[北朝鮮経済開発5カ年計画の評価] ② 北朝鮮労働党中央委員会総会を通じて見た「経済発展5カ年計画」の政策調整過程

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1. 序論

2021年の第8回党大会で提示された「国家経済発展5カ年計画（以下、5カ年計画）」は、5年前の第7回党大会の「国家経済発展5カ年戦略（以下、5カ年戦略）」とは全く異なる環境の中で発表された。2016年の「5カ年戦略」発表当時、労働新聞はこれを「我が革命の最終勝利を早めるための輝かしい設計図」と表現するほど野心的な成長戦略であった。[1] 当時の戦略は、重化学工業への大規模投資を強調し、経済政策の側面では企業と協同農場にある程度の経営自律権を付与する「我々式の経済管理方法」の全面的確立を目標として提示した。また、対外的には20を超える経済特区を中心に海外資本誘致を拡大する戦略も並行した。これらの政策方向は、市場化拡大と貿易増加による金正恩政権前半期（2012～2016年）の比較的良好な経済状況が背景として作用したと見ることができる。[2]

しかし、「5カ年戦略」提示以降、北朝鮮の国内外の環境は急激に悪化した。2016～2017年に相次いだ核・ミサイル実験に対応して、国連安全保障理事会は強力な経済制裁を導入し、その効果は2017年から本格的に現れた。南北・米朝首脳会談を通じて制裁緩和を試みたが、2019年のハノイ米朝首脳会談決裂により、こうした構想は無に帰した。続いて2020年からは、新型コロナウイルスのパンデミックにより、前例のない国境封鎖が実施され、北朝鮮経済は過去の「苦難の行軍」に匹敵するほどの深刻な低迷局面を迎えることになった。

＜表1＞で確認できるように、「5カ年戦略」発表当時と「5カ年計画」発表当時の経済状況は明確に対比される。「5カ年計画」発表直前の4年間の平均貿易額は約31億ドルで、以前の時期に比べて半減し、経済成長率はプラスから-2.9%に転じた。また、政府予算収入増加率も1.6%ポイント減少し、国家財政の状況も悪化した。これに伴い、「5カ年計画」は自力更生、自給自足を核心とした、「整備、補強」戦略へとその役割が大きく縮小された。

＜表1＞ 5カ年計画と5カ年戦略発表前の4年間の主要経済指標の平均

出典: 貿易額、経済成長率は統計庁北朝鮮統計、予算収入額はイ・ジョンギュ(2022)

本研究は、このような国内外の制約の中で推進された「5カ年計画」の展開過程を、労働党中央委員会総会の議論内容を中心に評価しようとするものである。金正恩時代には、党の公式意思決定機関が復元されており、[3]特に党大会が開かれない期間中に、中央委員会総会が主要な政策調整機関として機能した。総会は中央委員と候補委員が全員参加する会議であり、第7期には6回開催されたが、第8回党大会以降の第8期では上半期（6月）、下半期（12月）にそれぞれ開催され、計13回開催された。[4]一般的に6月の総会は上半期の事業実績を評価する中間点検の性格を持ち、12月の総会は年間事業評価を中心に進行する。したがって、総会で提示された結果報告は、北朝鮮自身による政策評価だけでなく、国内外の環境変化に伴う政策調整過程を把握するための重要な資料である。

本報告書は、このような総会の議論結果に基づき、国内外の環境変化に応じて経済政策とその基調がどのように変化したかを、＜表2＞のように3つの期間に区分して検討しようとする。第一の期間は、経済制裁強化とハノイ会談失敗以降、自力更生路線が強化された時期（第7期後半～第8期前半）である。この時期には、制裁の長期化が避けられないという判断の下、既存の市場化発展の核心であった流通部門に対する国家統制が強化され、それに加えて自立経済路線も一層強調された。第二は、コロナ危機下で国家統制が強化された時期（第8期中盤）であり、社会・経済全般で統制が深化するにつれて、総会の主要議題も非常防疫対策に集中した。最後の第三の期間は、経済政策の焦点が地方発展政策に転換された時期（第8期後半）である。パンデミックの長期化とそれに伴う統制中心政策の継続は、住民の疲労感と不満を蓄積させ、こうした社会的な雰囲気が地方経済重視の基調を強化する要因として作用した可能性がある。一方、北朝鮮がウクライナ戦争後、露朝間の軍事支援の見返りとしてロシアから一定水準の経済支援を確保したことで、構造的な問題であった都市農村格差解消を進める余地が生じたのかもしれない。これらの変化過程は、「5カ年計画」が当初提示された目標が固定されたものではなく、国内外の環境変化に応じて調整されてきたことを示している。以下、本文では各時期の総会決定文を中心に、「5カ年計画」の調整過程を具体的に検討する。

＜表2＞ 国内外環境変化と総会の主要議論内容整理

2. 時期別総会議論内容

1) 自力更生路線強化期 (第7期後半～第8期前半)

2018年と2019年の2度にわたる米朝首脳会談で、北朝鮮が一貫して要求した核心議題は対北制裁解除であった。これは、対北制裁が北朝鮮経済に相当な衝撃を与えたことを示している。2016年から相次いで採択された国連安全保障理事会の対北制裁決議は、北朝鮮の輸出の90%を占めていた無煙炭、鉄鉱石、衣類の輸出を全面的に禁止し、主要外貨収入源であった海外労働者派遣も禁止した。これは、経済発展に必要な資金調達を事実上不可能にした措置であった。特に、「5カ年戦略」推進に決定的な障害となったのは、2017年に最後に採択された安保理決議2397号であった。[5] 同決議は、機械・金属・電気電子など重化学工業再建に不可欠な資本財の対北朝鮮輸出を全面的に禁止するものであった。実際に、対中北朝鮮輸入統計を見ると、2018年以降、機械・電気電子・輸送機械などの主要資本財の輸入がほぼ中断されたことが示されている。金正恩委員長は第8回党大会で、「5カ年戦略」の成果が「ほぼ全ての部門で途方もなく未達であった」と評価したが、これは資本財輸入遮断による重化学工業投資の支障が主要な原因の一つと解釈される。

このような状況で提示された第8回党大会の「5カ年計画」は、「第7期 5次総会（2019.12）」決定文の政策基調を相当部分継承した。[6] 第7期 5次総会で提示された政策方向は、大きく二つに要約される。第一に、制裁長期化の中で財政状況を改善しようとする意図から、「国家流通強化政策」が推進された。[7]総会は、「国家の統一的指導と管理の強化」を強調し、「国家商業体系および社会主義商業の復元」を主要課題として提示した。この基調は第8回党大会でも「経済事業に対する国家の統一的指導と戦略的管理の強化」というスローガンとして引き継がれ、続いて開かれた第8期 2次総会（2021.02）では、「党の決定・指示を怠る単位と本位主義的行為」を強く批判し、統制強化を求めた。これは、党・軍・内閣所属企業が特権を利用して独自に対外貿易を行ったり、市場と連携して利益を追求する行為に対する警告と解釈される。このような中央集権的な流通統制は、穀物部門では糧穀販売所、消費財部門では国営商店の拡大運営として具体化された。流通部門は、北朝鮮の市場化が最も発達した領域であったため、このような措置は市場活動の縮小を招いた。すなわち、金正恩執権前半期の経済成長の核心要因であった分権化、市場化を目指した経済政策が後退したと評価できる。

第二の方向は、自立経済路線の強化である。第7期 5次総会報告で、金正恩委員長は「全ての党組織と幹部は、時代が与えた重大な任務を背負い、自力更生の威力で敵の制裁・封鎖策動を総破綻させるための正面突破戦に邁進しなければならない」と強調した。このような認識は第8回党大会でも引き継がれ、「5カ年計画」の基本種子、主題は自力更生と自給自足」と宣言した。自立経済路線は、対外貿易を最小化し、国内生産基盤を完結的に構築しようとする北朝鮮の基本経済路線であるが、「5カ年計画」ではその重要性が一層強調された。特に、「原料・燃料・設備の国産化」、「食糧の自給自足」が核心課題として設定された。[8]自力更生と自給自足というスローガンと共に、「輸入病根絶」、「国産化」、「資源節約」、「労働力動員」などが共に言及されたが、これは制裁による貿易封鎖状況で、非戦略部門の企業と一般住民に困難の耐え忍びを求める政治的メッセージとしても解釈されうる。[9]

2) コロナ危機下の国家統制強化期 (第8期中盤)

コロナパンデミックが長期化した2021年以降、北朝鮮の最優先国家事業は非常防疫であった。第8回党大会ではこれを「世界的な保健危機への対処」レベルに過ぎず言及しなかったが、第8期 4次総会ではコロナ非常防疫事業を「国家事業第1順位」と規定し、「些細な弛緩と隙、穴もなしに強力に展開しなければならない最重要事」と強調した。このような基調の下、高強度防疫政策が施行され、その結果、民生の困難も大きく加重された。生活、生産、事業単位別に封鎖が実施され、集団隔離生活が日常化し、これはむしろ結核や水因性伝染病など他の感染病が拡散しやすい環境を 조성した（ハン・ハリン、イ・デウン、2022）。報道と脱北者の証言を総合すると、新型コロナウイルスが風、塵、海水などを通じて感染するという非科学的な防疫指針により、操業と入山が禁止され、漁業従事者や「トェギ畑」（小規模耕作地）耕作で生計を立てていた住民たちの生活が急激に悪化したと見られる。

コロナ期間中、総会決定文に見られるもう一つの特徴は、農村問題に対する強調が際立った点である。特に、第8期 4次総会報道では、農村問題が全体の議論の1/3以上を占めるほど重要に扱われた。会議では「新時代農村綱領」が採択されたが、これは1964年の「我が国社会主義農村問題についてのテーゼ」以降、二番目に提示された農村関連綱領であるという点で象徴性が大きい。市場化拡大以降、都市農村間の生活水準と経済的格差が深刻化し、農村の相対的な剥奪感と農民たちの不満が蓄積されたことが、今回の綱領採択の主要な背景と見える。これは綱領の内容にも比較的明確に表れている。既存の「社会主義農村テーゼ」では、発展した都市が後進的な農村を支援する方式で都市農村間格差を緩和することに焦点を当てたが、「新時代農村綱領」は、都市農村間格差の構造的な深刻さを明示的に認めつつ、社会全般の均衡的、同時的発展を強調している。[10]具体的には、全員会議では「全国農村集落改造事業」を特に重視すべき課題として提示し、「農村の住居」建設を全面的に推進することを表明した。2025年2月の労働新聞によると、過去3年間で約1,500の農村集落に8万700戸余りの住宅が建設され、現在も2万戸以上が建設中であると報じられており、当該政策が実際の国家重点事業として推進されていることを確認できる。[11]これと同時に、協同農場が国家から借り受け返済できなかった債務を全額免除する農村支援政策も併せて発表された。[12]一方、第4回全員会議では、農業生産量の増大を通じた食糧問題の「完全解決」を重点事業として提示したが、これは対北朝鮮制裁とコロナ禍による経済全体の低迷状況下で、体制維持のために食糧基盤が不可欠であるとの判断に基づいているものとみられる。

北朝鮮は2022年8月にコロナ終息を宣言した後、全員会議を通じてより具体的な経済目標と成果を提示し始めた。第8期第6回全員会議では「12の重要目標」が新たに提示されたが、これは経済危機状況下で全ての産業部門を同時に成長させるには現実的な制約が大きいとの判断の下、核心分野に目標を集中する選択と集中戦略と見ることができる。その後、第9回（2023年12月）および第11回（2024年12月）全員会議で「12の重要目標」の達成率が報告され、その主な内容は<表3>の通りである。北朝鮮は2023年、2024年ともに「12の重要目標」の年間生産目標（年初目標比）が達成されたと主張した。これは韓国銀行が推定した北朝鮮経済成長率、すなわち2020～2022年までのマイナス成長の後、2023年には3.1%、2024年には3.7%のプラス成長に転換されたという評価とも概ね合致する。特に韓国銀行は2024年の北朝鮮成長率推定値を発表する際に、成長の背景として「国家経済発展5カ年計画、地方発展20×10政策など国内政策事業の推進と、対外的には朝露協力が拡大したことで、製造業、建設業、鉱業が大きく増加した」と説明した。[13]

ただし、2024年以降、金属、化学などの基幹工業の詳細目標と発展方向が提示されていない点を考慮すると、産業全般の均衡的発展よりも核心部門中心の限定的な戦略がさらに強化されていると判断される。

<表3> 第9回、第11回全員会議で報告された経済部門の成果

3) 地方経済発展政策への転換期（第8期後半）

2024年から北朝鮮当局の経済政策の中心が「地方経済」へと急激に変化した。その出発点は、2024年1月に最高人民会議第14期で金正恩委員長が施政演説を通じて提示した「地方発展20×10」政策であった。これは、毎年20の市、郡に近代的な地方工業工場を建設し、10年内に全国の全ての市、郡を近代化するという計画である。北朝鮮の基礎行政単位である市・郡・区域など全国211地域（2011年基準）であることを考慮すると、これは事実上、包括的な全国単位の大規模国家プロジェクトと評価できる。同年8月、金正恩委員長は地方工場建設現場を視察し、工場建設と共に病院などの保健施設、複合文化施設、糧穀管理施設を含む「3大必須対象建設」を並行することを指示した。その後開かれた第8期第11次全員会議（2024年12月）では、この政策を「党の重大な政治的問題であり、最大の宿願産業として、最優先の革命課題として強力に推進している政策」と規定した。実際に2024年には、第1次年度対象地20ヶ所が選定され、2025年に完工した。2025年にも21地域が新たに選定され、工事が進行中である。大部分は食料、日用品、水産加工、家具など軽工業製品を生産する工場である。[14]

地方中心政策自体の内容も重要だが、より注目すべきはなぜこの時期に地方経済が政策の中心として浮上したのかということである。特に地方経済発展政策の核心である「地方発展20×10」の推進背景を巡っては、様々な解釈が提示されている。多数の研究は、その背景として都市と農村の格差拡大に伴う社会不安の深化を指摘している。[15]金正恩（キム・ジョンウン）執権後、平壌と地方間の経済的格差が拡大し、地方住民の不満とそれに伴う統制力の低下が深刻な政治的問題として認識され、これに対応するために地方発展政策が推進されたという解釈である。都市と農村の格差拡大は、複数の調査でも確認される。ソウル大学統一平和研究院の北朝鮮社会変動調査によれば、2013～2020年の調査で一貫して「農場員」が「北朝鮮内で最も貧しい職業」として挙げられている。また、ユニセフの2017年MICS（Multiple Indicator Cluster Survey）の資料によれば、家計資産下位20％に属する世帯の割合は平壌では0.4％に過ぎないのに対し、両江道（ヤンガンド）では63.2％に達することが示されている。こうした問題意識は、北朝鮮当局の公式発言からも確認できる。金正恩委員長は2024年1月に開催された第8期第19回党中央委員会政治局拡大会議で[16]「地方住民に初歩的な生活必需品すらまともに供給できないことが深刻な政治的問題だ」と述べ、中央と地方間の格差解消を「必ず実行しなければならない政治闘争課題」と規定した。

一方で、朝ロ（ロシア）経済関係拡大に伴う資金および物資の流入可能性も、地方発展政策推進のもう一つの背景として提起されている。[17]金正恩委員長は2024年2月の聖川郡（ソンチョングン）工場着工式演説で、「工場建設に必要な資金、労力、セメント・鋼材は国家がすべて保障する」と述べたが、これはロシアとの軍事、経済協力の過程で確保された財源が地方発展政策に活用され得ることを示唆している。対北朝鮮制裁とコロナによる国境封鎖で長期間経済的制約を受けてきた北朝鮮が、大規模な資金と物資を必要とする地方工業工場建設を本格化した点を考慮すれば、いわゆる「戦争特需」で確保された一部資源が地方発展政策に投入された可能性も排除できない。

では、地方経済発展政策は実際に地方と農村住民の生活を改善できるのだろうか。政治局拡大会議の内容を見ると、地方工業工場の建設は中央が資金・資材・設備を保障し、建設労働力は軍人を動員する方式で推進されており、短期的に見れば建設過程で住民の負担は大きく現れないように見える。しかし、過去に北朝鮮当局が必要に応じて愛国米、基金納付など各種の税外負担を課してきた前例を考慮すると、今後、地方工場の建設と維持過程で住民の負担が拡大する可能性がある。また、新たに建設された地方工場が安定的に稼働できるかどうかも不確実である。統一部の調査によれば、2016～2020年の間に工場の稼働率が60％以下という回答が47.2％に達し、以前の5年間（30.3％）より17％ポイント増加した。[18]既存の工場でさえ原料・電力不足で正常稼働が困難な状況で、新たな地方工場が安定的に運営できるかについては、さらなる観察が必要である。

地方経済中心政策は、「5カ年計画」の遂行にも影響を与える可能性がある。「5カ年計画」はこれまで選択と集中を通じて、限られた資源を核心課題に投入する方向で推進されてきた。しかし、国家資源が地方工業工場や関連付帯施設の建設に集中される場合、既存の「5カ年計画」の核心課題である「12の重要目標」の履行にも一定の調整や負担が生じる可能性がある。[19]

3. 結論および今後の展望

本報告書は、党中央委員会総会での議論内容を中心に、2021年の第8回党大会で提示された「国家経済発展5カ年計画」が、国内外の環境変化に応じてどのように調整されてきたかを分析した。分析は、総会での議論の性格と政策基調の変化を基準に、三つの時期に区分して進められた。第一の時期（7期後半～8期初頭）には、ハノイ会談の失敗と制裁の長期化を背景に、自力更生と自給自足路線が全面的に提起された。この過程で国家の流通統制が強化され、市場化と分権化を目指していた金正恩執権前半期の経済政策は、ある程度後退したと評価される。第二の時期（8期中盤）には、コロナパンデミックが長期化し、非常防疫が国家運営の最優先課題として浮上し、社会、経済全般に対する統制が極大化された。この時期の総会での議論は、農村問題が核心議題として浮上し、「新時代農村綱領」が採択されたが、これは累積した都市と農村の格差と農民の不満への対応という性格が強いと見ることができる。第三の時期（8期後半）に入り、北朝鮮の経済政策は地方経済中心政策へと転換した。「地方発展20×10」政策の本格的な推進は、単なる産業政策の変化というよりは、長期間の統制と経済難で累積した社会的不安を緩和しようとする政治的選択と解釈できる。特にこの時期は、ウクライナ戦争後、朝ロ関係が緊密になるにつれて、北朝鮮が一定水準の資金と物資の支援を期待できる環境が 조성された時期でもあった。こうした対外条件の変化は、「12の重要目標」達成報告や地方工業工場の建設など、大規模政策推進を可能にした背景要因として作用した可能性が高い。

以上の政策調整過程を通じて、北朝鮮が直面する危機要因と機会要因もより明確になる。現在、北朝鮮の最大の危機要因は、地方と農村社会を中心に社会不安性の増加である。食糧と商品流通に対する国家統制の強化、そして高強度のコロナ防疫は、北朝鮮社会で最も脆弱な農村を中心に不満を増幅させたものと見られる。コロナ以降の報道や脱北者の証言を総合すると、農村の現実から抜け出すために農場員から労働者へ身分を転換したり、都市への居住地移動のために賄賂を使ったりする行為が拡散したと見られる。また、生計のために農場を離れて金鉱、炭鉱、建設現場で所属なく働く無籍者も増加し、農村社会に対する統制力は弱まったと見られる。こうした現象は、パンデミック期間とその後の地方、農村社会の不安定性が累積したことを示しており、「新時代農村綱領」と「地方発展20×10」政策が提示された重要な背景として解釈できる。一方、朝ロ間の経済協力の強化は、北朝鮮にとって機会要因として作用している。軍需物資生産を中心とした重工業部門の生産増大は、韓国銀行の北朝鮮経済成長率推定でも一部捉えられている。たとえ「5カ年計画」の目標が「12の重要目標」に縮小されたとしても、2023年と2024年に連続して目標達成が報告され、大規模な資源が投入される地方工業工場の建設が計画通り推進できた点は、ロシアからの一定の支援があったことを示唆している。

金正恩委員長は2025年12月に開催された第8期最後の第13回総会で、「今年の経済発展目標と共に5カ年計画が完遂された」と評価した。また、2025年を「5カ年計画遂行の最後の関門を突破し、新たな段階へ移行できる原動力を充電した歴史的転換の年」と規定した。[20]こうした発言を考慮すると、今後の第9回党大会で提示される新たな経済計画は、成長目標をより前面に押し出す可能性がある。同時に、今回の総会で地方発展政策の対象となる20の市・郡が確定したことを見ると、次期経済計画でも地方発展政策は核心事業として含め、積極的に推進すると展望される。ただし、先に言及した第8期時期の危機要因と機会要因は、第9回党大会以降も引き続き重要な変数として作用する可能性が高い。現在推進中の地方発展政策が、実際に地方と農村社会の不安定性を緩和し、中央の統制力を回復するのに寄与できるかについては、今後の綿密な観察が必要である。一方、機会要因として作用してきた朝ロ関係も、今後の北朝鮮経済政策の方向性を左右する重要な変数として残っている。ウクライナ戦争の終戦交渉の進展如何によっては、北朝鮮が戦争を通じて得られる経済的利益の規模と性格も変わり得るからである。■

[1]イ・ソクキ、2021年。

[2]ホン・ジェファン、キム・ソクジン、2021年。

[3]キム・インテ、2025年。

[4]第8回党大会では、党中央委員会委員139名と党中央委員会候補委員111名が選出された。

[5]キム・ソクジン、2021年。

[6]イ・ソクキ、2021年。

[7]チェ・ジヨン、2024年。

[8]ホン・ジェファン、キム・ソクジン、2021年。

[9]イム・スホ、2021年。

[10]ソン・ヒョンジン、2024年。

[11]労働新聞、2025.2.18。

[12]協同農場の財政負担を軽減する措置は、1968年の「社会主義農村テゼ」発表時にもあった。当時、金日成（キム・イルソン）は1964年から1966年までの3年間にわたり、農業現物税を完全に廃止することを決定した。協同農場の農業現物税とは、農民が生産した農産物の中から一定割合（25～27％、実際には30％）を国家に義務的に納付する税金であった。

[13]ETODAY、2025.08.29。

[14]キム・ドゥファン、2025年。

[15]イ・サングン、2024年；チョ・ドンホ、2024年；ハン・ギボム、2024年。

[16]朝鮮労働党中央委員会政治局は、中央委員会の執行機構として、党の日常的な政策決定と執行を担当する。朝鮮労働党の最高意思決定機構は党大会であり、金正恩執権後、党大会は通常5年周期で招集されている。党大会が開かれない期間中の主要な党務は党中央委員会総会が管掌し、再び総会と総会の間の党務は政治局会議を通じて処理される。政治局拡大会議は、政治局委員だけでなく、政治局候補委員などの下位幹部までが出席する形式で開催される会議である。政治局会議は通常、政治局会議（拡大会議）、政治局常務委員会、政治局協議会をすべて含み、第7期には計23回、第8期には2025年5月現在、計30回開催された。キム・インテ、2025年。

[17]イ・サングン、2024年。

[18]統一部、2024年。

[19]ヤン・ムンス、2025年。

[20]統一ニュース、2025.12.12。

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■ 鄭承浩_仁川大学校 東北アジア国際通商物流学部教授.

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