2025年，亚洲民主研究网络（ADRN）将南亚的气候变化与地方治理选定为一项联合研究项目的主题，该项目由ADRN成员在南亚五个国家（孟加拉国、印度、尼泊尔、巴基斯坦和斯里兰卡）进行。

重申地方治理在有效应对气候变化方面的重要性，ADRN发布本报告，旨在全面记录气候相关挑战的规模以及地方政府（特别是包括城市和城镇在内的城市地方机构）应对措施的性质和范围。

本报告探讨了当前的一些问题，例如：

● 南亚地方政府在应对气候变化的不利影响方面发挥着多大作用？

● 南亚地方政府在应对气候变化方面采取了哪些举措和倡议？

● 南亚地方政府在气候变化政策方面存在哪些挑战和建议？

本报告借鉴了丰富的资源和分析，提供了各国的具体见解，强调了地方政府面临的挑战，并提出了政策建议，以解决现有政策和举措在应对南亚气候变化不利影响方面的局限性。

执行摘要

Niranjan Sahoo

Observer Research Foundation 高级研究员

南亚拥有全球近20%的人口，是全球气候脆弱性最高的地区之一。该地区拥有漫长的海岸线，地势低洼，人口达20.6亿，特别容易受到气候变化的不利影响，包括海平面上升以及洪水和滑坡等极端天气事件的加剧。印度、巴基斯坦和孟加拉国近期发生的灾难性洪水就是气候灾害频率和严重程度不断升级的一个鲜明例证。据估计，近年来南亚有高达7.5亿居民受到至少一次自然灾害的影响，这一现象在很大程度上受到气候变化的影响。气候变化现象，其特点是海平面上升、可耕地有限、水资源严重短缺以及人口大规模流离失所，对数亿人的生计构成重大威胁。然而，一个特别突出的问题是印度、巴基斯坦和孟加拉国空气质量严重受损的并存现象，该地区29个最污染城市中的30个被近期识别出来就是明证。世界气象组织对该地区所有全球变暖指标发出的“红色警报”进一步加剧了这一状况。

关于气候变化治理的持续讨论引发了一场关于为应对这一紧迫问题应采取何种最适宜治理形式的激烈辩论。鉴于民主制度存在的诸多缺陷，包括其冗长的政策制定过程和倾向于短期选举关切，这些都阻碍了应对气候变化日益严峻危险的努力，许多分析人士主张采用威权主义制度，认为其能够促进快速的决策和响应。然而，对COVID-19大流行的经验的考察表明，即使是威权政府（特别是中国）在有效管理危机方面也存在严重不足。越来越多的证据表明，地方民主与减缓气候风险之间存在相关性。[1]。地方民主通过协商过程和公民参与，增强了其在应对气候变化方面的适应性响应能力。

随着城市面临气候变化不成比例的影响，市政当局在更广泛的应对全球气候变化的努力中发挥了主导作用。作为解决方案的关键孵化器和加速器——例如，通过预测威胁、利用城市规划和审查气候投资——世界各地的城市和城市地方政府正处于气候斗争的最前沿。已记录了世界各地城市（尤其是在南亚）在适应性措施和减缓气候变化方面的许多值得注意的案例。然而，与许多发达地区相比，南亚的城市和城镇面临着由于贫困人口高度集中以及各级政府（包括城市地方机构）国家实体能力不足而带来的挑战。此外，尤其是在清洁燃料和可再生能源的产生方面，缺乏财政资源和技术专长，对实现净零排放目标产生了重大影响。大多数国家，包括印度，依赖化石燃料，特别是污染更严重的煤炭，作为其主要能源来源。气候变化的应对努力受到多种因素的阻碍。首先，基层缺乏强有力的地方机构，能力建设和赋权投资不足，以及应对气候变化的努力高度集中化，这些都构成了重大障碍。尽管如此，次国家和地方政府，特别是城市政府，在实施广泛的适应和减缓措施方面发挥着关键作用。本报告的目的是全面记录气候相关变化的规模以及地方政府应对措施的性质和范围，并特别关注城市地方机构（城市和城镇）。对孟加拉国、印度、尼泊尔、巴基斯坦和斯里兰卡这五个国家进行了深入调查，以了解地方政府的状况、其法律和行政地位以及它们在应对气候变化和相关挑战方面的参与程度。

比较评估

如前文所述，南亚地区似乎日益容易受到气候变化的不利影响。尽管强度各不相同，但所有国家都受到极端天气事件的不利影响。这些事件是对国家及其机构能力和韧性的压力测试。国家对这些事件的反应也经历了同步演变，以适应日益增强和频繁的气候现象。文献回顾显示，上述所有国家都签署了主要的国际条约和协议，通过了授权立法，并建立了多个机构和程序来应对气候变化带来的挑战。南亚地区的一个显著优势是，尽管该地区在国家能力和机构实力方面存在不足，但其应对自然灾害的悠久历史使其具备了应对日益加剧的气候风险的强大能力。

然而，正如每个案例研究所示，国家应对措施主要是自上而下的，由国家和联邦政府以及省级机构规划和领导气候变化行动。尽管应对灾害和适应气候变化的措施需要地方机构的积极参与。尽管这些机构在大多数国家都享有法律和宪法地位，但地方政府机构通常仅作为附属机构运作。在印度，这些机构主要作为执行机构运作。市政机构和市政府的特点是缺乏自主权和财政资源，以及在应对气候变化等复杂挑战方面的技术能力不足。此外，除了印度之外，在建立城市之间的协作网络或联盟方面以及在国家和区域层面借鉴经验和最佳实践方面，努力不足。

南亚地方政府在气候变化（无论是在一般公民事务还是气候变化方面）中的作用，与其权力下放/联邦制的范围和程度密切相关。正如全球经验所证明的那样，地方机构——尤其是在联邦民主国家——在环境管理、气候适应和实现可持续发展目标等问题上正发挥着越来越重要的作用。印度是这一现象的一个主要例子。借鉴三十多年来在权力下放方面的丰富经验，地方政府——在其有限的职能和管辖范围内运作——已经开始在灾害管理和气候适应计划的实施等方面发挥日益重要的作用。像巴基斯坦和尼泊尔（2014年通过宪法）这样的联邦民主国家，尽管宪法规定将权力下放给第三级机构，但仍然面临着与集权和省级当局阻挠有关的挑战。

然而，随着气候变化持续构成重大威胁，国家领导人可能会认识到促进权力下放治理和增加公民社会参与的价值，同时也会分配资源支持地方政府。例如，南亚日益增长的呼声主张赋予民选市长权力，让他们成为保护城市免受气候变化和环境退化不利影响的主要行动者。总之，南亚地区应对气候变化的权力下放现象仍处于发展阶段。■

[1]Niranjan Sahoo, 2024. https://www.orfonline.org/expert-speak/why-india-needs-an-intergovernmental-institution-for-climate-change

孟加拉国气候变化与地方政府

Abdur Rahaman

人民与环境中心主任

1. 气候威胁状况

孟加拉国人口超过1.7亿，是全球第7个最易受气候威胁的国家。该国人口稠密，地处孟加拉湾，特别容易受到气候变化的不利影响，包括气温升高、风暴加剧、频繁洪水和海平面上升。根据地图显示，孟加拉国的杰索尔、巴图阿卡利和班达尔班地区极易受到气候诱发灾害的影响，包括缓慢发生的极端事件（如盐度和干旱）、突发性灾害（如气旋、洪水、山洪暴发和河流洪水）、地质灾害（如山体滑坡）、水文地质灾害（如河岸侵蚀）、大气危害（包括闪电和冰雹）以及与气候敏感性疾病相关的流行病（包括水媒和媒介传播疾病）。相比之下，尼尔法马里、库里格拉姆、拉尔莫尼尔哈特、达卡、纳拉扬甘吉和卡格拉查里地区被认为易受影响，而其余地区则属于中度易受影响类别。

地图1.人类对气候诱发极端事件的脆弱性

来源：INFORM, 2023；CPE, 2024

2013年，孟加拉国共有17个地区受到盐碱化影响。到2023年，这一数字增加了9个，表明问题严重程度显著升级。1973年，盐碱化土地总面积为8330万公顷，到2009年增至1.056亿公顷。在过去五十年中，该国经历了约20次干旱。1951年、1957年、1972年、1979年和1994年曾发生严重干旱，影响了该国超过39%的地区和一半人口。2022年，大多数地区经历了干旱。

2. 国家应对气候变化不断演变的挑战

鉴于该国面临的紧迫气候挑战，孟加拉国已展现出加强其监管和体制框架有效性的坚定承诺。这项努力旨在实现实现气候韧性可持续发展的愿望，这一追求需要制定必要的政策和监管框架。为应对气候变化带来的挑战，孟加拉国政府多年来实施了多项政策、计划和方案。以下是为应对当前挑战而制定的政策和方案的简要列表。以下是为应对挑战而制定的一份简要政策和方案列表。

• 孟加拉国气候变化战略与行动计划（BCCSAP），2009年
• 国家适应行动计划，2005年，2009年更新
• 孟加拉国气候变化信托法，2010年
• 国家自主贡献（NDC），2015年，2021年修订和更新
• NDC实施路线图，2018年
• 孟加拉国三角洲计划，2100年
• 孟加拉国能源效率和节约主计划至2030年
• 孟加拉国可再生能源政策，2008年
• 孟加拉国减少短期气候强迫因子（SLCPs）国家行动计划，2012年，2018年更新

2009年制定的BCCSAP阐述了孟加拉国应对气候变化影响的战略。审查的文件强调了适应措施、减少灾害风险和城市基础设施的改善（BCCSAP, 2009）。三角洲计划2100侧重于长期可持续发展，特别是在水资源管理和气候适应领域。这些措施包括城市基础设施开发、洪水管理以及保护沿海城市免受海平面上升和其他气候影响的措施。穆吉布气候繁荣计划（MCPP）于2020年制定，纳入了城市适应措施，如气候韧性城市规划和升级城市基础设施以抵御极端天气事件（Mujib Climate Prosperity Plan, 2020）。

孟加拉国的城市政策以促进可持续城市发展为中心，重点关注解决快速城市化、气候变化和城市贫困等问题。由地方政府部管理的国家城市政策（NUP）致力于采用权力下放和参与式进程，以在空间、经济、社会、文化和环境领域实现可持续城市发展。城市政策已被证明纳入了适应气候变化的战略。这些战略解决了城市人口对气候风险的脆弱性。这些战略包括改善基础设施韧性，提高地方政府管理气候变化影响的能力。政策目标还包括管理快速城市化、减缓气候影响以及通过包容性和可持续发展战略提高城市居民的生活质量。

为确保市政治理和促进可持续城市发展，《地方政府（市政）法案》2009年和《地方政府（市）法案》2009年要求设立市级协调委员会（CLCC）（LGED, 2018）。该委员会由地方民选代表、区行政部门、LGED、公共卫生工程局、道路和公共工程局、社会服务、合作社、电信部门以及专业代表（教育、文化、律师、商界人士、医生、非政府组织代表、公民社会、城市居民代表）组成。

3. 城市地方政府状况（大都市与城镇）

在孟加拉国，已确定了两类不同的城市机构：市公司（City Corporations）和镇（Pourashavas）。镇（Pourashavas）细分为9个区，而市公司（City Corporations）的区数没有具体规定。例如，达卡北部市公司（Dhaka North City Corporation）包含54个区，而达卡南部市公司（Dhaka South City Corporation）包含75个区。镇（Pourashavas）的治理结构与市公司（City Corporations）的治理结构略有不同，如图1所示。孟加拉国的地方政府机构受地方政府、农村发展和合作部的监督。这些机构通过各种来源产生收入，包括贸易和财产税。

图1.市政当局的治理结构

来源：LGED, 2018

4. 地方政府在气候适应中的作用

孟加拉国通过几项关键政策和计划，包括《国家适应计划》（NAP）2023-2050、《孟加拉国气候变化战略与行动计划》（BCCSAP）和《三角洲计划2100》，建立了一种全面的城市适应方法。NAP致力于通过解决包括城市地区在内的各个部门，建立一个气候韧性强的孟加拉国。它为气候智能型城市制定了目标，并纳入了保护环境、将适应纳入城市规划和培养创新能力的战略（NAP, 2023）。NAP确定了八个部门的113项具体干预措施，强调了有效适应战略和可持续城市发展的必要性。然而，在城市治理能力建设方面，在气候韧性方面明显缺乏优先考虑。

在该国背景下，城市适应的体制框架采用多层次方法，包括各种国家、次国家和地方实体，包括：

1. 国家框架与规划：孟加拉国已于2022年批准的国家适应计划（NAP）是指导气候适应工作的总体框架。该计划阐述了长期战略，并优先考虑了各部门的干预措施，强调了“整体政府”的方法，将气候适应纳入国家规划、预算和政策流程。
2. 环境、森林和气候变化部：该部在协调国家气候政策和战略方面发挥着关键作用。它与其他部门合作，确保气候适应被纳入经济和发展议程。
3. 地方政府机构：包括市和市政当局在内的各级地方政府在地方层面实施适应措施方面发挥着关键作用。这些实体负责城市规划、基础设施开发和社区适应项目。然而，这些措施的有效性常常受到技术、资金和能力方面的制约。

为促进城市适应和韧性，孟加拉国政府已启动了多项计划和战略，其中包括：

政策框架和举措：孟加拉国城市韧性项目（URP）是一项由政府牵头、世界银行等国际组织支持的倡议，旨在加强灾害风险管理和结构韧性。这包括加强应急响应能力、制定风险敏感型土地利用规划以及推广安全建筑标准。

城市特定战略：例如，在拉杰沙希市，ICLEI南亚正在为该市提供气候韧性战略和城市行动计划（CRCAP）方面的技术援助。该计划的目标是通过保护自然资源、减少温室气体排放和创造绿色空间来减轻气候变化的影响。脆弱性评估对于识别对供水、健康、生物多样性和经济的风险至关重要，这些风险反过来又指导着韧性干预措施的实施。

这些举措强调了采取多方面方法来增强孟加拉国城市气候韧性的必要性。这种方法必须解决眼前的风险，同时也要为可持续城市发展奠定基础。

5. 主要挑战

对孟加拉国城市适应差距的分析揭示了几个重大挑战，这些挑战阻碍了其快速城市化地区有效应对气候变化和适应气候变化的努力。该框架中的主要差距包括：

1. 资金不足：市政当局经常面临预算限制，这阻碍了他们投资关键气候适应基础设施和服务的能力。这种财政赤字对包括排水、废物管理和防洪在内的关键城市系统的开发和维护产生了影响。这些系统对于减轻气候变化的影响至关重要。
2. 机构间协调不力：已发现各政府组织和机构之间普遍缺乏协调。这种碎片化的方法在执行适应措施时会产生效率低下和重复劳动，从而降低了整体有效性。
3. 社区参与缺失：适应的有效性取决于社区的积极参与，而目前这一环节缺失。赋权当地社区参与韧性建设举措有可能增强适应措施的可持续性和接受度。
4. 缺乏全面的数据和研究：关于城市气候韧性的系统性研究和可靠数据仍然严重缺乏。这种不足阻碍了政策制定者和城市规划者制定明智有效的战略来应对城市环境中的气候相关风险。

6. 建议

为了在日益严峻的气候风险面前培养城市韧性，孟加拉国必须认真考虑解决特定地点多部门气候脆弱性问题。这应伴随着对促进创新和合作以对气候变化产生重大影响的承诺。政府应优先实施多样化的干预措施，以增强全国范围内的城市韧性。

短期干预措施：必须实施多部门干预措施，这些措施需精心定制，以满足气候移民、妇女、儿童、老人和残疾人的独特脆弱性。该倡议还应提供与社区主导、地方主导的气候解决方案相关的能力建设和培训机会。这些解决方案旨在提高城市居民的健康安全、水安全和整体福祉。

中长期战略：开发和推广基于自然的解决方案以及气候韧性基础设施，对于减轻与洪水、内涝、气旋、风暴潮和盐碱化侵蚀相关的风险至关重要。

城市当局和市民的能力建设：必须建立包容性的能力建设计划，纳入技术和知识干预措施，让边缘群体参与进来，并优先考虑社区主导的备灾和响应行动。

与多部门合作：与地方、国家和国际组织合作，对于实施有效、持久的气候韧性战略至关重要。

包容性气候正义：必须纳入包含气候移民、儿童、老人和残疾人的政策，以确保他们在气候韧性工作中与妇女、青年和其他边缘群体享有平等参与权。

最重要的是，需要一个多方面战略来弥合差距并满足气候韧性的需求。该战略应包括加强研究能力、获取财政资源、改善机构间协调、升级高风险城市地区的基础设施以及促进社区更多地参与适应性举措。■

参考文献

CPE. (2024). Center for People and Environ

INFORM. (2023).INFORM - 全球人道主义危机和灾害的开源风险评估。https://drmkc.jrc.ec.europa.eu/inform-index/

BCCSAP. (2009).Climate_change_strategy2009.pdf.https://moef.gov.bd//sites/default/files/files/moef.portal.gov.bd/page/7022053a_0809_4e4b_a63b_60585c699de2/climate_change_strategy2009.pdf

LGED. (2018).地方政府工程局-孟加拉国政府。https://lged.gov.bd/

Mujib Climate Prosperity Plan. (2020).Mujib Climate Prosperity Plan 2022-2041.pdf.https://moef.portal.gov.bd/sites/default/files/files/moef.portal.gov.bd/publications/f6c2ae73_30eb_4174_9adb_022323da1f39/Mujib%20Climate%20Prosperity%20Plan%202022-2041.pdf

NAP. (2023).孟加拉国国家适应计划（2023-2050）（1）.pdf.https://moef.portal.gov.bd/sites/default/files/files/moef.portal.gov.bd/npfblock/903c6d55_3fa3_4d24_a4e1_0611eaa3cb69/National%20Adaptation%20Plan%20of%20Bangladesh%20%282023-2050%29%20%281%29.pdf

印度城市地方政府与气候变化

Kaustuv Kanti Bandyopadhyay

亚洲参与式研究中心主任

1. 印度城市面临的气候挑战

正如《2021年全球气候风险指数》所示，印度在气候变化最脆弱国家中的排名有所恶化，从2017年的第14位降至2019年的第7位。尽管印度在2022年排名第49位（CRI, 2025），但大多数邦都面临着反复的自然灾害，包括气旋、地震、滑坡、洪水、热浪和干旱，这使得印度成为世界上最易发生灾害的国家之一。

印度城市快速无序的扩张导致了不受控制的环境退化和加剧的气候脆弱性。印度近44%快速增长的温室气体（GHG）排放源于城市地区，来自交通、工业、建筑和废物。这些因素对气候现象的集体影响已被充分记录（TERI, 2015）。近年来，印度主要城市如孟买、金奈和班加罗尔的极端天气事件（包括强降雨、热浪和空气污染）的频率和强度有所增加。这些事件已造成重大的经济、财产和人员损失，尤其是在该国北部地区。气温上升现象被认为是加剧自然灾害的一个关键因素，已被证明对城市地区的基本服务、基础设施、住房、人类生计和健康等一系列领域产生不利影响。预计到2070年，印度城市将在实现国家宏伟的净零排放目标方面发挥关键作用。这些城市在实现可持续发展方面的成功，将取决于其治理的有效性以及它们为加速减缓和适应气候变化所发展的能力。

2. 应对气候挑战的国家举措

印度于2008年通过了《国家气候变化行动计划》（NAPCC），并据此设立了八项[1]国家任务，其执行工作委托给印度联邦政府的各个主管部门。可持续人居国家任务（NMSH）于2010年启动，是住房和城市事务部（MoHUA）的一项倡议。该任务确定了五个重点领域：（i）能源与绿色建筑，（ii）城市规划、绿化覆盖与生物多样性，（iii）交通与空气质量，（iv）水资源管理，以及（v）废物管理（MoHUA, 2021）。为了促进可持续城市化以及气候减缓和适应，MoHUA和其他部门启动了多项城市任务和计划（WWF, 2024）。表1简要概述了其中几项举措。

表1。国家城市计划举措

除了各种任务和计划外，还制定了一系列政策和指导方针，以指导城市适应和减缓气候变化。表2简要概述了几项重要的政策和指导方针。

表2。与气候行动相关的重要政策和指导方针

3. 城市气候行动

必须认识到印度约8000个城市和城镇在实现国家自主贡献（NDCs）和保护城市人口免受气候相关挑战方面发挥着关键作用。[2]城市机构，特别是市政公司、市政委员会和纳加尔潘恰亚特，在引导城市和城镇走向可持续发展道路方面发挥着关键作用。《印度宪法》第74修正案（第九部分A）正式承认市政当局为自治机构。第十二附表为这些机构规定了18项基本职能，涵盖经济、空间和服务提供规划。

尽管市政当局参与了与服务提供相关的当地基础设施的规划和开发，但气候减缓和适应行动并未必然包含在此过程中。虽然，通过建立地方伙伴关系来编制城市气候行动计划（CCAP）已在NMSH 2.0下设想。然而，对市政法规的审查显示，在大多数印度法规中，“编制和实施气候行动计划”这些词语是缺失的（Jha, 2023）。印度城市在人力资源、财政能力和体制机制等多个指标上表现出的成熟度差异很大。尽管如此，一些城市在这方面已取得显著进展。

在最近几十年里，一些城市已经确定、规划并执行了优先气候行动。这些行动得到了国际发展伙伴的财政和技术支持，并以气候风险和脆弱性评估为依据。

最早的城市层面气候韧性规划举措之一是亚洲城市气候变化韧性网络（ACCCRN）[3]计划。该计划于2008年启动，为以下活动提供了技术援助和能力建设支持：脆弱性分析、部门研究、试点项目以及12个城市的城市韧性战略制定。100个韧性城市[4]（100RC）计划于2013年启动，包括四个印度城市：浦那、苏拉特、金奈和斋浦尔。该项目促进了首席韧性官的任命，并提供了技术能力建设支持，以制定这些城市的韧性战略。同样，C40[5]为印度六个城市提供援助：艾哈迈达巴德、班加罗尔、金奈、德里、加尔各答和孟买。援助的目的是促进城市气候行动计划的编制。

低碳和气候韧性城市发展能力建设计划（CapaCITIES）[6]分两个阶段（2016-19年和2019-23年）在以下地点实施：泰米尔纳德邦的哥印拜陀、蒂鲁内尔维利和蒂鲁吉拉帕利；古吉拉特邦的瓦多达拉、艾哈迈达巴德和拉杰果德；西孟加拉邦的锡里古里；以及拉贾斯坦邦的乌代浦。该项目的目标是通过实施综合的气候韧性规划、设计创新的融资机制以及开发气候韧性基础设施（特别是在水、废物和交通领域）来将气候行动纳入城市发展。该项目的目标是展示印度城市气候行动的可扩展解决方案。CapaCITIES项目的一个显著成就是为拉杰果德、瓦多达拉、哥印拜陀、蒂鲁吉拉帕利、蒂鲁内尔维利、乌代浦和锡里古里等城市制定了净零气候韧性城市行动计划。在每个城市，CapaCITIES项目都试点了几项气候韧性基础设施项目。

总而言之，一些城市已将高温胁迫、洪水、空气和水质、可持续废物管理、低碳交通和可持续建筑标准等问题确定为优先事项。目前，在各自的气候行动计划实施之后，主要城市在区域性气候减缓和适应举措方面有大量的实例。

4. 挑战

然而，尽管存在多层治理体系和大量解决城市气候问题的政策和指导方针，但仍未建立一个为城市提供足够技术和财政支持的国家级计划。尽管1992年颁布了《宪法》第74修正案及后续的州立法，但向城市地方机构下放职能、人员和资金的进展却微乎其微或极其缓慢（CAG, 2024）。显而易见，绝大多数州政府通过利用多个准国家机构对城市规划过程施加了高度控制，从而阻碍了市政当局独立规划能力的发展。与许多其他国家的做法相比，民选市长在城市规划和预算方面的作用受到严格限制。

市政当局严重依赖州和国家政府的拨款和转移支付。财产税构成了印度市政当局税收总收入的很大一部分（RBI, 2024）。尽管如此，大多数州政府负责控制税基和确定税率。商品和服务税（GST）的引入进一步损害了市政当局增加自有来源收入的能力。在提高民选代表能力方面的战略规划和干预措施明显不足。此外，公民参与明显缺失，或者即使有参与，也是微乎其微。尽管人口超过30万的城市设有选区委员会的规定，但这一规定并未在各州得到有效实施，导致这些委员会的作用基本无效。

在不发达的城市治理体系背景下，气候相关问题表现为制度化相对缺乏和管理方式零散。正如NMSH 2.0所设想的那样，一个全面且系统的城市层面气候行动规划、实施、监测和评估机制，在印度城市中尚未大规模形成。在缺乏此类举措的情况下，城市地区通常依赖联邦和州政府提供的计划和举措。尽管气候韧性这一主题很重要（SSEF和OPM, 2023），但这些政府实体在有限的程度上且不一致地解决了气候韧性问题。

5. 前进方向

印度城市必须将气候韧性纳入其治理和融资框架。这需要一种多方利益相关者参与的方法，其中地方政府、私营部门和公民合作开发可持续、气候智能型城市。国家和州政府有责任支持城市在市政当局内建立城市级气候韧性部门。这些部门应负责制定城市气候行动计划。必须建立机制以确保有效促进和加强机构间的协调。

必须通过权力下放，赋予市政当局更大的规划和决策自主权。它们必须有能力建立和运行城市气候数据存储库。市政当局有义务通过让公民参与气候行动规划来拥抱自下而上的参与，确保政策符合当地需求和优先事项，特别是对城市贫困人口和边缘化社区而言。建议市政当局根据市场评级，通过与绿色和气候韧性基础设施项目相关的市政债券来筹集资源。本文件提出了应加强和完善可持续基础设施投资的公私合作伙伴关系（PPP）框架的论点。■

参考文献

Adil, L., Eckstein, D., Kunzel, V.和Schafer, L. 2025. 2025年气候风险指数：谁受极端天气事件影响最大。由Germanwatch发布。网址：https://www.germanwatch.org/sites/default/files/2025-02/Climate%20Risk%20Index%202025.pdf

亚洲城市气候变化韧性网络（ACCCRN）：应对城市气候挑战。编辑：ISET，科罗拉多州博尔德，美国，60页。网址：

印度总审计长（CAG）。2024年。《关于1992年第74修正案实施情况的绩效审计汇编：印度各地概况》（第一卷）。网址：https://cag.gov.in/uploads/StudyReports/SR-Compendium-067346fdd7000e9-76046538.pdf

Eckstein, D., Kunzel, V., and Schafer, L. 2021年。《2021年全球气候风险指数》。简报；网址：https://www.germanwatch.org/sites/default/files/Global%20Climate%20Risk%20Index%202021_2.pdf

Jha, R. 2023年。《气候行动计划与印度城市》。观察站研究基金会。发布于2023年6月9日。网址：https://www.orfonline.org/expert-speak/climate-action-plan-and-indian-cities

印度住房和城市事务部（MoHUA）和城市气候中心，印度城市问题研究所（NIUA）。2021年。《气候智慧型城市评估框架2.0：城市准备情况报告》。网址：https://niua.in/csc/assets/pdf/key-documents/Cities-Readiness-Report.pdf

印度住房和城市事务部（MoHUA）。2021年。《2021-2030年可持续人居国家使命》。网址：https://mohua.gov.in/upload/uploadfiles/files/NMSH-2021.pdf

印度储备银行（RBI）。2024年。《市政财政报告》。网址：https://rbidocs.rbi.org.in/rdocs/Publications/PDFs/MUNICIPALFINANCES131124AE4D91D4DD4A4629A88DA79BF0C52C73.PDF

Shakti可持续能源基金会和牛津政策管理公司（SSEF和OPM）。2023年。《城市气候变化项目范围界定研究》。网址：https://shaktifoundation.in/wp-content/uploads/2023/09/cities-scoping-report-11July23.pdf

TERI，2015年。《印度政府所采取的各项发展举措的温室气体减排潜力量化研究》草案报告

WWF。2024年。《城市与气候变化背景文件：印度背景》。网址：https://wwfin.awsassets.panda.org/downloads/background_paper_on_cities_and_climate_change_1.pdf

尼泊尔的气候变化与地方政府

Ujjwal Sundas

Samata基金会主任

1. 引言

尼泊尔被认为是世界上受气候变化影响最脆弱的国家之一。在应对气候变化的不利影响的暴露度、敏感性和适应能力方面，尼泊尔在182个国家中排名第139位（ND-GAIN, 2022）。尼泊尔在排名中处于较低的梯队，人均温室气体（GHG）排放量处于最低的20%之内（190个国家中排名第164位），总体全球排名为第87位（在194个国家中）（Mattia Amadio, 2022）。该国多山的地形以及 abrupt 的生态和气候过渡加剧了气候变化对其的影响。

公认的观点是，洪水、山体滑坡和干旱是该国的主要气候灾害。据估计，灾害造成的财产损失中超过80%归因于气候灾害，特别是洪水、山体滑坡和冰川湖溃决洪水（GLOFs）。这些现象导致人口流离失所，并摧毁房屋、农田和其他基本基础设施。《尼泊尔脆弱性和风险评估》（VRA）报告（2021年）指出，在尼泊尔，气候引发的灾害平均每年导致647人死亡，经济损失超过27.78亿尼泊尔卢比（尼泊尔政府，森林与环境部，2021年）。由于政治、地理和社会因素的综合作用，尼泊尔被认为易受气候变化的影响。在2019年的ND-GAIN指数中，尼泊尔在181个国家中排名第128位（亚洲灾害防备中心，2021年）。

2. 气候政策格局

自2010年以来，尼泊尔在将气候适应纳入政策和规划以及实施气候适应和气候韧性项目和计划方面取得了显著进展。这些进展包括，在2010年《国家适应行动计划》（NAPA）规定的六个部门和两个跨领域优先事项的基础上，增加了八个优先事项和四个跨领域优先事项，作为重点适应行动的优先主题。在2019年的《国家气候变化》中，尼泊尔启动了其2015年制定的《国家适应计划》（NAP）进程。

在八个总体优先事项的背景下，“城市居住区和基础设施”主题尤为重要，因为它与可持续发展目标11相一致，该目标旨在“建设包容、安全、有韧性和可持续的城市和人类住区”。

自1994年批准《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）以来，尼泊尔政府一直致力于解决气候变化问题。继2009年《国家适应行动计划》（NAPA）之后，气候变化适应项目已经启动并正在运行（《国家气候变化政策》（2019年），2020年）。

2.1 2019年气候变化政策

2019年气候变化政策的以下方面已到位：

首先，用于气候变化相关项目的预算至少有80%应直接分配给项目实施领域和社区。其次，有必要提高经济弱势群体（包括达利特人、妇女、儿童和青年）的能力，以优先实施和执行气候变化背景下的适应项目。第三，必须实施针对受气候变化不利影响风险的家庭和社区的具有气候韧性的生计项目。第四，必须识别受气候变化影响的家庭、社区和脆弱地区，并根据当地技能、知识和技术采取适应措施。

为了促进气候变化融入地方发展规划，于2011年制定了《地方适应行动计划》（LAPA）的实施框架。根据上述框架，已在各个脆弱地区引入了《地方适应计划》（政府尼泊尔，森林与环境部，2021年）。

3. 地方政府和合法权力

尼泊尔的政治结构由三级政府体系组成，包括联邦、省级和地方各级治理。2017年10月15日生效的《地方政府运作法》（2074年）为新成立的地方政府的立法、行政和准司法实践的制度化奠定了坚实的法律基础。该法律机制是根据《尼泊尔宪法》（2015年）第296条第（1）款制定的，旨在利用地方领导和治理体系。《该法》规定了地方政府的权力、职责和义务、议会会议和工作制度、议会管理程序、计划制定和实施、司法工作、财政管辖权、行政结构和区议会等方面的若干安排。

《尼泊尔宪法》（2015年）第56条对地方政府进行了定义，包括乡村市镇、市镇和区议会。乡村市镇和市镇的治理机构分别称为乡村行政机构和市政行政机构。区议会的治理由区协调委员会监督。

该国进一步细分为77个区，每个区都有自己的区议会。此外，全国共有753个地方层级，包括6个大都市、11个次大都市、276个市镇和46个乡村市镇，每个层级都有自己的行政机构。《尼泊尔宪法》（2015年）（附表8）授予这些地方层级22项权力，使它们能够制定法律来行使这些权力。

根据《地方政府运作法》（LGA）第11条第（2）款，地方政府被赋予了特定的与灾害管理相关的职能。正如（民主资源中心，2019年）所述，有十二项具体权力应予以考虑。这些包括制定备灾计划和政策、动员市政警察进行救援和救济、风险区域测绘及随后的搬迁、与省和联邦政府以及非政府组织协调，以及数据管理和研究。

3.1 地方政府在应对气候变化造成的灾害方面的任务

1. 地方减灾和管理计划的制定和实施将根据《国家气候变化政策》（2076 BS）进行。此外，气候变化适应和减缓项目的实施将与非政府组织、社区、私营部门、教育机构等利益相关者协调和合作进行。还将对正在实施的项目进行监测、评估和记录。
2. 根据《减灾和管理法》（2074 BS）的规定，必须对国家减灾和管理风险的潜在原因和减缓措施进行研究。此类研究应包括河流控制、洪水、山体滑坡、地震、全球变暖、气候变化、土地利用以及各种灾害和灾难。

4. 城市化与气候变化

鉴于城市贫困和不平等的同时增加，城市化是尼泊尔的一个突出问题。由于人口不断增长，城市地区面临着住房、卫生和供水、粮食安全、能源和健康安全等一系列挑战。这些挑战因气候变化的影响而进一步加剧。

快速城市化、工业化和经济发展所产生的多种压力，因气候变化而进一步加剧。这些压力预计将通过加剧对环境的压力，对尼泊尔的可持续发展能力产生有害影响（Clean Energy Nepal, Climate Action Network South Asia (CANSA) and Misereor, 2023）。

在日益加剧的气候危机背景下，经济弱势群体被迫逃往城市中最边缘化和最脆弱的地区，包括靠近污染水源、山体滑坡以及易受淹没和洪水影响的地区。在河流附近倾倒大量废物会对城市贫民的健康产生不利影响，从而增加他们的脆弱性。马德什地区造成环境污染的最重要因素包括车辆和工业排放、垃圾焚烧（用于烹饪和取暖、焚烧垃圾）、管理不善的建筑、糟糕的道路状况、人口增长和跨界污染。其中，由于化石燃料的消耗，车辆排放是主要因素（Shakya et al., 2017）。

5. 脆弱的农村和城市地区

如《国家适应计划报告》（2021-2050年）所示，尼泊尔最脆弱的城市市镇主要分布在卡纳利省和苏都帕什姆省。根据尼泊尔政府森林与环境部（2021年）的报告（尼泊尔政府：森林与环境部，2021年），到2050年，极易受气候影响的城市地区包括科西省的Suryadaya和Biratnagar，马德什省的Janakpur，甘达基省的Bhanu、Byas和Pokhara Lekhnath，以及蓝毗尼省的Sitaganga。以下部分概述了所讨论的主要气候影响。

1. 建筑物和财产的损坏和破坏
2. 农村向城市地区迁移增加，导致非正规住区过度拥挤，以及农村/山区“鬼村”的转化。
3. 城市居住区的热岛效应。
4. 城市供水短缺。
5. 城市生态的损坏和损失。
6. 农村地区粮食和非粮食作物的生产变化。

6. 市政府/非政府组织/社区层面的创新/实验

尼泊尔的城市地区面临着地理、技术（包括人力资源）和财政限制的综合挑战。相当一部分人口缺乏足够的 infrastructure，因此获得基本服务的机会受到限制。这导致对气候变化后果的易感性增加（Joshi, 2018）。

气候变化导致携带疾病的蚊子的适宜繁殖栖息地数量增加。这些蚊子正在向以前未受疫情影响的较高海拔地区蔓延，例如尼泊尔（Ghimire, 2023）。尼泊尔采用了熏蒸技术来消灭这些害虫。该技术的有效性已得到证明；然而，其实施已被证明对生物多样性和公众健康产生有害影响。具体而言，该技术已被发现会损坏蜂巢并加剧呼吸系统疾病的严重程度。

在地方治理方面，一些当局已经开始采取独特的举措。例如，Syangjha区的Waling市镇制定了一项符合《巴黎协定》和可持续发展目标（SDGs）的韧性路线图。该路线图的目标如下：1）到2030年将该镇转变为一个具有韧性的城市，特别强调废物管理；2）创造绿色就业和商业机会；3）保护生命和关键基础设施免受灾害风险；4）减少核心区域的拥堵，创造更多的开放空间和绿地。目前，Waling市镇负责管理每天超过11吨的固体废物。

在加德满都和帕坦，电动汽车越来越受欢迎。如今，公共电动汽车，如“Sajha Yatayat”、“Sundar Yatayat”和“Degoo”，已成为化石燃料的重要替代品。1990年代中期，在Global Resources Institute（GRI）和美国国际开发署（USAID）的支持下，加德满都引入了一种名为Safa Tempo的电池驱动三轮公共交通工具。

7. 尼泊尔市政当局的关键举措

市政当局在以下几个方面采取了主动行动：

1. 废物管理：实施固体废物收集系统，推广堆肥，并在学校设立卫生俱乐部以提高废物减量意识。

2. 绿色空间与城市规划：在城市区域内创建绿色空间，将绿色基础设施纳入新开发项目，并设计气候适应型建筑。

3. 可再生能源采纳：推广太阳能发电，并将可再生能源纳入市政建筑。

4. 灾害防备：制定灾害管理计划、预警系统和社区韧性倡议，以减轻洪水和山体滑坡的风险。

5. 气候智能型交通：推广步行、骑行和公共交通选择，通过运营电动汽车减少交通碳排放。

6. 社区参与和宣传活动：教育居民了解气候变化的影响、可持续实践和适应策略。

具体市政行动示例：

1. Waling 市：制定了气候韧性路线图，重点关注废物管理、绿色就业创造和减少灾害风险。

2. Bharatpur 市：Bharatpur 市已启动废物管理的公私合作伙伴关系，包括堆肥计划，从而减少对蚊蝇熏蒸的依赖。该市一直在学校组织卫生俱乐部，旨在推广废物管理和卫生。该市已建立了废物管理的公私伙伴关系模式，并向公众分发堆肥箱，并提供培训。Bharatpur 市已停止蚊蝇熏蒸的做法 4-5 年（Chloe Pottinger-Glass, 2023）。

3. Panauti 市：成立了地方灾害管理委员会，并拨款用于灾害防备。

8. 尼泊尔市政上面临的挑战：

1. 实施大规模气候适应项目资金不足。

2. 缺乏气候变化适应规划和实施方面的技术专长。

3. 需要加强各级政府和利益相关者之间的协调。

4. 由于缺乏关于气候相关性、风险和拟议计划潜在影响的充分信息，地方政府在分配资源和资金方面面临困难。

9. 建议：

1. 地方政府也应推出计划，提高居住在大都市居民的适应能力。

2. 尼泊尔可以借鉴邻国的应对策略和减缓技术，以应对城市地区气候变化的影响。

3. 应向地方政府代表传授气候融资（预算）知识。

4. 地方政府应特别关注公共卫生和粮食安全，以保护人民免受气候变化的影响。

5. 地方灾害管理委员会应为贫民窟居民提供防备演习培训。

6. 应制定计划，在成功应对气候变化影响的各市政当局之间交流良好实践。■

参考文献

亚洲灾害防备中心。(2021)。尼泊尔气候适应和韧性创新。曼谷：ADPC。

Chloe Pottinger-Glass, U. G. (2023)。在气候变化面前确保健康城市：尼泊尔的城市化、废物和传染病经验。加德满都：SEI。

清洁能源尼泊尔、气候行动网络南亚 (CANSA) 和德国传教差会。(2023)。尼泊尔的气候变化与城市韧性：从城市贫民视角审视。Lalitpur：清洁能源尼泊尔 (CEN)。

民主资源中心。(2019)。地方政府在灾害管理和地震重建中的作用。加德满都：亚洲基金会。

Ghimire, C. P.-G. (2023 年 10 月 5 日)。在气候变化面前确保健康城市：尼泊尔的城市化、废物和传染病经验。检索自 https://www.preventionweb.net/news/ensuring-healthy-cities-face-climate-change-lessons-urbanization-waste-and-infectious-diseases

尼泊尔政府，林业和环境部。(2020)。促进气候韧性发展的政策协调：机遇与前进方向。加德满都：NAP 全球网络。

尼泊尔政府，林业和环境部。(2021)。国家适应计划 (NAP) 2021-2050。加德满都：尼泊尔政府，林业和环境部。

尼泊尔政府：林业和环境部。(2021)。国家适应计划 (NAP) 2021-2050。加德满都：林业和环境部。
Joshi, K. K. (2018 年 7 月 26 日)。城市气候变化适应合作：来自尼泊尔的一些观察。

Mattia Amadio, P. B. (2022)。尼泊尔的气候风险、暴露、脆弱性和韧性。世界银行 - 尼泊尔，贫困与公平全球实践。

国家气候变化政策 (2019)。(2020 年 2 月 5 日)。加德满都，巴格马蒂，尼泊尔。
Pokharel, K. (2022)。分析：尼泊尔的分权如何削弱气候行动。加德满都：联合国减少灾害风险办公室。

Shreejana Bhusal, M. D. (2024 年 5 月 20 日)。地方化气候行动。加德满都，巴格马蒂，尼泊尔。

Weichenrieder, R. B. (2023 年 6 月 5 日)。尼泊尔城市必须倡导气候行动。《尼泊尔时报》。

世界银行集团。(2022 年 8 月 28 日)。检索自 https://www.worldbank.org/en/country/nepal/brief/key-highlights-country-climate-and-development-report-for-nepal

世界天气归因。(2024 年 10 月)。快速城市化和气候变化是尼泊尔洪水影响加剧的关键驱动因素。加德满都，巴格马蒂，尼泊尔。

巴基斯坦的气候变化与地方政府

Alena Sadiq

巴基斯坦立法发展与透明度研究所项目经理

1. 气候风险概况

尽管巴基斯坦在全球温室气体排放中所占比例微不足道，仅为0.93%，但它却经常被列为受气候变化影响最严重的国家之一。近年来，气候变化的影响在巴基斯坦日益显现，该国在2022年经历了毁灭性的洪水，影响了3000多万人，造成的损失估计接近150亿美元。随着气温上升使巴基斯坦的冰川面临风险，洪水发生的频率和强度都很可能增加。随着全球变暖导致极端天气条件日益加剧，巴基斯坦也容易受到近期热浪的影响。在城市地区，这些影响因无计划的城市扩张和森林覆盖率下降而加剧，导致了所谓的城市热岛效应。此外，占该国经济相当大比例的农业部门，特别容易受到干旱的影响。作物产量下降的后果深远，不仅影响农民的生计，也影响国家粮食安全。气候变化引起的农村经济恶化现象将可能导致大规模人口迁移，从而加剧城市地区的人口压力，因此，城市适应已成为一项紧迫的政策重点。

同样必须认识到空气污染对巴基斯坦公共健康的深远影响。冬季雾霾的出现，其特点是气温下降和污染物在大气中积聚，已危及公共健康。这种现象常常因巴基斯坦和印度季节性焚烧农作物而加剧。2024 年 11 月，旁遮普邦拉合尔等主要城市空气质量指数达到危险水平，促使政府采取措施，包括关闭学校和公共场所。据报道，因咳嗽和呼吸困难等症状入院的巴基斯坦人数显著增加。

2. 气候政策格局

2024 年，巴基斯坦议会通过了备受争议的第 26 项宪法修正案，其中包括一项新的第 9A 条：“清洁健康的环境——人人有权享有清洁、健康和可持续的环境。”宪法承认人民在气候方面的权利是一个受欢迎的发展。

在此之前，巴基斯坦一直在逐步侧重于制定国家层面的气候变化政策。这是目前似乎在各政党之间就其对巴基斯坦而言是一个严重、长期的挑战这一问题上达成一致的少数问题之一。气候变化部成立于 2012 年，同年巴基斯坦政府批准了其首个国家气候变化政策。该政策于 2021 年进行了修订。尽管历届政府对该领域给予的重视程度不同，但 2022 年的洪水成为一个关键催化剂，促使政治精英们达成共识，并将这一问题推到了公众讨论的前沿。然而，截至 2025 年 2 月，总理本人已接管气候变化部门的职责，但尚未任命专门的部长。四个省都有环境和气候变化部门，其中信德省、开伯尔-普什图省和旁遮普省已任命了负责该领域事务的部长。此外，省级灾害管理部门和国家灾害管理部门负责评估全国范围内的风险并制定减轻未来气候灾害影响的战略。

在一项重大发展中，巴基斯坦正式批准了《巴黎气候变化协定》，承诺到 2030 年将其温室气体排放量减少 50%。这一承诺载于该国 2021 年提交的国家自主贡献中。然而，应注意的是，其中 35% 的减排量取决于国际资金的提供。近年来，巴基斯坦政府一再呼吁在美国缔约方会议（年度气候变化会议）上进行赔偿。有人认为，巴基斯坦目前正因发达国家的排放而遭受困难，应通过专门用于气候相关倡议的资金分配向该国提供财政援助。这将使巴基斯坦能够将资金分配给适应措施，并为即将到来的气候相关冲击做好准备。

《2023 年国家适应计划》于 2023 年 7 月获得联邦内阁批准，并拨款 4.41 亿美元用于实施。在计划启动仪式上，当时的候任气候变化部长 Sherry Rehman 女士表示，地方政府必须成为适应工作的中心。此外，她还强调，每个省都必须制定自己的适应战略。《国家适应计划》的第五项指导原则是：“采取地方行动——理解并应对地方风险和机遇。”《国家适应计划》高度重视适应地方条件以提高措施的接受度和有效性的必要性。此外，一个关键的战略领域涉及城市韧性，其中阐述了以下优先事项：促进气候信息驱动的城市规划、加强市政服务提供、利用基于自然的解决方案以及加强市政财政能力。《国家适应计划》在制定实施计划的过程中，汇集了省级和地方政府，但并未区分两者。它指出：

省级和地方政府负责制定和实施适合其地区特定需求和脆弱性的气候适应政策和实施计划。这包括确定地方气候风险和脆弱性以及适应优先事项，并制定在社区层面建立韧性的战略。它们负责监督关键基础设施和公共服务（包括市政服务和灾害风险管理）以及土地使用、管理、规划和开发，这些都是建立韧性的关键领域。.

虽然《国家适应计划》全面阐述了战略领域，但其实施过程却不那么明确。在这方面，地方政府似乎是被事后考虑的，这反映了巴基斯坦长期以来地方治理结构薄弱的历史，尤其是在城市地区。

3. 巴基斯坦城市地方政府体系

根据巴基斯坦宪法第 140A 条的规定，各邦和省有义务建立地方政府体系，包括建立政治、财政和行政当局。截至 2025 年 2 月，除旁遮普省外（该省的省级议会将通过新的地方政府法），所有省份都已选出并任职地方政府。

每个省都由其各自的省级议会制定的立法所确立的治理体系管辖。因此，每个省的地方政府机构在结构、任期和权力方面都存在差异。同样，城市地区也采用不同的地方治理体系。根据 2023 年的人口普查，巴基斯坦 39% 的人口居住在城市地区。在俾路支省和信德省，最高层级的城市地方政府是最大城市的都市公司和较小城市的市政公司。在开伯尔-普什图省的城市地区，这些地方当局被指定为市地方委员会。表 1 提供了具体的数字细分。

表 1。城市治理体系的类型

城市机构的选举过程存在差异。在信德省和俾路支斯坦省，乡村委员会的主席自动成为大都会公司和市政公司的成员，而乡村委员会的副主席则成为城镇委员会的成员。相反，在开伯尔-普什图省（KP），市长和市议会成员由民众直接选举产生。地方政府选举由巴基斯坦选举委员会（ECP）主持。妇女、少数民族、工人和青年在地方政府中拥有保留席位，但保留席位的数量因省而异。

从法律、财政和行政角度来看，地方政府（包括农村和城市）仍然依赖各自的省级政府。根据现行的地方政府立法，省首席部长有权解散地方政府，而省级地方政府秘书有权暂停地方政府。在旁遮普省、开伯尔-普什图省（KP）和信德省，资金分配的决定由相关的省级财政委员会做出。相比之下，俾路支斯坦省则受到拨款委员会的监督。值得注意的是，开伯尔-普什图省的立法更进一步，规定该省总发展预算的30%必须分配给地方政府。然而，这项政策的实施仍有待观察。民选地方官员就此问题一直在KP进行抗议。

特别是市级政府在行使权力方面面临困难，因为关键权力仍掌握在省级政府及其任命的官僚机构手中。在卡拉奇、拉合尔和白沙瓦等主要城市，地区当局和副专员（行政部门的地区负责人）拥有重要的控制权。历史上，地方政府在大多数时间里都未能正常运作，因此，地方治理的责任一直由省级地方政府部门承担。因此，巴基斯坦的地方治理结构仍然以中央集权为主，城市地区的地方政府在日常城市事务管理或应对气候变化等紧迫问题方面，都明显缺乏自主权。与世界许多国家不同，巴基斯坦并未赋予市长在气候斗争中发挥主导作用，特别是在制定适应和减缓战略以及制定气候适应性城市规划方面。

4. 地方创新和社区层面倡议

在缺乏地方政府的情况下，基层创新和社区主导的气候行动已成为在城市景观中建立气候韧性的关键生命线。这些由民间社会领导的努力值得称赞，但不足以填补有权力的地区机构缺位造成的真空。

巴基斯坦空气质量倡议（PAQI）是公民主导的环境监测创新的一个显著例子。自2016年以来，PAQI在卡拉奇、伊斯兰堡和拉合尔等主要城市部署了低成本传感器，发布实时AQI数据以提高公众意识。2025年，PAQI与Bank Alfalah和商业管理学院（IBA）合作，开发了卡拉奇首个科学排放清单，旨在支持循证空气质量管理。虽然PAQI与政策制定者保持联系，但其工作在很大程度上仍处于市政治理结构的正规范围之外。这凸显了在地方层面加强机构整合的必要性，以确保这些倡议能为长期城市环境政策做出有意义的贡献。

公民倡议通过基于自然的解决方案日益为环境恢复做出贡献，这些解决方案增强了城市的气候韧性。一个值得注意的例子是卡拉奇的克利夫顿城市森林，这是由Masood Lohar于2021年通过信德光明组织（Sindh Radiant Organisation）与信德省政府协调发起的社区主导项目。该倡议已将约200英亩的前垃圾填埋场改造成了一个茂密、生物多样性丰富的森林。像这样的城市林业项目为在易受空气污染和极端高温影响的地区扩大绿化覆盖提供了可复制的模式。然而，克利夫顿城市森林易受卡拉奇发展局城市发展计划的影响，这表明了公民创新与地方机构规划之间的脱节——凸显了社区倡议与城市当局之间更大程度的协调和政策一致性的必要性。

省级政府在推动城市环境解决方案方面也发挥着重要作用。2025年，旁遮普省政府在其“气候韧性旁遮普愿景”（Climate Resilient Punjab Vision）下启动了环境保护部队（EPF），以加强监管执法并解决空气质量恶化问题。主要措施包括车辆排放测试认证系统、空气质量监测站的安装以及燃料测试实验室的建立。这得到了环境投诉公众热线的支持。虽然这些发展标志着省级政府在气候和环境治理方面的参与度有所提高，但它们是在旁遮普省没有民选地方政府的背景下展开的。这种制度差距可能会阻碍这些努力的长期可持续性、响应能力和本地化——尤其是在最适合领导环境规划和提供服务的城市地区。

城市地方政府结构为气候规划而努力的一个主要例子是卡拉奇大都会公司（KMC）于2025年启动的《卡拉奇气候行动计划》（KCAP）。KCAP与《巴黎协定》保持一致，目标是到2050年将温室气体排放量减少62.2%。它还设想启动法律改革，例如修订《信德地方政府法》（2013年），以正式化环境治理，并建议在KMC内设立环境与气候变化局。然而，能否成功实施将取决于地方政府是否获得领导这些努力的自主权和资源。同样，《拉合尔气候行动计划》（LCAP）旨在到2050年实现排放中和，并将废物管理、公共交通和绿地扩张作为应对城市热岛效应和雾霾的关键干预措施。

虽然许多地方倡议仍由民间社会或省级机构推动，但卡拉奇和拉合尔最近通过正式机制出现了市级气候规划。卡拉奇大都会公司（KMC）于2025年启动的《卡拉奇气候行动计划》（KCAP），在联合国开发计划署（UNDP）、C40城市联盟、城市联盟（Urban Unit）和NED大学的技术支持下，概述了交通、能源和废物等领域的71项行动，目标是到2050年将排放量减少62.2%。虽然卡拉奇现在有了民选市长和市议会，但市政府在实施大规模气候倡议方面仍然面临制度和财政限制。同样，《拉合尔气候行动计划》（LCAP）由城市联盟在旁遮普省政府、联合国开发计划署和C40城市联盟的支持下制定，旨在应对拉合尔严重的空气污染和城市脆弱性。它目标是到2050年实现排放中和，并包括在一年内减排50%等短期目标。然而，由于没有民选的地方政府，LCAP由省级和技术机构推动，这引发了对长期问责制和地方自主权的担忧。这两种情况都反映了巴基斯坦城市气候规划日益增长的技术复杂性，但也凸显了气候雄心与城市政府的制度赋权之间的治理差距。

总而言之，这些不同的举措反映了巴基斯坦公民主导的地方气候行动的潜力和局限性。虽然社区创新和主动性都很有价值，但除非得到结构性转变以支持更具权力和问责制的地方政府，否则其影响将是零散的。

5. 挑战与前进方向

旁遮普省面临的挑战最为严峻，在2010年至2024年期间，其地方政府仅存在了两年。为了在气候适应背景下促进地方层面的有效决策过程，必须提高巴基斯坦城市治理系统的效率。薄弱的区域规划立法导致定居点建立在易受洪水侵袭和危险的地区，而缺乏气候变化信息的城市规划则加剧了现有的脆弱性。必须认识到，废物管理、排水和公共交通等基本服务仍然不足，从而加剧了主要城市与气候变化相关的风险。为了获得公民的认同并找出真正本土化的解决方案——尤其是在多元化和庞大的城市中——必须通过有效和积极的地方治理来倾听民众的声音。

有两个重大的障碍被确定为城市地方政府赋权的主要障碍。首先，地方政府选举的不规律性导致了严重的 क्षमता赤字，从而使省级官僚机构能够对城市治理施加实质性主导。例如，在过去的14年里，没有一个省份能够完全运作的地方政府任期超过七年。其次，缺乏独立的收入来源和重要的税收能力，导致市政府完全依赖省级转移支付。为了应对这些挑战，建议进行一项详细的宪法修正案，类似于印度的第73和74次宪法修正案，以确保拥有税收权力的定期和有权力的地区政府。必须通过宪法规定来解决这些结构性挑战，以确保巴基斯坦的城市能够适应日益严峻的气候危机。■

参考文献

“巴基斯坦国家适应计划2023。”气候变化与环境协调部。访问日期：2024年1月15日。https://drive.google.com/file/d/1ZjO2EtBo8fgSQBE_lYDlOHueSr0Dk_z6/view

“巴基斯坦，亚洲及太平洋地区。”联合国开发计划署。最后更新日期：2023年11月24日。https://climatepromise.undp.org/what-we-do/where-we-work/pakistan

“巴基斯坦国家气候与发展报告。”世界银行。2022年11月。https://openknowledge.worldbank.org/server/api/core/bitstreams/2d1af64a-8d35-5946-a047-17dc143797ad/content

“巴基斯坦采取新措施应对每日近7万民众受有害雾霾影响。”美联社。访问日期：2025年2月26日。https://apnews.com/article/pakistan-smog-mobile-clinics-punjab-219608bdb72e4a62ff6ca7fca52e964d

“巴基斯坦洪水2022：灾后需求评估。”巴基斯坦政府、亚洲开发银行、欧盟、联合国开发计划署、世界银行。2022年10月。https://thedocs.worldbank.org/en/doc/4a0114eb7d1cecbbbf2f65c5ce0789db0310012022/original/Pakistan-Floods-2022-PDNA-Main-Report.pdf

“国家自主贡献更新2021。”巴基斯坦政府。访问日期：2024年1月15日。https://unfccc.int/sites/default/files/NDC/2022-06/Pakistan%20Updated%20NDC%202021.pdf

[1]https://talkofthecities.iclei.org/fighting-climate-change-in-pakistan-the-case-of-karachi/

[2]同上。

斯里兰卡的地方政府与气候变化

Sajini Wickramasinghe

法律研究分析师，Verite Research

1. 气候变化风险与脆弱性

作为南亚的一个热带岛国，斯里兰卡特别容易受到气候变化的不利影响，包括气温上升、季风模式改变以及极端天气事件的加剧。政府间气候变化专门委员会（IPCC）已将南亚和斯里兰卡列为特别关注的地区，因为这些地区人口密度高，生计依赖于气候变化，并且暴露于沿海灾害（IPCC 2022）。

斯里兰卡对极端天气事件的脆弱性在这些年里波动很大，这反映在其在气候风险指数中的排名上，该指数评估了国家和地区受天气相关损失影响的程度。2015年，该国排名第98位（Kreft, et al. 2016），但在2016年急剧上升至第4位（Eckstein, et al. 2017）。2017年，斯里兰卡是全球受影响最严重的三个国家之一，排名最高达到第2位，这凸显了天气相关损失事件的严重影响（Eckstein, et al. 2018）。尽管2018年下降至第6位（Eckstein, et al. 2019），2019年进一步下降至第30位，但这些排名突显了该国在极端天气条件下遭受死亡和经济损失的持续风险（Eckstein, et al. 2021）。

从1960年至1990年，全国平均气温呈持续上升趋势，每十年约增加0.16°C。在中等排放情景下，预计到2050年气温将进一步升高1.5°C至2.5°C，对农业和水资源供应产生重大影响（IPCC 2018）。研究表明，斯里兰卡最高和最低气温之间的差距正在缩小，最低气温的上升速度快于最高气温（Jayawardena, et al. 2018）。

多年来，降水模式发生了显著变化，西南部降雨强度增加，而干旱区则面临长期干旱。这些变化对粮食安全和水资源产生了重大影响。据观察，包括洪水和山体滑坡在内的极端天气事件正变得越来越普遍和严重。例如，2017年的洪水和山体滑坡影响了超过80万人，并造成了重大的经济损失（灾害管理部等，2017年）。IPCC（IPCC 2022）预测，此类事件将加剧，对基础设施、公共卫生和生态系统产生连锁反应。

2. 气候变化政策与法律框架

斯里兰卡的国家气候政策由其对国际协议的承诺决定，特别是《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）、《京都议定书》和《巴黎协定》。在国家层面，环境部（MOE）是负责执行UNFCCC的主要实体。2008年，气候变化秘书处（CCS）作为该部委的一个专门部门成立，其明确任务是处理与气候变化有关的问题。2012年的《国家气候变化政策》（NCCP）是CCS的一项早期举措，为该国应对气候变化提供了指导框架。该政策强调将气候考量纳入国家所有部门（环境部2012年）。

斯里兰卡还制定了《国家适应计划（NAP）应对气候变化影响2016-2025年》。该计划强调了适应措施的紧迫性，因为该国极易受到气候变化的影响。NAP概述了加强粮食安全、水资源、健康、海洋和生物多样性等关键领域韧性的战略，并将地方政府部门确定为负责在人类住区和基础设施领域实施适应措施的关键参与者（气候变化秘书处2016年）。

2023年8月，斯里兰卡通过启动《2050年碳净零排放：斯里兰卡路线图与战略计划》宣布致力于到2050年实现碳中和。该战略强调向可再生能源转型、提高能源效率以及通过重新造林和恢复红树林来促进碳汇。政府已明确了能源、废物和交通等多个领域的脱碳路径。在交通领域，《战略计划》强调推广公共和私人交通电动汽车，并辅以扩大负担得起的_可再生能源基础设施（气候变化秘书处 2023a）。

此外，斯里兰卡已制定了支持其气候目标的立法措施。《1980年第47号国家环境法》（NEA）及其修订版构成了该国环境保护的法律基础。该法规定对开发项目实施环境影响评估（EIA），从而确保气候适应性方面的考虑，包括保护森林和珊瑚覆盖，被纳入决策过程。此外，斯里兰卡还制定了旨在与其总体气候适应性框架保持一致的部门特定政策。这些政策包括国家能源政策和国家废物管理政策。

3. 斯里兰卡的_地方政府

斯里兰卡的治理结构由国家政府和省级政府组成，形成一个两级体系。地方层级在省级政府之下运作。由中央政府组成的国家层级负责国家重要事务，包括国防、外交、财政和总体政策制定。在省级层级，根据宪法第13修正案设立了省级议会（PC）。这些议会根据宪法第154G条获得权力，该条规定了三类权力：省级议会名单（名单I）、保留名单（名单II）和并发名单（名单III）。省级议会名单规定了专门分配给PC的权力和职能。保留名单仅为国家政府保留权力和职能。并发名单包括PC和国家政府可相互协商立法的事务，国会拥有优先权。地方层级由地方政府当局（LGA）组成，包括：(i) 24个市政委员会，(ii) 41个城市委员会和(iii) 276个地区委员会。每个地方政府机构都根据各自类别的特定法规运作：《1947年第29号市政委员会条例》、《1939年第61号城市委员会条例》和《1987年第15号地区委员会法》，均已修订。LGA在各自PC的监督下运作，行使在第13修正案之前赋予它们的权力。此外，一个国家级部委负责监督省级议会和地方政府，为PC和LGA在政策制定、国家预算和国家投资与国家发展计划下的项目实施以及监测和评估职能的执行方面提供支持。

4. 地方政府举措

根据宪法第13修正案，环境保护属于并发名单，这意味着国会和省级议会都有权就环境事务立法。根据《市政委员会条例》、《城市委员会条例》和《地区委员会法》的规定，地方政府当局（LGA）负责监督水资源管理、工业设施污染减缓以及固体废物的有效处置和管理。然而，尽管有这项共同责任，LGA在气候治理中的参与度有限。此外，由于环境部是气候变化的国家联络点，气候适应性努力主要由国家政府指导。

斯里兰卡国家自主贡献（NDCs）的实施以环境部于2023年7月发布的《国家自主贡献实施计划2021-2030》为指导。该计划阐述了部门目标、时间表和责任，以确保气候承诺的有效实现。地方政府机构（LGAs）被确定为多项活动/目标的牵头机构和/或其他关键机构。例如，地方政府机构作为牵头机构，与负责省级议会的部门合作，监督大部分废物管理部门的运作。此外，地方政府机构在交通和工业部门的活动实施中也发挥着关键作用（气候变化秘书处2023b）。2020年制定的《国家废物管理政策》已指定地方政府机构为所有形式的废物管理、相关的知识和能力建设活动以及监测和评估工作的负责机构（环境部2020）。

尽管如此，LGA的气候行动的启动仍然不一致且无效。例如，科伦坡和康提的市长分别于2020年和2023年承诺加入“市长气候与能源全球盟约”。这些承诺包括跟踪和减少温室气体（GHG）排放、改善可持续能源以及评估气候风险和脆弱性。然而，这些承诺在很大程度上仍未实现。同样，马塔莱市也加入了这项倡议，但尚未做出任何正式承诺。根据全球盟约的规定，科伦坡市议会管理的一个项目被收录在“南亚气候应对案例研究汇编”中（全印度地方自治协会 2024）。该项目题为“科伦坡一棵倒下的树为有效的树木管理铺平道路”，体现了对环境管理和可持续城市发展的承诺。这项倡议是由2023年底大雨期间倒树造成的死亡人数增加所促成的。该倡议涉及检查了市内800棵树木，并移除了被认为有危险的树木。虽然科伦坡和马塔莱市议会是ICLEI-可持续地方政府（原名国际地方环境倡议理事会）的成员，但没有关于这方面气候相关倡议的公开信息。

5. 社区/非政府组织驱动的倡议

在库鲁内格拉区波尔皮蒂加马的Thalakolawewa Grama Niladhari Division，当地居民于2014年成立了社区组织（CBO）Nildiyavara，以解决饮用水不足和不安全的问题。2018年，在斯里兰卡红十字会的支持下，该CBO启动了气候适应性综合水管理项目。该倡议的目标是建立一个社区管理的饮用水系统。为此，向社区成员提供了关于一系列主题的全面培训，包括基础设施维护、供水系统、领导力、财务管理和审计。这个社区管理的农村供水计划于2021年完成，得到了包括波尔皮蒂加马地区委员会在内的各方利益相关者的支持（Kariyawasam 2021）。

在普塔拉姆区Thoduwawa泻湖地区，一个当地非政府组织（NGO）于2010年启动了一个项目，以解决因海平面上升和供水基础设施不足导致地下水盐碱化造成的严重饮用水短缺问题。该项目由受资助的非政府组织、LGA和国家水务局在UNDP-GEF小额赠款计划下实施，并由澳大利亚援助署和国家政府提供联合资助。该倡议旨在改善饮用水获取、加强粮食安全和促进生计发展，并特别关注沿海妇女。社区成员在水源选择、管道铺设和提供财政支持方面发挥了积极作用。该项目的组成部分还包括安装雨水收集系统、促进废物管理示范以及推广替代生计，并特别强调妇女的见解。此后，该项目的_所有权已转交给相关LGA，目前由一个由村民和地方当局代表组成的委员会管理（UNDP 2016）。

在蒙纳拉加拉区的Buttala地区，Vikalpani全国妇女联合会的女性农民致力于保护传统和特有种子品种，同时推广农业生态实践。这些基层努力最近获得了联合国人口基金（UNFPA）的支持。蒙纳拉加拉位于斯里兰卡干旱地带，特别容易受到气候变化的不利影响。不平等的土地权利、信贷获取受限以及被排除在决策过程之外等系统性问题进一步加剧了这些挑战。尽管存在这些障碍，该联合会仍坚持不懈地努力，独立于政府当局运作，并为提高该国一些最弱势群体的气候适应能力和性别平等做出了有意义的贡献（UNFPA斯里兰卡 2025）。总之，尽管存在资金限制和扩大覆盖范围的挑战等诸多制约因素，社区和公民社会驱动的气候相关倡议正在获得动力并显示出切实的潜力。

6. 主要挑战

大多数针对地方政府行政边界的气候风险评估是由国际非政府组织进行的，关于LGA主导的倡议的记录很少。鉴于LGA在基层运作并直接与社区互动，它们在气候适应性活动中的参与度有限是一个重大差距。研究表明，气候政策和计划主要在国家和区域层面制定（证明了持续的集权化），只有少数由国际非政府组织资助的涉及LGA的项目（Mahanama等人 2014）。这种脱节可能源于系统性问题，包括国家气候规划中地方政府的政治优先度不足，以及LGA官员在意识和技术能力方面的差距。

此外，气候融资仍然是气候脆弱国家面临的重大挑战，而在斯里兰卡的情况下，国内经济危机加剧了这一挑战，并使公共资源紧张。对于省级议会和LGA而言，这种资金短缺因无法获得国际气候资金和分散的收入来源有限而加剧，迫使它们依赖于捉襟见肘的国家预算。这些财政瓶颈严重削弱了省级议会和LGA实施气候适应性举措和加强基层努力的能力，使最易受气候变化风险和影响的社区陷入脆弱性的循环。

7. 前进方向

鉴于LGA贴近受影响社区，它们应在气候适应和环境治理中发挥更积极的作用。虽然国家当局提供总体政策框架，但有效的实施需要针对具体环境挑战的本地化应对措施。LGA凭借其对环境风险和气候脆弱性的深入了解，最适合承担这项任务，能够设计出解决自上而下的国家政策常常忽视的省际差异的干预措施。在此过程中咨询当地社区应成为强制性合规要求，并且社区应参与这些举措的所有可能阶段。

加强LGA在气候治理中的作用需要能力建设、分散式_资金以及融入国家气候战略。宪法第13修正案授予省级议会在其省内环境保护方面的专属权力——因此，LGA仍然是重要的前线行动者。通过分散气候行动，LGA将能够通过社区主导的举措和有针对性的资源分配来迅速应对新出现的气候危机。然而，清晰的协调机制对于避免碎片化和重叠的努力至关重要。为此，法律框架应明确省级议会和LGA在环境治理中的作用，确保它们的意见被制度化到国家政策制定中。最终，赋权LGA将弥合国家授权和基层现实之间的差距，确保斯里兰卡更具包容性的气候治理和行动。■

参考文献

全印度地方自治协会。南亚气候应对：案例研究汇编。2024年。https://covenantofmayors-southasia.eu/uploads/resources/16D29A0C-A845-4183-B32D-B65E026F780E.pdf

气候变化秘书处。2050年碳净零排放：斯里兰卡路线图与战略计划。科伦坡：环境部，2023a。

气候变化秘书处。斯里兰卡2016-2025年气候变化影响国家适应计划。科伦坡：马哈维利发展与环境部，2016年。

气候变化秘书处。斯里兰卡国家自主贡献（NDC）实施计划。科伦坡：环境部，2023b。

气候变化秘书处。斯里兰卡更新的国家自主贡献（NDC）。科伦坡：环境部，2021年。https://www4.unfccc.int/sites/ndcstaging/PublishedDocuments/Sri%20Lanka%20First/NDCs%20Update%202021.pdf

Eckstein, David, Marie-Lena Hutfils, and Maik Winges。2019年全球气候风险指数——谁最受极端天气事件的影响？2017年及1998年至2017年的与天气相关的损失事件。柏林：Germanwatch，2018年。

Eckstein, David, Vera Künzel and Laura Schäfer。2018年全球气候风险指数——谁最受极端天气事件的影响？2016年及1998年至2016年的与天气相关的损失事件。柏林：Germanwatch，2017年。

Eckstein, David, Vera Künzel, Laura Schäfer, Maik Winges。2020年全球气候风险指数——谁最受极端天气事件的影响？2018年及1998年至2018年的与天气相关的损失事件。柏林：Germanwatch，2019年。

Eckstein, David, Vera Künzel, Laura Schäfer。2021年全球气候风险指数——谁最受极端天气事件的影响？2019年及1998年至2019年的与天气相关的损失事件。柏林：Germanwatch，2021年。

市长气候与能源全球盟约南亚分部。“科伦坡（斯里兰卡）城市概况”。访问于2025年1月2日。https://covenantofmayors-southasia.eu/city/cities/46

市长气候与能源全球盟约南亚分部。“康提（斯里兰卡）城市概况”。访问于2025年1月2日。https://covenantofmayors-southasia.eu/city/cities/43

IPCC。2018年。1.5°C全球变暖：IPCC关于全球变暖超过工业化前水平1.5°C的影响及其相关全球温室气体排放路径的特别报告，旨在加强全球应对气候变化威胁、可持续发展和消除贫困的努力。