的交织，使韩国的外交空间被结构性地切断，从而陷入复合性孤立。在此，过分强调作为朝鲜半岛问题当事者的正当性，可能导致孤立的加剧。在朝鲜拥有核武力的不平衡情况下，墨守过去的被动平衡外交也不现实。韩国必须掌握决定权，并加以行使。为此，必须最大化可利用的外交资源（力量），并在此基础上追求积极介入和主动平衡。

从这一角度来看，2025年11月在庆州APEC韩美首脑会谈上，李在明总统提出的引进核动力潜艇和拥有核潜力的议题，具有非常象征性的意义。该议题无论其实现可能性如何，其本身具有重要的讨论和持续的意义。因为这可以作为对特朗普政府在与朝鲜进行核谈判时，韩国将承担的安全不安的现实应对逻辑。此外，这传递了一个信息：为了印太地区的安全平衡，除了美国的延伸威慑外，还需要韩国自身的非对称威慑力。从这个意义上说，韩国政府在庆州发挥的倡议，对韩美同盟的未来也具有不小的启示。韩国接受朝美之间的协议，并为下一步构建和平体制进行谋划，所需国内共识也必须以这样的愿景为前提才可能实现。

积极干预的具体事例可以是针对日本的政策。反对或牵制岸田首相的独立对朝尝试是无效的。有必要转变思路，将朝日关系的发展作为韩国对朝政策的重要手段。共同应对朝鲜的核导威胁已成为韩美日军事防卫合作的既定程序，在此框架内韩日合作是理所当然的。但另一方面，并未存在针对朝鲜对话与谈判局面的例行讨论机制。韩国的当事者原则与现实的脱节，“日本缺席”（Japan Passing）这一新词的出现反映了这种现实。在此方面，2025年8月李在明-石破茂首次首脑会谈达成的韩日副部长级会议例行化是一个良好的开端。为了实现南北关系、朝日关系、朝美关系的良性循环，现阶段需要韩国积极介入朝日关系，为此必须稳定构建韩日战略对话渠道。

韩国的李在明政府以与朝鲜和平共存为目标。如果这一目标是继承金大中政府的对朝包容政策（Engagement policy），那么首要原则便是朝鲜“禁止武力挑衅”。这明确了在没有现实威慑力前提下的“包容”将成为容忍现状改变的“绥靖”。这在根本上与庆州倡议的含义相符。部分人士提出的和平的两个国家论，只有在我们拥有力量优势时才可能是一种和平且务实的 접근。朝鲜敌对的两个国家论是基于其存在的核武力，为断绝联系和交战而提出的逻辑。在此，我们为共存伸出的“国家承认”牌，反而可能成为朝鲜与华盛顿、东京直接交易的外交免罪符。为了不给朝鲜挑衅的借口并争取国际社会的支持，现在是时候采取“和平管理特殊关系”这一更为主动的和平共存 접근方式了。

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■朴正镇津田塾大学国际关系学系教授.

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