[朝鲜经济开发五年计划评估] ② 通过朝鲜劳动党中央委员会全体会议看“经济发展五年计划”的政策调整过程

■ Global NK Zoom&Connect 直达原文

1. 绪论

2021年第八次党代会提出的“国家经济发展五年计划（以下简称五年计划）”是在与五年前第七次党代会提出的“国家经济发展五年战略（以下简称五年战略）”完全不同的环境下发布的。2016年发布“五年战略”时，《劳动新闻》将其描述为“为提前实现我们革命的最终胜利而制定的辉煌设计图”，可见其雄心勃勃的增长战略。[1] 当时该战略强调对重工业进行大规模投资，并在经济政策方面提出了全面确立“我们式经济管理方法”的目标，即赋予企业和合作农场一定程度的经营自主权。此外，对外方面也并行推行了以二十多个经济特区为中心吸引海外资本的战略。这些政策方向的背景，可以看作是金正恩政权前半期（2012-2016年）因市场化扩大和贸易增加而带来的相对良好的经济状况。[2]

然而，“五年战略”提出后，朝鲜的国内外环境急剧恶化。2016-2017年，为应对接连不断的核·导弹试验，联合国安理会出台了严厉的经济制裁，其效果从2017年开始显现。虽然曾试图通过朝韩·朝美首脑会谈来缓和制裁，但随着2019年河内朝美首脑会谈的破裂，这些构想化为泡影。随后，从2020年起，由于新冠疫情大流行，前所未有的边境封锁得以实施，朝鲜经济陷入了堪比过去“苦难行军”的严重衰退局面。

正如<表1>所示，“五年战略”发布时和“五年计划”发布时的经济状况形成了鲜明对比。“五年计划”发布前四年的平均贸易额约为31亿美元，比前一时期减少了一半；经济增长率从正转为-2.9%。此外，政府预算收入增长率也下降了1.6个百分点，国家财政状况也趋于恶化。因此，“五年计划”的角色大幅缩减，成为以自力更生、自给自足为核心的“整顿、巩固”战略。

<表1> 五年计划和五年战略发布前四年主要经济指标的平均值

出处：贸易额、经济增长率来自统计厅朝鲜统计，预算收入来自李钟奎（2022）

本研究旨在通过劳动党中央委员会全体会议的讨论内容，评估在如此严峻的国内外限制下推进的“五年计划”的展开过程。在金正恩时期，党的正式决策机构得以恢复，[3] 特别是在党代会休会期间，中央委员会全体会议作为主要的政策调整机构发挥了作用。全体会议是中央委员和候补委员均出席的会议，第七届共召开了6次，而第八届党代会后，在上下半年（6月、12月）各召开一次，共计召开了13次。[4] 一般而言，6月全体会议具有评估上半年工作实绩的中间检查性质，而12月全体会议则主要围绕年度工作评估进行。因此，全体会议上提出的工作报告不仅是朝鲜对自身政策的评估，也是了解因国内外环境变化而进行的政策调整过程的重要资料。

本报告将基于这些全体会议的讨论结果，结合国内外环境的变化，将经济政策及其基调的变化过程分为以下三个时期进行考察（如<表2>所示）。第一时期是经济制裁加强和河内会谈失败后，自力更生路线得到强化的时期（第七届后期至第八届初期）。在此期间，判断制裁长期化不可避免，加强了作为原有市场化发展核心的流通部门的国家管控，并进一步强调了自立经济路线。第二时期是疫情危机中国家管控加深的时期（第八届中期），随着社会·经济整体管控的加剧，全体会议的主要议题也集中在非常时期防疫对策上。最后一个时期是经济政策焦点转向地方发展政策的时期（第八届后期）。疫情长期化以及由此带来的管控政策的持续，积累了居民的疲惫感和不满，这种社会氛围可能成为强化重视地方经济基调的因素。另一方面，在乌克兰战争后，朝鲜可能通过与俄罗斯的军事援助换取了一定程度的经济支持，从而有了解决城乡差距这一结构性问题的空间。这些变化过程表明，“五年计划”并非固定不变的既定目标，而是根据国内外环境变化进行了调整。下文将以各时期全体会议的决定文件为中心，具体考察“五年计划”的调整过程。

<表2> 国内外环境变化与全体会议主要讨论内容整理

2. 各时期全体会议讨论内容

1) 自力更生路线强化期（第七届后期至第八届初期）

2018年和2019年两次朝美首脑会谈中，朝鲜一贯要求解除对朝制裁，这表明对朝制裁给朝鲜经济带来了相当大的冲击。2016年起接连通过的联合国安理会对朝制裁决议，全面禁止了占朝鲜出口90%的无烟煤、铁矿石、服装的出口，并禁止了主要的创汇来源——海外劳务派遣。这些措施实际上使得经济发展所需的资金筹措变得不可能。特别是，对“五年战略”的推进构成决定性障碍的是2017年最后通过的安理会第2397号决议。[5] 该决议全面禁止了对朝鲜出口对重工业重建至关重要的资本品，如机械、金属、电气电子等。实际上，根据对华朝鲜出口统计，2018年以后，机械、电气电子、运输机械等主要资本品的进口几乎中断。金正恩委员长在第八次党代会上评价“五年战略”的成果“在几乎所有部门都远远未能达标”，这可以解释为资本品进口中断导致重工业投资受阻是主要原因之一。

在此情况下提出的第八次党代会“五年计划”，在很大程度上继承了“第七届五次全体会议（2019.12）”决定文件中的政策基调。[6] 第七届五次全体会议提出的政策方向可概括为两点。第一，在制裁长期化的情况下，为改善财政状况而推进“加强国家流通政策”。[7] 全体会议强调“加强国家的统一领导和管理”，并将“恢复国家商业体系和社会主义商业”作为主要任务提出。这一基调在第八次党代会中以“加强国家对经济工作的统一领导和战略管理”的口号得以延续，随后召开的第八届二次全体会议（2021.02）则强烈批评“怠慢党中央的决定·指示的单位和本位主义行为”，要求加强管控。这被解读为对党、军、内阁所属企业利用特权自行对外贸易或与市场挂钩谋取利益的行为的警告。这种中央集权的流通管控，在粮食部门体现为扩大粮食销售所，在消费品部门体现为扩大国营商店。流通部门是朝鲜市场化最发达的领域，因此这些措施导致了市场活动的萎缩。也就是说，可以评价为金正恩执政前半期经济增长的核心因素——倾向于分散化、市场化的经济政策——出现了倒退。

第二点方向是加强自立经济路线。在第七届五次全体会议的报告中，金正恩委员长强调“所有党组织和干部要肩负时代赋予的重大任务，以自力更生的威力，投身于正面突破战，彻底粉碎敌人的制裁·封锁阴谋”。这种认识在第八次党代会中得以延续，并宣称“五年计划的基本种子、主题是自力更生和自给自足”。自立经济路线是朝鲜最小化对外贸易、彻底构建国内生产基础的基本经济路线，但在“五年计划”中其重要性得到了进一步强调。特别是将“原材料、燃料、设备的国产化”和“粮食的自给自足”设定为核心任务。[8] 与自力更生和自给自足的口号一同出现的还有“根除进口依赖”、“国产化”、“节约资源”、“动员劳力”等，这也可以被解读为在贸易封锁的情况下，要求非战略部门企业和普通居民忍耐困难的政治信息。[9]

2) 新冠危机中国家管控强化期（第八届中期）

自2021年新冠疫情大流行长期化以来，朝鲜最优先的国家事业是防疫。在第八次党代会上，这仅被提及为“应对全球卫生危机”的水平，但在第八届四次全体会议上，将新冠非常时期防疫工作规定为“国家事业第一位”，并强调其为“绝不能有丝毫松懈、疏漏、漏洞，必须强力推进的头等大事”。在此基调下，高强度防疫政策得以实施，结果民生困难也大大加剧。随着生活、生产、事业单位的封锁成为常态，集体隔离生活成为日常，反而为结核病或水性传染病等其他传染病扩散创造了有利环境（韩河林、李大垠，2022）。综合媒体报道和脱北者证词，由于“新冠病毒可通过风、沙、海水等传播”的非科学防疫指南导致停工停产，以捕鱼或耕种“小块地”为生的居民生活急剧恶化。

新冠疫情期间，全体会议决定文件中出现的另一个特点是对农村问题的强调尤为突出。特别是，在第八届四次全体会议的报道中，农村问题占据了讨论内容的1/3以上，被给予了极大的重视。会议通过了“新时代农村纲领”，这在1964年《关于我国社会主义农村问题的提纲》之后是第二次提出的关于农村的纲领，具有重要的象征意义。市场化扩散后，城乡生活水平和经济差距日益扩大，农村的相对剥夺感和农民的不满情绪累积，这似乎是此次纲领通过的主要背景。这一点在纲领的内容中也得到了比较清晰的体现。虽然过去的《社会主义农村提纲》侧重于通过发达的城市支援落后的农村来缩小城乡差距，但《新时代农村纲领》则明确承认了城乡差距的结构性严重性，并强调了全社会的均衡、同步发展。[10]具体而言，全会提出应特别重视“全国农村村庄改造事业”作为一项任务，并宣布将全面推进“农村住房”建设。根据2025年2月《劳动新闻》的报道，过去三年约有1,500个农村村庄建成了8万余套住宅，目前仍有2万多套住宅在建，这表明该政策正作为一项国家重点项目得到实际推进。[11]与此同时，还公布了免除合作农场从国家获得的未偿还债务的农村支援政策。[12]另一方面，第四次全会提出将通过增加农业产量来“彻底解决”粮食问题作为重点项目，这似乎是基于在经济整体因制裁和新冠疫情冲击而陷入停滞的情况下，必须拥有粮食基础以维持体制的判断。

朝鲜在2022年8月宣布新冠疫情结束后，开始通过全会提出更具体的经济目标和成果。在第八届第六次全会提出了新的“12个重要目标”，这可以看作是在经济危机情况下，由于判断同时发展所有产业部门存在现实制约，因此采取集中于核心领域的选择与集中战略。此后，在第九次（2023年12月）和第十一次（2024年12月）全会上报告了“12个重要目标”的达成率，其主要内容如表3所示。朝鲜声称在2023年和2024年均完成了“12个重要目标”的年度生产目标（相对于年初目标）。这与韩国银行估计的朝鲜经济增长率，即在2020-2022年负增长后，2023年转为3.1%，2024年转为3.7%的正增长的评价大致相符。特别是韩国银行在发布2024年朝鲜增长率估计值时，将其增长背景解释为“随着国内政策项目如国家经济发展五年计划、地方发展20x10政策的推进以及对外朝俄合作的扩大，制造业、建筑业、矿业大幅增长”。[13]

但考虑到2024年之后未提出金属、化学等基础工业的细分目标和发展方向，可以判断正在加强以核心部门为中心的有限战略，而非产业整体的均衡发展。

表3 第九次、第十一次全会报告的经济部门成果

3) 向地方经济发展政策的转型期（第八届后期）

从2024年起，朝鲜当局的经济政策中心急剧转向“地方经济”。其起点是2024年1月最高人民会议第十四届会议上，金正恩委员长在施政演说中提出的“地方发展20x10”政策。该计划旨在每年在20个市、郡建设现代化的 지방공업공장 (local industrial factories)，并在10年内实现全国所有市、郡的现代化。考虑到朝鲜的基础行政单位市、郡、区域等共有211个地区（截至2011年），这实际上可以评价为一个覆盖全国范围的大规模国家项目。同年8月，金正恩委员长视察了地方工厂建设现场，并指示在工厂建设的同时，并行推进包括医院等保健设施、复合文化设施、粮谷管理设施在内的“三大必需对象建设”。此后召开的第八届第十一次全会（2024年12月）将此政策规定为“党重大的政治问题和最大夙愿产业，正在作为最高优先的革命任务强力推进的政策”。实际上，2024年已选定首年目标地区20个并于2025年完工，2025年又新选定21个地区正在施工中。其中大部分是生产食品、日用品、水产加工、家具等轻工业产品的工厂。[14]

虽然 지방중심 정책 (以地方为中心的政策) 本身的内容很重要，但更值得关注的是为何在此节点 지방경제 (地方经济) 会成为政策的中心。特别是关于 지방발전 20×10 (地方发展 20×10) 的推进背景，即 지방경제 发展政策的核心，存在着各种解释。许多研究指出，其背景是随着城乡差距的扩大，社会不稳定性的加剧。[15]金正恩执政后，平壤与地方之间的经济差距扩大，地方居民的不满以及由此引发的失控被视为严重的政治问题，作为对此的回应，推行了地方发展政策。城乡差距的扩大也在多项调查中得到证实。根据首尔大学统一和平研究所的朝鲜社会变动调查，在2013-2020年的调查中，“农场工人”均被指认为“朝鲜国内最贫困的职业”。此外，根据联合国儿童基金会2017年的MICS（多指标类集调查）数据，家庭资产排在前20%的家庭比例在平壤仅为0.4%，而在两江道则高达63.2%。这种认识在朝鲜当局的官方发言中也得到印证。金正恩委员长在2024年1月举行的第8届19次劳动党中央委员会政治局扩大会议[16]上表示，“连地方居民的基本生活必需品都无法充分供应，这是严重的政治问题”，并将缩小中央与地方的差距规定为“必须执行的政治斗争任务”。

另一方面，随着朝俄经济关系扩大，资金和物资的流入可能性也被认为是推动地方发展政策的另一个背景。[17]金正恩委员长在2024年2月城川郡工厂奠基仪式上的演讲中提到，“工厂建设所需的资金、人力、水泥、钢材全部由国家保障”，这暗示了在与俄罗斯的军事、经济合作过程中获得的财源可能被用于地方发展政策。考虑到长期以来受制裁和新冠封锁影响而面临经济制约的朝鲜，已开始大规模建设需要大量资金和物资的地方工业工厂，因此不能排除一部分所谓的“战争红利”被投入到地方发展政策中的可能性。

那么，地方经济发展政策是否能真正改善地方和农村居民的生活呢？从政治局扩大会议的内容来看，地方工业工厂的建设是以中央保障资金、材料、设备，动员军队作为建设劳动力的方式推进的，短期内建设过程中居民负担似乎并不显著。然而，考虑到过去朝鲜当局根据需要曾强加爱国米、基金捐赠等各种税外负担的先例，未来在地方工厂建设和维护过程中，居民的负担有扩大的可能性。此外，新建的地方工厂能否稳定运行也存在不确定性。根据统一部的调查，2016-2020年间工厂开工率低于60%的回答占47.2%，比前五年（30.3%）增加了17个百分点。[18]在现有工厂因原料、电力不足而难以正常运转的情况下，新建地方工厂能否稳定运营，还需要进一步观察。

地方经济中心政策也有可能影响“五年计划”的执行。迄今为止，“五年计划”一直通过选择和集中，将有限的资源投入到核心任务中。然而，如果国家资源集中于地方工业工厂及相关附属设施的建设，那么在履行现有“五年计划”的核心任务“12个重要目标”方面，也可能出现一定的调整或负担。[19]

3. 结论及未来展望

本报告以劳动党中央委员会全体会议的讨论内容为中心，分析了2021年第8次党代会提出的“国家经济发展五年计划”如何根据国内外环境变化进行了调整。分析以全体会议讨论的性质和政策基调的变化为标准，分为三个时期进行。第一时期（第7期后半~第8期前半）以河内会谈失败和制裁长期化为背景，全面提出了自力更生和自给自足的路线。在此过程中，国家流通控制得到加强，旨在市场化和分散化的金正恩执政初期的经济政策在一定程度上有所后退。第二时期（第8期中段）随着新冠疫情的长期化，非常防疫成为国家运营的首要任务，对社会、经济的整体控制达到最大化。此期间全体会议的讨论将农村问题作为核心议题，通过了“新时代农村纲领”，这在很大程度上是对累积的城乡差距和农民不满的回应。进入第三时期（第8期后半），朝鲜的经济政策转向了以地方经济为中心。‘地方发展20×10’政策的正式推进，与其说是单纯的产业政策变化，不如说是为了缓解长期以来因控制和经济困难而累积的社会不稳定性的政治选择。特别是这一时期，随着乌克兰战争后朝俄关系密切，朝鲜获得了在一定程度上获得资金和物资援助的环境。这种对外条件的变化，可能成为了能够推进‘12个重要目标’达成报告和地方工业工厂建设等大规模政策的背景因素。

通过上述政策调整过程，朝鲜所面临的危机因素和机遇因素也更加清晰。当前朝鲜最大的危机因素是地方和农村社会日益增长的社会不稳定。加强对粮食和商品流通的国家控制，以及高强度的疫情防疫，似乎加剧了朝鲜社会中最脆弱的农村地区的不满。综合疫情后的媒体报道和脱北者的证词，为了摆脱农村现实，从农场工人转为劳动者，或为获得城市居住权而行贿的行为有所扩散。此外，为生计而脱离农场，在金矿、煤矿、建筑工地从事无组织工作的“无登记人员”也逐渐增多，对农村社会的控制力有所减弱。这些现象表明，疫情期间及之后，地方、农村社会的不稳定因素不断累积，这可以解释为‘新时代农村纲领’和‘地方发展20×10’政策提出的重要背景。另一方面，朝俄经济合作的加强也成为朝鲜的机遇因素。以军需品生产为中心的重工业部门的生产增长，在韩国银行对朝鲜经济增长率的估算中也有所体现。虽然‘五年计划’的目标缩减为‘12个重要目标’，但2023年和2024年连续报告了目标达成，以及能够推进大规模资源投入的地方工业工厂建设得以进行，这暗示了来自俄罗斯的一定程度的支援。

金正恩委员长在2025年12月举行的第8届最后一次第13次全体会议上评价道：“今年经济发展目标以及五年计划均已完成”。他还将2025年规定为“为突破五年计划执行的最后界限，并向新阶段迈进注入动力的历史性转折之年”。[20] 考虑到这些发言，未来在第9次党代会上提出的新经济计划很可能将增长目标更全面地推向前台。同时，考虑到此次全体会议确定了地方发展政策的20个市·郡，预计在下一经济计划中，地方发展政策也将被列为核心事业并积极推进。但如前所述，第8期时期的危机因素和机遇因素，在第9次党代会之后仍有很大可能继续作为重要的变量发挥作用。目前正在推进的地方发展政策，能否真正有助于缓解地方和农村社会的不稳定，并恢复中央的控制力，在未来需要密切观察。另一方面，作为机遇因素发挥作用的朝俄关系，今后也将是左右朝鲜经济政策方向的重要变量。因为根据乌克兰战争停战谈判的进展情况，朝鲜通过战争可能获得的经济利益的规模和性质也会发生变化。 ■

[1]李锡基，2021。

[2]洪济焕，金锡镇，2021。

[3]金仁泰，2025。

[4]第8次党代会选出了139名党中央委员会委员和111名党中央委员会候补委员。

[5]金锡镇，2021。

[6]李锡基，2021。

[7]崔智英，2024。

[8]洪济焕，金锡镇，2021。

[9]林秀浩，2021。

[10]宋贤珍，2024。

[11]劳动新闻，2025.2.18。

[12]合作农场减轻财政负担的措施在1968年发布“社会主义农村论题”时也有提及。当时金日成决定从1964年至1966年三年间完全取消农业实物税。合作农场的农业实物税是农民生产的农产品中，将一定比例（25-27%，实际为30%）强制性上缴给国家的税收。

[13]ETODAY，2025.08.29。

[14]金斗焕，2025。

[15]李相根，2024；赵东浩，2024；韩基范，2024。

[16]劳动党中央委员会政治局是中央委员会的执行机构，负责党的日常政策制定和执行。劳动党的最高决策机构是党代会，金正恩执政以来，党代会通常每五年召开一次。在党代会休会期间，重要的党务由党中央委员会全体会议负责，而在全体会议与全体会议之间，则通过政治局会议处理党务。政治局扩大会议是不仅政治局委员，还包括政治局候补委员等下级干部参加的会议。政治局会议通常包括政治局会议（扩大会议）、政治局常务委员会、政治局协商会议，在第7期共召开了23次，第8期截至2025年5月共召开了30次。金仁泰，2025。

[17]李相根，2024。

[18]统一部，2024

[19]梁文洙，2025

[20]统讯社，2025.12.12。

参考文献

金斗焕. (2025). 朝鲜‘地方发展20×10政策’动向与展望. 『KDI朝鲜经济评论』, 第27卷第9期. 韩国开发研究院

金硕镇. (2021). 朝鲜经济发展五年战略为何失败. 统一研究院.

金仁泰 (2025) 金正恩时代党·政系统的运行与主要政策决定案例分析, 『INSS战略报告』, 国家战略研究院.

劳动新闻 (2025.02.18.). “社会主义农村正在转变：1. 四季歌唱的搬家喜庆之歌”

宋贤智. (2024). 朝鲜新时代农村革命纲领的特点与展望. 『世界农业』 2024年冬季号. 韩国农村经济研究院.

梁文洙. (2025). ‘经济发展五年计划’成果评估与展望. 庆南大学 극동문제연구소.

李相根. (2024). 朝鲜‘地方发展20X10政策’推进的特点及影响. 国家安保战略研究院

李石基. (2021). 朝鲜国家经济发展五年计划评估与启示. 产业研究院.

李钟奎 (2022). 朝鲜的财政动向与主要议题, 『KDI朝鲜经济评论』, 第24卷第4期, 韩国开发研究院,

ETODAY (2025.08.29.), “韩银‘去年朝鲜经济增长3.7%…8年来最高”

林秀浩 (2021). 八大党代会后朝鲜的经济战略基调与启示. 国家安保战略研究院.

赵东浩 (2024), 近期朝鲜政策变化分析 -以‘两个国家论’和地方发展政策为中心-, 『KDI朝鲜经济评论』, 第26卷第5期. 韩国开发研究院

崔智英 (2024). 朝鲜加强国家流通政策与市场指标的变动. 统一研究院.

统一部. (2024). 朝鲜经济·社会实况认知报告. https://www.data.go.kr/data/15129660/fileData.do#

『统一新闻 (2025.12.12.), “第八届十三次全体会议结束...'第九次党代会准备重要问题'等议题”

韩基范 (2024). 朝鲜‘地方工业发展政策’评估. 峨山政策研究院

韩河林, 李大垠. (2022). 朝鲜新冠疫情控制现状与展望. 『KIEP世界经济聚焦』 Vol.5 No. 30. 对外经济政策研究院.

洪济焕, 金硕镇. (2021) 金正恩时代朝鲜经济：经济政策, 对外贸易, 居民生活. 统一研究院

DPRK Central Bureau of Statistics and UNICEF (2018) 2017 DPR Korea MICS. https://www.unicef.org/dprk/reports/2017-dpr-korea-mics-survey

■ 郑承浩_仁川大学东北亚国际通商物流学部教授.

■ 负责人及编辑: 李相俊_EAI 研究员

    咨询: 02 2277 1683 (ext. 211) | leesj@eai.or.kr