[北朝鮮経済開発5カ年計画の評価] ① 2021～2025年の北朝鮮経済の危機と対応

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(本稿は、筆者が参加した以下の研究報告書の第3章の内容を基に修正・補完したものである。崔智英他（2025）、『北朝鮮社会体制の危機と対応：2021～2025年』、統一研究院。)

1. 序論

2021年の第8回党大会当時、北朝鮮は深刻な経済的困難に直面していた。2020年の北朝鮮の経済成長率は-4.5%で、1990年代の経済危機以降最低値を記録し、マイナス成長は2022年まで続いた。もちろん、北朝鮮は一人当たり所得水準が1,000ドル内外の低所得国であり、経済発展を阻む原因が過度な国防費支出にあるという点で、経済危機の構造的原因は2021～2025年に突然浮上したものではない。第8回党大会当時の北朝鮮経済の困難が深化したのは、既存の構造的危機に新たな衝撃が加わったためであり、それはすなわち国連安保理の対北朝鮮制裁強化と新型コロナウイルスによる国境封鎖に伴う貿易衝撃であった。

過去5年間の北朝鮮経済の危機は、貿易衝撃に端を発したという点で、その原因は1990年代の危機と相当部分類似している。国連安保理の対北朝鮮制裁強化は輸出衝撃を、コロナによる国境封鎖は輸入衝撃をもたらし、2020～2021年の北朝鮮の貿易規模自体は旧社会主義圏崩壊直後の1990年代初頭よりも縮小した。事実上、閉鎖経済と言っても過言ではなかった。北朝鮮は1987～1993年の第3次7カ年計画の失敗を認めて以来、初めて2016～2020年の国家経済発展5カ年戦略の目標が「ほぼ全ての部門で著しく未達」[2]であったと認めた。貿易衝撃が経済計画の失敗を生んだという点でも、第8回党大会当時の北朝鮮経済危機は1990年代の危機と相当部分類似している。

貿易衝撃で誘発された経済危機が、北朝鮮経済を運営するための二つの重要な資源である食糧と財政の不足を深化させたという点でも、1990年代との類似性が高い。輸入衝撃は穀物導入量を減少させるだけでなく、肥料のような農業原材料の供給減少を通じて国内穀物生産量に否定的な影響を与える。輸出衝撃は北朝鮮の外貨獲得量の減少を意味し、輸出の相当部分が党・軍傘下の企業と連携しているという点で財政状況の悪化につながる。我々は複数の指標から過去5年間の食糧危機と財政危機の深化を観察できるが、注目すべきは北朝鮮の危機対応方式である。過去5年間、北朝鮮政権は多様な政策を通じて経済危機に比較的迅速かつ積極的に対応したが、これは1990年代の生ぬるい政策対応とは異なる。1993年の第3次7カ年計画の失敗を認めた後、北朝鮮は1994～1996年を緩衝期と設定しただけで、具体的な経済発展計画を樹立しなかった。一方、国家経済発展計画（2021～2025年）は、既存の5カ年計画（2016～2020年）の失敗直後に樹立され、「12の重要高地」のような重要生産物の目標達成が強調された。食糧危機と財政危機に対する政策対応も、かなり具体的な措置で満たされた。本稿は、過去5年間の北朝鮮の食糧危機、財政危機の展開過程とそれに対する政策対応の成果と限界を詳述する。

2. 食糧危機の展開と対応

1) 食糧危機の展開過程

2020年の新型コロナウイルスパンデミック発生直後、北朝鮮は国境を封鎖し、強力な防疫政策を断行した。北朝鮮の脆弱な保健・医療インフラを考慮すると、感染症危機は相当な人口損失を誘発する懸念があった。北朝鮮政権は、保健危機が経済危機よりも深刻だと判断したようである。突然の国境封鎖と移動統制は、特に食糧不足を深化させた。国境封鎖は輸入減少を通じて食糧の利用可能性（availability）を縮小させ、移動統制に伴う経済活動参加の低下は購買力減少を通じて食糧へのアクセス（access）を低下させる結果につながった。

一般的に食糧安全保障（food security）は、食糧の利用可能性、アクセス、活用性、安定性の側面から評価[3]できるが、人々が処分可能な食糧の総量と言える利用可能性は、食糧安全保障の出発点となる。北朝鮮は、利用可能性の側面で需要に対し供給が常に不足している慢性的な食糧不足国であるため、供給量の瞬間的な減少にも非常に脆弱である。第8回党大会が開催された2021年、北朝鮮の食糧安全保障は大きく悪化した。国内生産量と外部導入量の減少により、食糧の利用可能性が低下したためである。金正恩（キム・ジョンウン）執権後、食糧作物の生産量は通常450～480万トンであったが、2020年には440万トンと最低値を記録し、外部導入量も2021年が最も少なかった。すなわち、北朝鮮全体の食糧利用可能性は2021年に最も悪化したと見られる。2020年に生産された穀物が流通する年であり、外部導入量が最も少なかったためである。

<図1> 北朝鮮の食糧供給（国内生産量と外部導入量）

注：1) 左図は韓国農村振興庁の北朝鮮食糧作物生産量推定値

2) 外部導入量はUN comtradeの2012～2023年の各国対北朝鮮輸出統計（HS 1003, 1005, 1006, 1008, 1101, 1108）（アクセス日：2025.5.12.）

出典：国家データ処 北朝鮮統計ポータル（検索日：2025.11.4.）；UN comtrade（検索日：2025.11.4.）。

食糧アクセスの悪化は、新型コロナウイルスの拡散を抑制するための北朝鮮当局の統制政策に起因するものである。北朝鮮当局は、新型コロナウイルス発生直後に国家非常防疫体制を宣布（2020.1.24.）し、「非常防疫法」を採択（2020.8.22.）し、2021年下半期には非常防疫の「長期化」 대비態勢に転換した。2021年下半期から多くの国がワクチン接種を開始し、移動統制を緩和し始めたが、北朝鮮は当時コバックスが提供したワクチン支援を拒否し、2022年上半期にオミクロン変異株が拡散・鎮静する期間まで厳格な防疫政策を維持した。コロナパンデミック期には、市場の売り場の間隔を広げる措置[4]を取り、実際にオミクロン株拡散時には市場を閉鎖したり、運営時間を短縮したりもした。[5]このような防疫強化政策は、経済活動への参加を困難にすることで所得創出機会を遮断し、食糧の獲得を困難にする要因となった。[6][7]また、市場取引、地域間移動に対する統制強化は、食糧価格の変動性を拡大させることで食糧の安定性を弱めた。2021年、北朝鮮市場の主要穀物価格は相対的に急騰し、地域間の価格差が拡大する現象も観察された。食糧の活用性も概して低下した。国境封鎖は穀物導入だけでなく、輸入依存度の高い食用油、砂糖、小麦粉などの加工食品の供給も縮小させた。世界食糧計画（WFP）の調査によると、2021年基準の調査対象世帯の食事の多様性（dietary diversity）は2019年比で悪化した。[8]

このように、コロナパンデミック期間中の北朝鮮の食糧安全保障は相当部分後退した。当時、多くの国が保健危機への対応と経済的利益という二つの価値の間で政策選択をしなければならなかったが、脆弱な保健医療インフラとコロナワクチンの獲得の困難さは、北朝鮮に過酷なほどの過剰対応を選択させたものと見られる。保健危機に対する政策対応は、食糧危機という側面では相当な副作用をもたらさざるを得なかったが、注目すべきはそれに対する北朝鮮政権の対応である。2021年に食糧不足が深化して直後、北朝鮮政権は危機を認め、「特別命令書」発令を通じて即時に対応[9]し、年末の全体会議を通じて食糧問題解決のための農業・農村集中政策を提示した。コロナパンデミック当時の北朝鮮の食糧危機が1990年代ほど深刻化しなかったのは、保健危機の時間的性格、市場という新たな流通経路の存在によるものでもあるが、即時的かつ集中的な政策対応の結果とも言える。

2) 食糧危機に対する政策対応

2021～2025年の北朝鮮の食糧危機対応は、即時的かつ集中的であった。これは1990年代の生ぬるい政策対応と対比をなす。政策対応は大きく食糧の生産と流通の側面から区分でき、これらはそれぞれ食糧安全保障の「利用可能性」と「アクセス」を高める戦略と見ることができる。

か. 食糧生産政策：「新時代社会主義農村革命綱領」

まず、食糧生産を拡大するための政策対応を見てみよう。北朝鮮は2021年末の党全体会議で「新時代社会主義農村革命綱領」という10年間の長期計画を採択した。農業部門への労働力と資本投入の拡大を図る一方、農村の住宅建設のような農民へのインセンティブ付与政策が多様に用意されている点で、「農業・農村集中政策」と言えるだろう。まず、資本投入の拡大を見てみよう。2022年、北朝鮮は全体の予算規模が1%内外でほとんど変化がない状態でも、農業・農村部門への予算項目を別途編成し、前年比支出を大幅に拡大した。[10]農業・農村部門への予算支出拡大は、2023年も14.7%と、全体の増加率計画である1.7%を大幅に上回る水準を維持した。2022～2023年の北朝鮮の予算支出構造は、食糧問題解決に対する政策的関心をそのまま反映している。農業・農村部門への財政支出拡大とともに、農場の「未返済貸付」を免除する金融措置も断行された。「新時代社会主義農村革命綱領」が提示された第8期第4次全体会議では、「協同農場の全般的な財政実態を詳細に分析」し、農場の「経済的基盤を補強するための重要な対策の一環」として、協同農場が国家から借り入れた返済不能な資金を「免除することに関する特恵措置」が宣布された。[11]この措置は、農業生産単位の財政状況を改善すると同時に、農業労働者に対するインセンティブ向上という意味も持つ。[12]労働力投入拡大に関する政策は、公式文献では確認されていないが、北朝鮮離散民の証言からは、2021～2023年に農場への労働力動員が集中的に行われたことが確認される。コロナパンデミックが始まった2020～2021年頃から、農村の農場員居住地に住む労働者を取り締まり、農場員と労働者を分離し始め、「農場部落に住む労働階級であっても農場に出て仕事をするように」という指示があったという。また、都市に移住した農場員出身者に対する検閲と取り締まりが始まり、2023年8月には大規模な農場員帰還措置が取られたことが確認されている。[13]

食糧生産を増加させるためには、農業部門の労働力と資本の拡大が必須的に要求されるが、北朝鮮当局の政策対応には制約が大きかった可能性もある。財政危機が深化している状況で、農業・農村部門への予算支出を拡大するためには、他の部門の犠牲が要求されるからである。それにもかかわらず、即時的かつ集中的な政策対応は、食糧危機の緩和という側面では肯定的な効果を見せた。2021～2023年に労働力と資本投入を拡大した結果、2023年の北朝鮮の国内穀物生産量は比較的大きな幅で反騰（+6.9%）し始めた。[14]

な. 食糧流通政策：国家糧政体系の強化

「新時代社会主義農村革命綱領」が食糧生産側面での政策対応だとすれば、糧政法改正と糧穀販売所の拡大・設置を通じた国家糧政体系強化政策は、食糧流通側面での対応である。北朝鮮の食糧流通経路は、1990年代危機以降、国家供給（配給）と市場販売に大きく二元化された。国家糧政体系には元々国家供給（配給）のみが含まれていたが、糧政法改正により、糧穀の国家販売経路が追加された。北朝鮮は、公式部門の糧穀流通経路を強化するため、農場法と糧政法を改正し、糧穀管理法を採択するなど、糧穀の購買、流通、供給、販売、消費に関連する法令全般を整備した。農場法改正を通じては、「国家穀物義務購買計画」達成の優先順位が一層強調され、協同農場が独自に処分できた糧穀の範囲を大幅に縮小した。[15]

糧政法改正を通じては、糧穀の「国家販売」を新設し、それを実行するための流通経路として「糧穀販売所設置」を義務化した。これにより、北朝鮮の市・郡・区域単位ごとに全国的に220余りの糧穀販売所が拡大・設置されたと見られる。北朝鮮離散民によると、地域別・時期別には差があるものの、2020年以前にも糧穀販売所は部分的に稼働していたことが確認されている。すなわち、公式部門の糧穀流通経路を復旧しようとする政策は、初めて試みられたものではない。しかし、糧穀の国家販売を明文化したり、全国的な体系を構築することに失敗したという点で、最近の国家糧政体系強化措置はやや異例である。何よりも、糧穀販売所は3年余り運営が継続されており、昨年「地方発展20×10政策」では「糧穀管理施設」が「三大必須建設」に含まれた。今年も国家糧政体系強化に対する政策的関心が続いている。2月に糧穀管理省を新設し、9月には第14期第13回最高人民会議で糧穀管理法を採択し、「糧穀の保管、加工、供給及び販売、消費に関連する諸問題」を規律しようとする試みを継続している。

では、国家糧政体系強化政策の意図は何だろうか。同政策が新型コロナウイルス防疫のための市場統制政策と並行された点を考慮すると、糧穀の「国家販売」は「市場販売」を代替する目的を持つと見られる。よく知られているように、公共分配制度（public distribution system）としての食糧配給制は、1990年代の食糧危機以降、党・軍・内閣の主要幹部や一部企業所に限定して差等的にしか機能しておらず、そこから排除された大多数の一般住民は市場で穀物を購入してきた。糧穀販売所の運営は、差等的な食糧供給制度から排除された一般住民を国家糧政体系に編入させる効果がある。生存に不可欠な食糧を国家が販売することは、一般住民に対する政治的影響力の拡大につながりうる。一方、糧穀販売所の運営実態を調査してみると、地域別・時期別には差があるものの、販売価格は国定価格よりはるかに高く、市場価格よりは低い水準であり、世帯別・個人別最大販売量が定められており、優遇世帯に対する恩恵が含まれている。すなわち、低所得層と脆弱層の食糧アクセスを比較的緩和する効果を一部持つとも見ることができる。[16]優遇世帯の恩恵の場合、多子世帯、災害被災世帯など脆弱層に対する恩恵も一部含まれるが、戦争老兵、教員など北朝鮮政権が政治的に優遇するグループに対する恩恵が含まれる点で、「脆弱層」保護が主たる目的であるとは言い難い。最後に、糧穀の国家販売は、既存の市場販売者が得ていた糧穀取引利益を公式部門が吸収することで、財政状況を拡充することにも寄与する。2024年初頭、北朝鮮は食糧の供給（配給）価格を引き上げる措置を取った。北朝鮮の食糧供給価格は、2009年末の貨幣改革、その後の市場価格上昇にもかかわらず、長期間48北朝鮮ウォン/kgの水準を維持していたが、2024年初頭に2,000北朝鮮ウォン/kgに引き上げられた。このように、無償に近い食糧供給価格を引き上げ、糧穀流通体系を修正して国家販売を導入した理由は何か？このような政策転換の背景には、対北朝鮮制裁の長期化に伴う財政危機があるものと見られる。

3. 財政危機の展開と対応

1) 財政危機の展開過程

制裁対象国の国家財政悪化は典型的な現象である。経済制裁は、貿易制裁と金融制裁に一般的に区分される。各種貿易制裁は、国際サプライチェーンから制裁対象国を分離し、貿易収支赤字を拡大させるが、金融制裁により国際金融市場へのアクセスも容易ではない。生産実績の低下で財政収入は縮小するが、民生状況が悪化することで財政支出需要が増加し、財政収支赤字が拡大せざるを得ない。北朝鮮の財政危機もまた、2016～2017年に強化された国連安保理の対北朝鮮制裁に伴う必然的な結果である。我々が把握できる北朝鮮財政危機の兆候は以下の通りである。第一に、北朝鮮の輸出額の減少である。輸出額は2016年の28.2億ドルから2017年には17.7億ドル、2018年には2.4億ドルに減少した。コロナパンデミックは、制裁で急減した輸出をさらに縮小させた。2020～2021年の輸出額はわずか8～9千万ドルであった。対北朝鮮制裁強化以前、北朝鮮の主要輸出は党、軍のような国家機関主導で行われていたため、輸出減少はこれらの機関の所得減少を通じて財政危機につながったであろう。また、輸出は外貨収入と直結するという点で、公式部門の外貨保有量が急減した可能性も非常に高い。

第二に、公式な租税の規模変化である。北朝鮮は財政規模自体を公表しないが、毎年最高人民会議を通じて収入と支出の側面からの予算増加率計画を発表する。もちろん、金正恩執権以降、予算の収入・支出増加率計画は毎年小幅であっても増加する傾向にあるため、財政規模が絶対的に縮小したと見る根拠はない。しかし、2013～2020年には4～6%水準であった予算収入・支出増加率計画は、2021～2023年には1%内外に大きく鈍化したことが確認されている。

<図2> 北朝鮮の予算収入・支出増加率計画

出典：労働新聞（最高人民会議予算報告に基づく筆者作成）

第三に、北朝鮮メディアを通じて明らかになった財政問題への言及である。主要経済政策が決定される党、内閣の主要行事では、財政危機に対する政権レベルの認識が観察される。2021年の第8回党大会では、「財政、金融、価格」といった経済的空間の活用という言及も登場し、2023年2月に開催された党中央委員会第8期第7回総会では、「国家財政金融事業の改善」が議題に上程された。最高人民会議の予算報告からも、財政状況悪化の兆候を部分的に読み取ることができる。2021年から2024年にかけて、一部の単位で予算収入計画、「国家納付計画」未達が言及されたが、国家予算執行における「欠陥」を指摘する内容の比重は2021年に最も顕著であった。注目すべきは、2025年の予算報告において、2021年から2024年と同様に国家予算執行過程の欠陥や経済指導機関、幹部への指摘はあったものの、国家納付計画未達の言及が観察されなかった点である。北朝鮮の全体予算収入、支出増加率計画は、2021年から2023年にかけて1%前後に低下した後、2024年から2～3%台に上昇し始めた。これを基に考えると、食糧危機と同様に財政危機も2021年から2023年にかけて最も深刻化していたと推定できる。

2021年から2023年にかけての財政状況悪化の根本的な原因は、対北朝鮮制裁の強化に伴う海外需要の断絶であるが、2020年から2022年にかけてのコロナによる国境封鎖で国内生産条件が悪化し、内需も萎縮し始めた。2020年以前は、資本財の輸入減少にもかかわらず、原材料の輸入は維持されていたため、鉱業と重工業を除く産業生産が大きく萎縮したとは考えにくい。しかし、2020年の国境封鎖により原材料の輸入が中断されると、製造業の後退は軽工業にまで大きく広がり、防疫強化による経済活動の萎縮により、北朝鮮の経済成長率は1990年代中後半以降最低を記録した。国内生産の萎縮は、二つの主要な財政収入、すなわち商品流通過程で発生する取引収入金と生産単位の利益に対する課税である国家企業利益金（益）金の規模縮小につながる。市場経済が拡大したとしても、農業、軽工業、サービス業を除く他の産業における計画経済の関与は相当な水準にあると推定されるため、産業生産の全般的な停滞は国家機関の財政状況を急速に悪化させたものと見られる。

一方、2022年下半期以降の輸入拡大、コロナ・エンデミックへの移行は、国内生産活性化という側面では財政危機緩和要因として作用したと推定される。北朝鮮の経済成長率は、2023年と2024年にそれぞれ3.1%、3.7%を記録した。北朝鮮は2023年末の党総会で、12の重要目標をはじめ、人民経済全般の生産実績が2020年比で大幅に回復したことを宣伝した。2025年初頭の予算報告で、2021年以降初めて国家納付計画未達が言及されなかったことは、機関、企業の純所得が国家納付金計画を満たすほど良好であったことを意味し、北朝鮮が最悪の財政危機状況から脱したことを示唆する。また、2023年9月以降の朝ロ協力拡大も、北朝鮮が財政危機を部分的とはいえ打開する機会を創出したと見ることができる。対ロシア軍需物資輸出は、制裁強化による輸出減少を部分的に相殺し、北朝鮮の制裁回避、違反もより容易になったからである。それにもかかわらず、財政危機は食糧危機よりも先に始まり、より克服困難な衝撃である。毎年収穫期に供給される穀物とは異なり、新たな外貨収入源を発掘することは容易ではなく、朝ロ協力強化にもかかわらず軍需物資を除く商品輸出は有意義な増加を示しておらず、貿易赤字が累積しているからである。

2) 財政危機に対する政策対応

食糧危機に対する政策対応が即時的・集中的であったのに対し、財政危機に対する政策対応は漸進的・多角的な様相を呈している。2009年の急進的な通貨改革の甚大な副作用を考慮すると、多様な政策手段の活用と漸進的なアプローチは肯定的な変化と言えるが、財政危機対応は食糧危機対応と比較して効果を上げているとは言い難い。以下では、北朝鮮の財政危機対応を「財政、金融、価格」の経済的空間活用という第8回党大会の政策方向を踏まえて考察する。

a. 財政面での政策対応

国家財政を拡充するための政策介入は、2021年から2022年にかけて集中的に観察されたが、概ね既存法令を小幅に改正して財政収入を拡大することに重点が置かれている。第一に、2021年、北朝鮮は財政法を改正した。生産単位が国家納付分を納付した後、独自の経営活動のために留保できた自己準備金、奨励金、賞金基金といった名目が削除され、「計画期間に使い切れなかった自己科学技術発展資金、賞金基金といった独自に使う資金は国家予算に動員しない」という文言も削除された。また、「部門別予算制」を実施し、中央予算の部門別収入と支出を「独自に合わせる」ことを追加し、財政法違反に対する処罰も強化した。財政法の改正は、生産単位の留保利益を縮小し、国家の財政収入を拡大して財政収支赤字を最小化する方向で行われたと見ることができる。第二に、2022年の最高人民会議予算報告では、生産単位に対する課税名称の変化と、市場経済活動所得に対する課税である「集金収入」の拡大（前年比6.8倍増）が観察される。生産単位利益控除金の名称は、既存の国家企業利益金（協同団体利益金）から国家企業利得金（協同団体利得金）に変化したが、過去の事例に基づくと、徴収方法を変更したり、納付対象を調整したりすることで、財政収入の中央集権的な動員を拡大しようとする意図が見られる。同様に、「集金収入」の増加も、財政状況拡充のために市場経済活動に対する課税を拡大しようとする意図と見ることができる。[17]

注目すべきは、国家財政収入拡大政策にもかかわらず、金正恩執権初期に導入された社会主義企業責任管理制が維持されているという事実である。社会主義企業責任管理制の核心は、企業の独自の資金調達と運用権限である「財政管理権」と言える。2021年の改正により、既存の企業法にのみ含まれていた財政管理権が財政法にも反映された。これは、金正恩執権以降、北朝鮮の経済管理方法が大きな枠組みで持続性を維持する中で、必要に応じた微調整を試みていることを意味しており、その方向は企業の留保利益を縮小し、国家財政収入を拡大することにある。

b. 金融面での政策対応

金融面でも、以前は観察されなかった多様な政策介入が見られる。制裁の長期化と国境封鎖による景気悪化で国家財政が悪化した状況で、金融機関を通じた資金調達が切実だったためと考えられる。公式に確認される政策介入としては、2021年末の第8期第4回総会で協同農場の未返済貸付を「免除することに関する特恵措置を宣布」したこと、そして2023年の貸付法、金融監督法の制定、2022年から2023年にかけての中央銀行法の改正措置がある。これ以外にも、法令のように公式な確認は難しいが、「中央銀行紙幣」の発行を通じた資金調達にも注目する必要がある。

前述の通り、協同農場の未返済貸付減免措置は、食糧危機対応の延長線上で行われた。食糧不足が深刻化した状況で、北朝鮮当局が予算支出拡大という財政政策と、未返済貸付減免という金融政策を並行したとも解釈できる。本来、社会主義経済体制において金融は財政に従属する性格が強く、財政が不足する場合、それを貸付で補完する方式の政策が行われる。「新時代社会主義農村革命綱領」を提案し、北朝鮮当局は公式な財政金融の範囲で可能な全ての手段を動員したと見られる。

2023年の貸付法と金融監督法の制定は、北朝鮮の財政危機対応が多角的に進展していることを示している。貸付のような商業銀行機能と中央銀行の金融監督に関する条項は、既存の商業銀行法と中央銀行法に含まれていたが、貸付法と金融監督法が制定されたことで、金融機関の義務と権限は一層具体化された。これらの法令が制定された背景は何であろうか。金正恩執権以降、北朝鮮は企業の財政管理権を付与し、独自の資金調達を制度的に許可した。また、商業銀行の資金仲介機能を活用して民間資金を吸収し、それを生産単位の運営資金として貸し付ける制度も設けた。制裁長期化による国家財政状況の悪化は、企業の銀行貸付への依存度を高めた可能性があり、それに対する管理と監督の必要性が求められたであろうという点で、貸付法と金融監督法制定の背景を理解できる。

金融部門の政策対応でさらに注目すべきは、中央銀行を通じた介入であり、これは中央銀行法の改正と「中央銀行紙幣」の発行に区分できる。中央銀行法改正では、電子決済システム構築と外貨準備金の造成に注目する必要がある。中央銀行に電子決済システムを標準化させ、全国的に「統一的な電子決済中心」を構築することを要求する一方、通貨安定に必要な外貨準備金を造成・管理することを明文化している。金融監督法が金融取引に関する情報掌握を規定するならば、中央銀行法は商品取引に伴う決済情報を電子化することを要求すると見ることができる。情報化は、2021年から2025年の北朝鮮の財政危機対応において最も目立つ政策の一つであり、財政の漏洩を防ぎ、民間が保有する資金を吸収するための手段として活用されているものと見られる。同様に、独立した条項として追加された外貨準備金は、「政府または中央銀行が他国への支払いのために保有する金および兌換性外貨」[18]と定義される。北朝鮮の文献ではこれを「外貨予備」とも表現しており、韓国の外貨準備高に近い概念と言える。[19] 外貨準備高の造成、運用は中央銀行の基本的な業務であるにもかかわらず、既存の法令には含まれていなかったが、2022年から2023年の改正で追加された。制裁強化以降、貿易赤字が大きく拡大するにつれて、北朝鮮の外貨準備高が縮小していると推定され、中央銀行の外貨準備金造成の必要性も拡大したと見られる。

次に、「中央銀行紙幣」の発行を見てみよう。「中央銀行紙幣は国家が担保して発行する現金と同等の地位を持つ臨時通貨」[20]であり、北朝鮮は2021年に額面金額5,000ウォンの「中央銀行紙幣」を発行したのに続き、2022年には50,000ウォン券を発行したことが確認される。「中央銀行紙幣」は、その発行が確認された直後、その性格について様々な解釈が試みられたが、家計や企業が使用を忌避し、流通が活発でないという評価が支配的であった。[21]

しかし、最近の2023年から2024年にかけて脱北した脱北者から収集した証言によると、「中央銀行紙幣」は賃金名目で支給されたり、日常取引で比較的活発に使用されたりしており、北朝鮮住民は高額紙幣である50,000ウォン券の発行をむしろ好むこともあった。[22] もちろん、証言者たちの証言だけでは北朝鮮の政策意図を把握することは難しいが、「中央銀行紙幣」が既存の現金と区別なく日常で取引されたり、高額紙幣の発行が好まれたりしたという証言は、当該措置が相当部分、通貨増発の経路として作用した可能性を示唆する。特に、労働者の賃金として「中央銀行紙幣」が支給される比率が高かったとすれば、2023年下半期から2024年初頭にかけての公定賃金引き上げは、通貨量を大幅に増加させる契機となった可能性もある。よく知られているように、北朝鮮の市場為替レートは2023年下半期以降急騰する傾向を続けているが、「中央銀行紙幣」の発行に伴い通貨量が増加したとすれば、市場為替レート急騰の原因となり得る。

<表 1> 2021～2025年「財政、金融、価格」部門の政策変化

出典：国家情報院（2024）、『北朝鮮法令集』、労働新聞、NK経済、RFA、アジアプレス

c. 価格面での政策対応

価格面での政策対応も、以下の側面で財政収入拡大と関連する。第一に、価格に関連する情報収集のためのプラットフォーム構築を試みている。2021年の領収書法と電子決済法の制定、2023年の価格法改正は、日常取引に関連する決済インフラを近代化することで、価格、売上、利益などの情報を国家が把握しようとする試みと見ることができる。価格法は生産者に商品の価格登録を強制し、電子決済法は商品の電子決済情報を「銀行電子決済システム」で収集するように規定している。これらの経路を経て、商品取引に関する電子決済情報は、中央銀行法改正で反映された「統一的な電子決済中心」に収集される。価格情報は、販売者の売上と利益を把握し、財政収入の根拠を確保する基礎資料という点で、財政漏洩を最小化しようとする財政当局の意図が反映されたと言える。[23] 第二に、国家流通強化のための価格管理が観察される。2023年下半期から2024年初頭にかけて、北朝鮮は公定価格を引き上げ、「国家唯一価格表」を配布した。公定価格引き上げは、食糧配給価格の引き上げを意味するが、これは穀物販売所価格との格差を縮小するための措置と見られる。「国家唯一価格表」は、商品の種類、規格、ブランド別の「定価」を策定したものと見ることができる。「量定法」と同様に、「社会主義商業法」改正で消費財の国家販売経路として新たに新設されたことを考慮すると、国営商業網内での価格上限を具体的に規定したものと見られる。

4. 結論

本稿では、過去5年間の北朝鮮経済の危機を食糧と財政の側面から考察した。北朝鮮経済の低発展は、敵対的な安全保障政策とその結果としての経済的孤立にあるが、対北朝鮮制裁の強化とコロナパンデミックはこれをさらに悪化させる要因として作用した。2020年から2022年にかけての北朝鮮経済の危機は、貿易ショックに起因するという点で、1990年代中後半の危機と相当部分類似性がある。しかし、危機突破のための政策対応の側面では差異も観察される。食糧危機への対応は即時的かつ全面的であり、財政危機への対応も漸進的かつ多角的であった。1990年代中後半と比較して、北朝鮮は明らかに多様な政策手段を活用して経済問題に積極的に介入している。

もちろん、北朝鮮政権によるこうした政策介入が肯定的な効果のみをもたらしたわけではない。食糧危機緩和という側面では肯定的な効果が観察されるが、財政危機を解消するには力不足に見える。食糧危機側面では、農業・農村発展に労働力、資本を集中する政策介入により、2023年から2024年にかけて国内穀物生産量が増加するなど、部分的な成果が現れている。食糧の「利用可能性」は食糧安全保障の第一歩であるという点で、農業・農村集中政策の成果は肯定的に評価できる。しかし、「アクセス可能性」の側面で、穀物の国家流通強化政策の結果はやや不確実である。穀物の国家販売は、トウモロコシなどの低価格穀物へのアクセスを拡大し、一部の脆弱層保護効果もあるが、公式部門に穀物が集中し、依然として市場の穀物価格は不安定な状態だからである。財政危機側面では、制裁の否定的な影響はより克服困難な問題である。通貨改革のような極端な政策の代わりに、漸進的な法令制定・改正、臨時通貨発行、情報化手段といった多様な政策を活用すること自体は評価に値するが、これらの政策だけで貿易収支と財政収支の赤字を相殺することは容易ではないからである。

このように、過去5年間の北朝鮮政権による経済危機対応は、多様な肯定的・否定的な波及効果を生んでいるが、総合的な経済実績は2023年以降、年3%を超える成長率を記録し、漸進的な回復傾向を見せている。北朝鮮が最悪の経済状況をある程度克服できた背景には、政策対応と共にロシアとの協力拡大も寄与した。2023年と2024年の北朝鮮の重化学工業はそれぞれ8.1%、10.7%成長したと見られるが、パンデミック期間のベース効果を考慮しても、軍需産業の稼働率増加が製造業の部分的な回復に寄与したものと見られる。また、穀物と精製油の供給増加も食糧不足を緩和し、輸送などの経済活動を促進するのに寄与した可能性が高い。すなわち、過去5年間、北朝鮮が深刻な経済的孤立の中で危機を突破できた要因には、多様な政策対応と対外関係改善という要素が作用した。

第9回党大会は、北朝鮮経済が最近の回復傾向を維持できるかを左右する重要な転換点となるだろう。対内的には、過去5年間に試みた政策の安定化が、対外的には中・露との経済協力が鍵となる。穀物と通貨の流通に対する国家の統制強化政策が円滑に着地するかどうかも重要だが、北朝鮮の立場からは財政危機を打開するための外貨獲得経路の創出が最も急務な問題であるため、第9回党大会では観光産業活性化、輸出産業育成など、多様な対外経済事業が提示される可能性が高い。問題は、中・露との協力にも様々な変数が出現しているという点である。露ウクライナ戦争が終結すれば、朝ロ協力による経済的恩恵はその内容と規模が変わる可能性があり、中国の対北朝鮮制裁に対する態度変化も確実ではない。現状では、露ウクライナ戦争終結後、朝ロ協力は北朝鮮の海外労働者派遣を中心に転換し、中朝協力も観光産業など制裁下で可能な形態で展開される可能性が高いと見られる。海外労働者派遣が拡大し、海外観光客誘致が増加すれば、北朝鮮の対外経済関係はコロナパンデミック以前と同様か、小幅に改善されると見られ、1～2%水準の経済成長は達成できるだろう。これは、北朝鮮が経済危機に直面する可能性は低いが、低所得水準を脱する成長の機会も得られないことを意味する。2035年の社会主義強国実現を公言しているが、経済強国の建設は「制裁下での自力更生」だけでは容易ではないように見える。 ■

[2]「朝鮮労働党第8回大会での開会演説」、『労働新聞』、2021年1月6日。

[3] 利用可能性（availability）は生産、在庫、輸入など食糧の供給側面を、アクセス可能性（access）は所得、支出、市場、価格など家計レベルの食糧安全保障に影響を与える要因を意味する。安定性（stability）は安定的な食糧アクセスに影響を与える気象、価格、政治・経済的要因を、活用性（utilization）は十分なエネルギーと栄養素を摂取するのに影響を与える要因を意味する。

[4]「北朝鮮住民、市場の屋台隔日利用措置に反発」、『RFA』、2021.4.27。

[5]「コロナ終息宣言後、北朝鮮市場の運営時間が拡大…民心管理か」、『デイリーNK』、2022.8.19。

[6]当時、北朝鮮の鉱山、企業の相当数が稼働を中断し、所得創出経路が遮断されたという。脱北者事例Jへのインタビュー。チェ・ジヨン他（2024）、『北朝鮮の食糧安全保障の実態研究：90年代との比較を中心に』、統一部政策研究用役報告書、統一研究院、p. 180。

[7] 脱北者へのインタビューによると、当時北朝鮮当局は山、海への出入りを厳しく統制し、農業を除く漁業、林業関連の経済活動で生計を立てていた労働者の被害が大きかった。脱北者事例9へのインタビュー（2025.7.2., 統一研究院）。

[8] WFP（2021a）Household food security in the DPRK、再引用：イ・ジスゥン他（2024）『北朝鮮の食糧体制の変化と朝鮮半島食糧交換プログラム』、経済・人文社会研究会協同研究総書。

[9]第8期第3回党中央委員会総会を通じて、北朝鮮は昨年、国家の穀物買い付け計画未達により人民の「食糧事情が緊迫している」と異例の言及をし、金正恩委員長は人民生活の安定のための「特別命令書」を直接発令した。「朝鮮労働党中央委員会第8期第3回総会開催」、『労働新聞』、2021.6.16.;「朝鮮労働党中央委員会第8期第3回総会3日会議進行」、『労働新聞』、2021.6.18.

[10]最高人民会議予算報告で提示される数値は、当該年度の増加率に関する「計画」である。

[11]「朝鮮労働党中央委員会第8期第4回総会に関する報道」、『労働新聞』、2022.1.1.

[12]当時、協同農場の未返済貸付免除措置は、北朝鮮住民に肯定的な反響を得た可能性がある。脱北者へのインタビューによると、協同農場の貸付は農業原材料購入の名目で行われるが、収穫後に貸付を返済すると農場員への分配分が減らざるを得ない。したがって、国家が未返済貸付を減免した措置により、「秋になれば少しでも農場員への配給が増える」という恩恵という点で、農業労働者の生産性向上に寄与したと見られる。脱北者事例9 インタビュー(2025.7.2., 統一研究院)。

[13]脱北者事例1 インタビュー(2025.4.11., 統一研究院)。

[14]図Ⅲ-2で確認できるように、北朝鮮の国内食糧作物生産量は2020年に440万トンで金正恩執権後最低値を記録し、2022年にも450万トンに過ぎなかったが、2023年には482万トンに回復し、2024年も478万トン水準を維持した。

[15]チェ・ジヨン・キム・スジョン・チェ・ウンジュ(2023), 『金正恩執権後北朝鮮の消費財生産と流通の実態』、統一研究院、pp. 120~130。

[16]優遇世帯への恩恵の場合、多子世帯、被災世帯など脆弱階層への恩恵も一部含まれるが、戦争老兵、教員など北朝鮮政権が政治的に優遇するグループへの恩恵が含まれる点で、「脆弱階層」保護が主たる目的であるとは見なし難い。

[17]チェ・ジヨン・ヤン・ムンス・イ・ヘジン(2022), 『金正恩執権後北朝鮮の財政金融制度変化』、統一研究院、pp. 155~187。

[18]シン・ソンジュ(2015), 『現代財政金融辞典』、社会科学出版、p. 1382。

[19]一般的に外貨準備高は中央銀行、政府が国際収支不均衡を補填したり外貨市場の安定のためにいつでも使用できる対外支払準備資産を意味するが、韓国の場合、外貨準備高は金、特別引出権、IMFポジション、外貨で構成される。韓国銀行(2023), 『韓国の外貨市場と外貨制度』、p. 157。

[20]「北朝鮮<絶対秘密>文書入手…財政悪化で紙幣発行停止を認め、臨時貨幣「돈표」による混乱も赤裸々」、『アジアプレス』、2021.11.13.、再引用: チェ・ジヨン・ヤン・ムンス・イ・ヘジン、『金正恩執権後北朝鮮の財政金融制度変化』、p. 195。

[21]チェ・ジヨン・ヤン・ムンス・イ・ヘジン、『金正恩執権後北朝鮮の財政金融制度変化』、pp. 193~198。

[22]脱北者へのインタビューを通じて「中央銀行の돈표」使用経験を確認したところ、以下の通りである。事例1は、賃金を外貨、内貨、中央銀行の돈표で混合して受け取ったが、市場取引でも特に돈표を忌避せず、と証言した。事例7は、額面5万ウォンの「中央銀行の돈표」を内貨高額紙幣の新券発行と認識するほど、「中央銀行の돈표」と現金を区別しておらず、事例8と事例9も日常取引で「中央銀行の돈표」が活発に使用されたと証言した。脱北者インタビュー(事例1, 2025.03.25.; 事例7, 2025.6.24.; 事例8, 2025.6.27.; 事例9, 2025.7.2., 統一研究院)。

[23]チェ・ジヨン(2025), 「北朝鮮の情報化基盤積極的経済管理政策: 現状と示唆点」。KINUオンラインシリーズ25-24、統一研究院。

■ チェ・ジヨン_統一研究院 研究委員。

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