[朝鲜经济开发五年计划评估] ① 2021-2025年朝鲜经济的危机与应对

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（本文根据作者参与的以下研究报告第三章内容修改、补充而成。崔智英等（2025），《朝鲜社会体制的危机与应对：2021-2025年》，统一研究院。）

1. 绪论

在2021年第八次党代会召开之际，朝鲜经济面临严峻困难。2020年朝鲜经济增长率为-4.5%，创下自20世纪90年代经济危机以来的最低纪录，负增长一直持续到2022年。当然，朝鲜作为一个国民人均收入水平在一千美元左右的低收入国家，其经济发展受阻的原因在于过度的国防开支，因此经济危机的结构性根源并非在2021-2025年突然出现。第八次党代会期间朝鲜经济困难加剧的原因，是由于在原有结构性危机之上叠加了新的冲击，即联合国安理会加强对朝制裁以及新冠疫情边境封锁所带来的贸易冲击。

过去五年朝鲜经济的危机，在原因上与20世纪90年代的危机在很大程度上相似，都源于贸易冲击。联合国安理会加强对朝制裁引发了出口冲击，新冠疫情边境封锁则引发了进口冲击，2020-2021年朝鲜的贸易规模本身比旧社会主义阵营解体初期的20世纪90年代初期还要萎缩。可以说，事实上已成为封闭经济。朝鲜在承认1987-1993年第三次七年计划失败后，首次承认2016-2020年国家经济发展五年战略的目标“几乎所有部门都远远未能达标”[2] 。贸易冲击导致经济计划失败这一点，也使得第八次党代会期间朝鲜经济危机与20世纪90年代的危机在很大程度上相似。

由贸易冲击引发的经济危机，在加剧维持朝鲜经济运行的两个重要资源——粮食和财政的短缺方面，也与20世纪90年代高度相似。进口冲击不仅减少了粮食进口量，还因化肥等农业原材料供应的减少而对国内粮食产量产生负面影响。出口冲击意味着朝鲜外汇获取量的减少，而出口的相当一部分与党、军下属企业相关联，这会进一步恶化财政状况。我们从多个指标中可以观察到过去五年粮食危机和财政危机的加剧，值得注意的是朝鲜的危机应对方式。过去五年，朝鲜政权通过各种政策相对迅速而积极地应对经济危机，这与20世纪90年代的政策应对不力有所不同。在承认1993年第三次七年计划失败后，朝鲜仅将1994-1996年设定为缓冲期，并未制定具体的经济发展计划。相反，在2016-2020年五年计划失败后，立即制定了国家经济发展计划（2021-2025年），并强调了“12个重要目标”等重要产品的目标达成。针对粮食危机和财政危机的政策应对也包含了相当具体的措施。本文将探讨过去五年朝鲜粮食危机、财政危机的展开过程及其政策应对的成果与局限性。

2. 粮食危机的展开与应对

1) 粮食危机的展开过程

2020年新冠疫情大流行爆发后，朝鲜立即封锁边境并采取了强有力的防疫政策。考虑到朝鲜薄弱的卫生医疗基础设施，传染病危机可能引发相当大的人口损失。朝鲜政权似乎认为卫生危机比经济危机更严重。突如其来的边境封锁和交通管制尤其加剧了粮食短缺，边境封锁通过减少进口降低了粮食的可获得性（availability），而交通管制导致经济活动参与度下降，则通过降低购买力降低了粮食的可及性（access）。

通常，粮食安全（food security）可以从粮食的可获得性、可及性、利用性和稳定性等方面进行评估[3] 。可获得性，即人们可支配的粮食总量，是粮食安全的起点。朝鲜由于长期以来供需缺口导致慢性粮食短缺，因此对供应量的暂时减少非常敏感。2021年，朝鲜的粮食安全状况急剧恶化，原因是国内产量和外部进口量均有所下降。金正恩执政以来，粮食作物产量通常在450至480万吨之间，但2020年降至最低点440万吨，外部进口量在2021年也最低。也就是说，2021年朝鲜整体粮食可获得性似乎最差。这是因为2020年生产的谷物正在流通，而外部进口量却最少。

<图1> 朝鲜的粮食供应（国内产量和外部进口量）

注：1）左图为韩国农村振兴厅的朝鲜粮食作物产量估算值

2）外部进口量为UN comtrade的2012-2023年各国对朝出口统计（HS 1003, 1005, 1006, 1008, 1101, 1108）（访问日期：2025.5.12.）

来源：国家数据处朝鲜统计门户（检索日期：2025.11.4.）；UN comtrade（检索日期：2025.11.4.）。

粮食可及性恶化是由于朝鲜当局为遏制新冠疫情蔓延而采取的管控政策所致。朝鲜当局在新冠疫情爆发后立即宣布国家紧急防疫体系（2020.1.24.），并通过了《紧急防疫法》（2020.8.22.），并在2021年下半年转为应对紧急防疫“长期化”的准备态势。尽管从2021年下半年开始，许多国家开始接种疫苗并放宽了交通管制，但朝鲜当时拒绝了COVAX提供的疫苗援助，并一直维持严格的防疫政策直到2022年上半年奥密克戎变异株扩散得到缓解。新冠疫情大流行期间，采取了扩大市场摊位间距的措施[4] ，在奥密克戎实际扩散时，甚至关闭市场或缩短运营时间。[5] 这些加强防疫的政策阻碍了经济活动参与，切断了创收机会，从而导致获取粮食困难。[6][7] 此外，加强对市场交易和地区间流动的管控，也因扩大粮食价格的波动性而削弱了粮食的稳定性。2021年朝鲜市场主要粮食价格相对 급등，地区间价格差异扩大也得到了观察。粮食的利用性也普遍下降。边境封锁不仅减少了谷物进口，还减少了对外依存度高的食用油、糖、面粉等食品加工品的供应。根据世界粮食计划署（WFP）的调查，截至2021年，调查对象家庭的饮食多样性（dietary diversity）比2019年有所恶化。[8]

由此可见，新冠疫情大流行期间朝鲜的粮食安全在很大程度上后退。当时，许多国家需要在应对卫生危机和维护经济利益之间做出政策选择，而朝鲜薄弱的卫生医疗基础设施和获取新冠疫苗的困难，似乎促使其选择了严酷的过度应对。针对卫生危机的政策应对，在粮食危机方面不可避免地会带来相当大的副作用，值得关注的是朝鲜政权对此的应对。2021年粮食短缺加剧后不久，朝鲜政权承认了危机，并通过发布“特别命令书”立即作出应对[9] ，并在年底的全会（全员会议）上提出了集中发展农业和农村以解决粮食问题的政策。新冠疫情大流行期间朝鲜的粮食危机之所以没有像20世纪90年代那样严重，除了卫生危机的暂时性以及市场这一新的流通渠道的存在之外，也可以归因于迅速而集中的政策应对。

2) 粮食危机政策应对

2021-2025年朝鲜的粮食危机应对是迅速而集中的，这与20世纪90年代的政策应对不力形成对比。政策应对可分为粮食生产和流通两个方面，这可视为提高粮食安全“可获得性”和“可及性”的战略。

甲. 粮食生产政策：“新时代社会主义农村革命纲领”

首先，让我们考察扩大粮食生产的政策应对。朝鲜在2021年底的党全会（全员会议）上通过了名为“新时代社会主义农村革命纲领”的十年长期计划，该计划旨在扩大对农业部门的劳动力和资本投入，并制定了多种针对农民的激励政策，如建设农村住宅，可称之为“集中发展农业和农村的政策”。首先，让我们考察资本投入的扩大。2022年，在整体预算规模几乎没有变化的（约1%）情况下，朝鲜单独编列了农业和农村部门的预算项目，并大幅增加了同比支出。[10] 农业和农村部门的预算支出增加，在2023年也保持了14.7%的水平，远超计划的1.7%的整体增长率。2022-2023年朝鲜的预算支出结构，直接反映了解决粮食问题的政策关注点。除了增加对农业和农村部门的财政支出外，还采取了免除农场“未偿还贷款”的金融措施。在提出“新时代社会主义农村革命纲领”的第八届第四次全会（全员会议）上，宣布了“特惠措施”，即“免除合作农场从国家获得的贷款且未偿还的资金”，并称这是“为详细分析合作农场整体财政状况”和“加强农场经济基础的重要对策之一”。[11] 此措施旨在改善农业生产单位的财政状况，同时提高农业劳动者的激励。[12] 尽管官方文献未能确认增加劳动力投入的政策，但朝鲜脱北者证词证实，2021-2023年期间农场劳动力动员集中进行。自2020-2021年新冠疫情大流行开始以来，开始整顿居住在农村农场村庄的劳动者，将农场员和劳动者分开，并有指示称“即使是住在农场村庄的工人阶级也要去农场工作”。此外，开始对已迁往城市的农场员出身者进行审查和整顿，并确认2023年8月进行了大规模的农场员回归措施。[13]

为增加粮食产量，农业部门的劳动力和资本投入是必不可少的，但朝鲜当局的政策应对可能面临很大限制。因为在财政危机加剧的情况下，要扩大对农业和农村部门的预算支出，就需要牺牲其他部门。尽管如此，迅速而集中的政策应对在缓解粮食危机方面取得了积极效果。由于2021-2023年扩大了劳动力和资本投入，2023年朝鲜国内谷物产量开始出现较大幅度的反弹（+6.9%）。[14]

乙. 粮食流通政策：加强国家粮政体系

如果说“新时代社会主义农村革命纲领”是粮食生产方面的政策应对，那么通过修改《粮政法》和扩大/设立粮谷销售所来加强国家粮政体系的政策则是粮食流通方面的应对。朝鲜的粮食流通渠道在20世纪90年代危机后，主要分为国家供应（配给）和市场销售。国家粮政体系原本只包括国家供应（配给），但通过修改《粮政法》，增加了谷物的国家销售渠道。朝鲜为加强官方部门的谷物流通渠道，修订了《农场法》和《粮政法》，并采纳了《粮谷管理法》，全面整顿了与谷物收购、流通、供应、销售、消费相关的法律法规。通过修订《农场法》，进一步强调了完成“国家义务收购计划”的优先顺序，并大幅缩小了合作农场可自行处置的谷物范围。[15]

通过修订《粮政法》，新设了谷物的“国家销售”，并将其流通渠道规定为“设立粮谷销售所”。据此，朝鲜市、郡、区域单位全国范围内似乎扩大、设立了约220个粮谷销售所。据朝鲜脱北者称，虽然存在地区和时期差异，但2020年之前粮谷销售所也曾部分运作。也就是说，试图恢复官方部门谷物流通渠道的政策并非首次尝试。然而，在明确规定谷物国家销售或构建全国性体系方面未能成功，因此最近加强国家粮政体系的措施有些不同寻常。最重要的是，粮谷销售所已运营三年以上，去年在“地方发展20x10政策”中，“粮谷管理设施”被列为“三大必需建设”。今年，对加强国家粮政体系的政策关注仍在继续。2月新设了粮谷管理省，9月第十四届第十三次最高人民会议通过了《粮谷管理法》，持续试图规范“谷物的储存、加工、供应及销售、消费等相关一切问题”。

那么，加强国家粮政体系政策的意图是什么呢？考虑到该政策与为遏制新冠疫情而采取的市场管控政策并行，谷物的“国家销售”似乎旨在替代“市场销售”。众所周知，作为公共分配体系的粮食配给制，在20世纪90年代粮食危机后，仅对党、军、内阁的主要干部或部分企业有所差别化地运作，而绝大多数被排除在外的普通居民则通过市场购买谷物。粮谷销售所的运营，具有将排除在差别化粮食供应体系之外的普通居民纳入国家粮政体系的效果。国家销售生存必需的粮食，可以扩大对普通居民的政治影响力。另一方面，对粮谷销售所的运营情况进行调查发现，虽然存在地区和时期差异，但销售价格远高于国家定价，低于市场价格，并且规定了每户/个人的最大销售量，还包含对优待家庭的优惠。也就是说，在一定程度上也具有缓和低收入阶层和弱势阶层粮食可及性的效果。[16] 优待家庭的优惠方面，虽然也包含对多子女家庭、灾民家庭等弱势群体的优惠，但由于包含对战争老兵、教师等朝鲜政权在政治上优待的群体，因此难以认为“保护弱势群体”是其主要目的。最后，谷物的国家销售通过吸收现有市场销售者获得的谷物交易利润，也有助于充实财政状况。2024年初，朝鲜采取了提高粮食供应（配给）价格的措施。朝鲜的粮食供应价格在2009年底货币改革以及此后市场价格上涨的情况下，长期维持在48朝鲜元/公斤的水平，但2024年初上涨至2000朝鲜元/公斤。像这样提高接近免费的粮食供应价格，并修改谷物流通体系引入国家销售的原因是什么？这种政策转变的背景，似乎在于因对朝制裁长期化而加剧的财政危机。

3. 财政危机的展开与应对

1) 财政危机的展开过程

作为制裁对象国的国家财政恶化是典型现象。经济制裁通常分为贸易制裁和金融制裁。各种贸易制裁将制裁对象国与国际供应链分离，扩大贸易逆差，但由于金融制裁，国际金融市场准入也变得困难。生产业绩下降导致财政收入减少，但民生状况恶化导致财政支出需求增加，财政赤字必然扩大。朝鲜的财政危机也是2016-2017年加强联合国安理会对朝制裁的必然结果。我们能够掌握的朝鲜财政危机的信号如下。第一，朝鲜出口额减少。出口额从2016年的28.2亿美元减少到2017年的17.7亿美元，2018年更是减少到2.4亿美元。新冠疫情大流行使因制裁而急剧下降的出口进一步萎缩，2020-2021年出口额仅为8000-9000万美元。在加强对朝制裁之前，朝鲜的主要出口由党、军等国家机关主导，因此出口减少通过这些机关的收入减少而导致了财政危机。此外，出口直接关系到外汇收入，因此官方部门的外汇储备急剧减少的可能性也非常高。

第二，官方税收规模的变化。朝鲜虽然不公布财政规模本身，但每年通过最高人民会议公布收支方面的预算增长率计划。当然，金正恩执政以来，预算收支增长率计划每年都呈小幅增长趋势，因此没有绝对缩减财政规模的依据。然而，2013-2020年曾为4-6%左右的预算收支增长率计划，在2021-2023年大幅放缓至1%左右。

<图2> 朝鲜预算收支增长率计划

来源：劳动新闻（根据最高人民会议预算报告，作者编写）

第三，提及通过朝鲜媒体揭示的财政问题。在决定主要经济政策的党和内阁的主要活动中，可以观察到政权层面认识到财政危机。2021年第八次党代会提出了“财政、金融、价格”等经济空间利用的说法，2023年2月举行的党中央委员会第八届第七次全体会议将“改善国家财政金融事业”列为议题。从最高人民会议的预算报告中，也可以部分读出财政状况恶化的迹象。2021年至2024年连续几年，部分单位被提及未完成预算收入计划、“国家缴纳计划”，其中对国家预算执行中“缺陷”的指摘在2021年最为突出。值得注意的是，在2025年的预算报告中，与2021年至2024年一样，虽然指出了国家预算执行过程中的缺陷以及对经济指导机关、干部的问题，但未提及未完成国家缴纳计划。朝鲜的整体预算收入、支出增长率计划在2021年至2023年下降至1%左右后，从2024年开始上升至2%-3%。据此推测，与粮食危机一样，财政危机最严重的时期也集中在2021年至2023年。

2021年至2023年财政状况恶化的根本原因是加强对朝制裁导致海外需求中断，但2020年至2022年因新冠疫情国境封锁导致国内生产条件恶化，内需也开始萎缩。2020年以前，尽管资本品进口减少，但原材料进口得以维持，因此除矿业和重工业外，很难说产业生产大幅萎缩。然而，2020年国境封锁导致原材料进口中断，制造业的后退甚至严重波及轻工业，随着防疫加强导致经济活动萎缩，朝鲜的经济增长率创下1990年代中后期以来的最低值。国内生产萎缩导致了两种主要的财政收入，即商品流通过程中产生的交易收入和对生产单位利润征收的税收——国家企业利润（益）金的规模缩小。即使市场经济得到扩散，除农业、轻工业、服务业以外的其他产业，计划经济的介入程度仍可能相当高，因此产业生产的整体停滞可能迅速恶化了国家机关的财政状况。

另一方面，2022年下半年以来进口扩大、转向新冠疫情常态化，从国内生产恢复的角度来看，被推测为缓解财政危机的因素。朝鲜的经济增长率在2023年和2024年分别达到3.1%和3.7%。朝鲜在2023年底的党全员会议上宣传，包括12个重要高地在内的国民经济整体生产实绩与2020年相比大幅恢复。2025年初的预算报告中，自2021年以来首次未提及国家缴纳计划未完成，这表明机关、企业所的纯收入足以满足国家缴纳计划，意味着朝鲜已摆脱了最严重的财政危机状况。此外，2023年9月以后朝俄合作的扩大也为朝鲜部分克服财政危机创造了机会。对俄军需品出口部分抵消了因制裁加强而导致的出口减少，并且朝鲜也可能更容易规避和违反制裁。尽管如此，财政危机比粮食危机更早开始，是更难克服的冲击。与每年收获季节供应的粮食不同，发掘新的外汇收入来源并非易事，并且尽管朝俄合作加强，除军需品以外的商品出口并未显示出显著增长，导致贸易逆差不断累积。

2) 应对财政危机的政策

如果说对粮食危机的政策应对是即时且集中的，那么对财政危机的政策应对则呈现出渐进式、多方面的特点。考虑到2009年激进的货币改革带来的巨大副作用，运用多种政策手段和渐进式 접근 是积极的变化，但与应对粮食危机相比，应对财政危机难以取得成效。以下将根据2021年第八次党代会提出的“财政、金融、价格”经济空间利用的政策方向，考察朝鲜应对财政危机的措施。

甲. 财政方面的政策应对

为充实国家财政而进行的政策干预主要集中在2021年至2022年，大体上通过对现有法令进行小幅修改来扩大财政收入。首先，2021年朝鲜修订了《财政法》。在生产单位缴纳国家份额后，用于自主经营活动的自留资金、奖励金、奖金等名目被删除，并且删除了“计划期内未用完的自主科技发展基金、奖金等自主支配的资金不纳入国家预算”的表述。此外，实施“部门预算制”，规定中央预算的部门收支要“自行平衡”，并加强了对违反财政法的处罚。财政法的修订旨在通过减少生产单位的留利、扩大国家财政收入来最小化财政赤字。其次，在2022年最高人民会议的预算报告中，观察到生产单位税收名称的变化以及作为市场经济活动收入的“集金收入”（同比增加6.8倍）的扩大。生产单位利润扣除金的名称从原有的国家企业利润金（合作团体利润金）变更为国家企业利润金（合作团体利润金），根据以往的案例，这似乎是为了通过改变征收方式或调整征收对象来扩大财政收入的中央集中动员。同样，“集金收入”的增加也可视为为了充实财政状况而扩大对市场经济活动的征税。[17]

值得注意的是，尽管采取了扩大国家财政收入的政策，但金正恩执政初期引入的社会主义企业责任管理制得以维持。社会主义企业责任管理制的关键在于企业自主筹集和运用资金的“财政管理权”。2021年的修订中，原仅包含在《企业所法》中的财政管理权也被纳入《财政法》。这表明，在金正恩执政后，朝鲜的经济管理方法在大的框架内保持了持续性，并在此基础上尝试进行必要的微调，其方向是减少企业的留利并扩大国家财政收入。

乙. 金融方面的政策应对

在金融方面，也出现了以往未曾观察到的各种政策干预。这似乎是因为在制裁长期化和国境封锁导致经济恶化，国家财政陷入困境的情况下，迫切需要通过金融机构筹集资金。官方确认的政策干预包括：2021年底第八届第四次全员会议宣布“免除合作农场未偿还贷款的优惠措施”，以及2023年制定《贷款法》、《金融监督法》，2022年至2023年修订《中央银行法》等措施。此外，虽然难以像法律法规那样得到官方确认，但通过发行名为“中央银行纸币”的临时货币来筹集资金也值得关注。

如前所述，免除合作农场未偿还贷款的措施是在应对粮食危机的延长线上进行的。在粮食短缺加剧的情况下，也可解释为朝鲜当局同时采取了扩大预算支出这一财政政策和免除未偿还贷款这一金融政策。原本，在社会主义经济体制下，金融往往从属于财政，当财政不足时，会采取通过贷款来补充的方式。朝鲜当局在提出“新时代社会主义农村革命纲领”的同时，似乎动用了官方财政金融层面所有可能的手段。

2023年《贷款法》和《金融监督法》的制定表明朝鲜应对财政危机的措施正在多方面推进。关于贷款等商业银行功能和中央银行的金融监督的条款，原本只包含在原有的《商业银行法》和《中央银行法》中，随着《贷款法》和《金融监督法》的制定，金融机构的义务和权力得到了进一步具体化。这些法律法规制定的背景是什么？金正恩执政以来，朝鲜赋予企业财政管理权，在制度上允许其自主筹集资金。此外，还利用商业银行的资金中介功能吸收民间资金，并将其作为生产单位的运营资金进行贷款。制裁长期化导致国家财政状况恶化，可能扩大了企业的银行贷款依赖度，因此有必要明确其管理和监督责任，这可以理解为制定《贷款法》和《金融监督法》的背景。

金融部门政策应对中另一个值得关注的是通过中央银行的干预，这可以分为修订《中央银行法》和发行“中央银行纸币”。在修订《中央银行法》时，需要关注电子支付体系的构建和外汇储备的形成。要求中央银行标准化电子支付体系，构建全国“统一的电子支付中心”，同时明确规定要形成和管理对稳定货币必要的 외화준비금。如果说《金融监督法》规定了对金融交易信息的掌握，那么《中央银行法》则要求将伴随商品交易的支付信息电子化。信息化是2021年至2025年朝鲜应对财政危机中最引人注目的政策之一，被用作防止财政漏洞和吸收民间资金的手段。同样，作为独立条款增加的 외화준비금，被定义为“政府或中央银行为了向他国支付而持有的黄金和可兑换外汇”。[18]在朝鲜文献中，也称之为“外汇储备”，与我们的外汇储备概念接近。[19] 尽管外汇储备的形成和运用是中央银行的基本业务，但此前未包含在现有法律法规中，直到2022年至2023年修订时才被添加。据推测，自加强制裁以来，贸易逆差大幅扩大，朝鲜的外汇储备量正在减少，中央银行形成外汇储备的必要性也随之增加。

接下来，我们来看“中央银行纸币”的发行。“中央银行纸币是国家担保发行的、与现金具有同等地位的临时货币”[20]，朝鲜在2021年发行了面值为5000元的中央银行纸币，之后在2022年发行了5万元面值的纸币。中央银行纸币发行后，对其性质曾进行过多种解释，但普遍评价是因家庭和企业规避使用而流通不畅。[21]

然而，根据近期2023年至2024年脱北朝鲜居民的口述，中央银行纸币作为工资名目支付或在日常交易中相对活跃地使用，朝鲜居民甚至偏好高面额的5万元纸币。[22] 当然，仅凭口述者的证词难以把握朝鲜的政策意图，但中央银行纸币在日常生活中与现有现金无区别地进行交易，或偏好高面额纸币的口述，暗示该措施在相当程度上可能起到了货币发行途径的作用。特别是，如果以中央银行纸币作为工人工资支付的比例较高，那么2023年下半年至2024年初的国家工资上涨可能成为货币量大幅增加的契机。众所周知，朝鲜的市场汇率自2023年下半年以来持续呈 급등 趋势，如果因发行中央银行纸币导致货币量增加，则可能成为市场汇率 급등 的原因。

<表 1> 2021-2025年“财政、金融、价格”部门的政策变化

来源：国情院（2024），《朝鲜法令集》，劳动新闻，NK经济，RFA，亚洲通讯社

丙. 价格方面的政策应对

价格方面的政策应对也与以下方面的财政收入扩大有关。第一，试图构建与价格相关的平台以收集信息。2021年《收据法》和《电子支付法》的制定，2023年《价格法》的修订，可以看作是试图通过现代化与日常交易相关的支付基础设施来掌握国家的价格、销售额、利润等信息。 《价格法》强制生产商注册商品价格，《电子支付法》规定通过“银行电子支付体系”收集商品的电子支付信息。通过这些途径，商品交易的电子支付信息被收集到《中央银行法》修订中反映的“统一的电子支付中心”。价格信息是掌握销售者销售额和利润，从而确保财政收入基础的基础资料，因此反映了财政当局最小化财政漏洞的意图。[23] 第二，观察到为加强国家流通而进行的价格管理。2023年下半年至2024年初，朝鲜提高了国家定价，并分发了“国家统一价格表”。国家定价的提高意味着粮食供应（配给）价格的提高，这似乎是为了缩小与粮站价格的差距。国家统一价格表可以看作是针对商品种类、规格、品牌制定的“正式价格”。考虑到，与《粮政法》一样，《社会主义商业法》的修订新设了面向消费品国家销售的渠道，这可以看作是具体规定了国营商业网络内的价格上限。

4. 结论

本文从粮食和财政两个方面考察了过去五年朝鲜经济的危机。朝鲜经济的低发展在于其敌对的安全政策及其导致的经济孤立，而对朝制裁的加强和新冠疫情则起到了加剧作用。2020年至2022年朝鲜经济的危机在很大程度上与1990年代中后期的危机相似，都源于贸易冲击。然而，在克服危机的政策应对方面也存在差异。对粮食危机的应对是即时且全面的，对财政危机的应对也是渐进且多方面的。与1990年代中后期相比，朝鲜无疑正在运用多种政策手段积极介入经济问题。

当然，朝鲜政权这些政策介入并非只带来了积极效果。在缓解粮食危机方面观察到了积极效果，但在解决财政危机方面似乎力不从心。在粮食危机方面，通过集中劳动力和资本于农业和农村发展的政策介入，在2023年至2024年国内粮食产量增加等方面取得了部分成果。从粮食“可获得性”是粮食安全的第一步来看，农业和农村集中政策的成果可以给予积极评价。然而，从粮食“可及性”方面来看，加强国家粮食流通的政策效果则有些不确定。国家粮食销售扩大了玉米等低价粮食的可及性，并对部分弱势群体起到了一定的保护作用，但由于粮食集中于官方部门，市场粮食价格仍然不稳定。在财政危机方面，制裁的负面影响是更难克服的问题。虽然用渐进式的法律法规制定、临时货币发行、信息化手段等多种政策代替像货币改革这样的极端政策本身值得肯定，但仅凭这些政策难以抵消贸易逆差和财政赤字。

综上所述，过去五年朝鲜政权的经济危机应对产生了各种积极和消极的连锁反应，但整体经济业绩自2023年以来以年均3%以上的增长率，呈现出渐进恢复的态势。朝鲜在一定程度上克服最严峻的经济困境，除了政策应对之外，与俄罗斯加强合作也做出了贡献。2023年和2024年朝鲜重化工业分别增长8.1%和10.7%，即使考虑到疫情期间的基数效应，军工产业开工率的增加也对制造业的部分恢复做出了贡献。此外，粮食和精炼油供应的增加也可能缓解了粮食短缺，促进了运输等经济活动。也就是说，过去五年朝鲜在严峻的经济孤立中能够突破危机，是多种政策应对和对外关系改善的因素共同作用的结果。

第九次党代会将是决定朝鲜经济能否延续近期复苏势头的关键转折点。国内方面，关键在于稳定过去五年尝试的政策，对外方面，关键在于与中俄的经济合作。粮食和货币流通的国家管控政策能否顺利着陆也很重要，但对朝鲜而言，为摆脱财政危机而开辟外汇获取途径是最紧迫的问题，因此第九次党代会很可能提出发展旅游业、扶持出口产业等多种对外经济事业。问题在于，与中俄的合作也出现了各种变数。如果俄乌战争结束，朝俄合作带来的经济利益在内容和规模上可能会发生变化，中国对朝制裁的态度变化也尚不确定。目前来看，俄乌战争结束后，朝俄合作可能会转向以朝鲜海外劳务派遣为中心，朝中合作也可能以旅游业等制裁下可行的形式展开。如果海外劳务派遣扩大，吸引海外游客增加，朝鲜的对外经济关系将与新冠疫情前相似或略有改善，能够实现1%-2%的经济增长。这意味着朝鲜虽然不太可能面临经济危机，但也无法创造摆脱低收入水平的增长机会。尽管公开宣称要在2035年实现社会主义强国，但经济强国建设仅凭“制裁下的自力更生”并不容易。 ■

[2] “朝鲜劳动党第八次代表大会开幕词”，《劳动新闻》，2021年1月6日。

[3] 可获得性（availability）指粮食的供应方面，如生产、库存、进口等；可及性（access）指影响家庭层面粮食安全保障的因素，如收入、支出、市场、价格等；稳定性（stability）指影响稳定粮食获取的天气、价格、政治经济因素；利用性（utilization）指影响摄入足够能量和营养的因素。

[4] “朝鲜居民对市场隔日制措施表示不满”，《RFA》，2021.4.27。

[5] “宣布新冠疫情结束，朝鲜市场运营时间延长……管理民心？”，《每日NK》，2022.8.19。

[6] 据悉，当时朝鲜的许多矿山和企业停产，收入来源被切断。朝鲜居民案例J访谈。崔智英等（2024），《朝鲜粮食安全状况研究：以与90年代的比较为中心》，统一部政策研究委托报告书，统一研究院，第180页。

[7]根据脱北朝鲜居民的访谈，当时朝鲜当局严格控制出入山海，对以渔业、林业等非农业经济活动为生的劳动者造成了巨大损失。朝鲜居民案例9访谈（2025.7.2.，统一研究院）。

[8] WFP（2021a）Household food security in the DPRK，转引自：李智顺等（2024）《朝鲜的粮食体系变化与韩半岛粮食交换项目》，经济·人文社会研究会协同研究总书。

[9]通过第八届第三次党中央委员会全体会议，朝鲜异常地提及去年因国家粮食收购计划未达标导致人民“粮食状况紧张”，金正恩委员长亲自发布了旨在稳定人民生活的“特别命令书”。“召开朝鲜劳动党中央委员会第八届第三次全体会议”，《劳动新闻》，2021.6.16.；“进行朝鲜劳动党中央委员会第八届第三次全体会议第三次会议”，《劳动新闻》，2021.6.18.

[10]最高人民会议预算报告中提出的数字是关于当年度增长率的“计划”。

[11]“关于朝鲜劳动党中央委员会第八届第四次全体会议的报道”，《劳动新闻》，2022.1.1.

[12]当时，免除合作农场未偿还贷款的措施可能得到了朝鲜居民的积极响应。根据脱北者访谈，合作农场的贷款是以购买农业原材料的名义发放的，收获后偿还贷款会不可避免地减少农场成员的分配份额。因此，国家免除未偿还贷款的措施，因其能“秋收时能给农场成员多发一些配给”的益处，预计会促进农业劳动者的生产积极性。脱北者案例9访谈（2025.7.2.，统一研究院）。

[13]脱北者案例1访谈（2025.4.11.，统一研究院）。

[14]如图Ⅲ-2所示，朝鲜国内粮食作物产量在2020年为440万吨，创金正恩执政以来的最低值，2022年也仅为450万吨，但2023年恢复到482万吨，2024年维持在478万吨的水平。

[15]崔智英·金秀晶·崔恩珠（2023），《金正恩执政以来朝鲜的消费品生产与流通实况》，统一研究院，页120~130。

[16]优待家庭的福利措施中，虽然包含对多子女家庭、灾民家庭等弱势群体的部分福利，但由于包含了战争老兵、教师等朝鲜政权在政治上优待的群体，因此难以认为其主要目的是保护“弱势群体”。

[17]崔智英·梁文洙·李惠珍（2022），《金正恩执政以来朝鲜的财政金融制度变化》，统一研究院，页155~187。

[18]申成柱（2015），《现代财政金融辞典》，社会科学出版社，页1382。

[19]一般而言，外汇储备是指中央银行、政府为弥补国际收支失衡或稳定外汇市场而随时可动用的对外支付准备资产，就我国而言，外汇储备由黄金、特别提款权、IMF份额、外汇构成。韩国银行（2023），《韩国的外汇市场与外汇制度》，页157。

[20]“朝鲜<绝对秘密>文件曝光…承认因财政恶化停止印钞，临时货币‘钱票’引发的混乱也赤裸裸”，《亚洲新闻》，2021.11.13.，转引自：崔智英·梁文洙·李惠珍，《金正恩执政以来朝鲜的财政金融制度变化》，页195。

[21]崔智英·梁文洙·李惠珍，《金正恩执政以来朝鲜的财政金融制度变化》，页193~198。

[22]通过脱北者访谈，确认了使用‘中央银行钱票’的经验如下。案例1表示工资以韩元、外币、中央银行钱票混合发放，在市场交易中也未特别规避钱票。案例7将面值为5万韩元的中央银行钱票视为韩元高面额新钞发行，不区分中央银行钱票与现金进行使用，案例8和案例9也表示在日常交易中中央银行钱票被广泛使用。脱北者访谈（案例1，2025.03.25.；案例7，2025.6.24.；案例8，2025.6.27.；案例9，2025.7.2.，统一研究院）。

[23]崔智英（2025），“朝鲜的信息化基础积极经济管理政策：现状与启示。” KINU在线系列25-24，统一研究院。

■ 崔智英_统一研究院研究委员。

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