В 2025 году Азиатская сеть демократических исследований (ADRN) выбрала изменение климата и местное управление в Южной Азии в качестве темы совместного исследовательского проекта, проводимого членами ADRN в пяти странах Южной Азии: Бангладеш, Индия, Непал, Пакистан и Шри-Ланка.

Подтверждая значимость местного управления в эффективном реагировании на изменение климата, ADRN публикует данный отчет с целью предоставления всесторонней документации масштабов климатических проблем, а также характера и объема мер, принимаемых местными органами власти, особенно городскими местными органами, включая города и населенные пункты.

В отчете рассматриваются актуальные вопросы, такие как:

● Насколько значима роль местных органов власти в Южной Азии в борьбе с неблагоприятными последствиями изменения климата?

● Какие меры и инициативы принимают местные органы власти в Южной Азии в ответ на изменение климата?

● Какие проблемы и рекомендации существуют для местных органов власти в Южной Азии в отношении политики в области изменения климата?

Основываясь на богатом наборе ресурсов и аналитических данных, отчет предоставляет страновые сведения, освещает проблемы, с которыми сталкиваются местные органы власти, и предлагает политические рекомендации для устранения недостатков в существующей политике и инициативах, направленных на борьбу с неблагоприятными последствиями изменения климата в Южной Азии.

Резюме

Ниранжан Саху

Старший научный сотрудник, Observer Research Foundation

Южная Азия, где проживает около 20% мирового населения, является одним из наиболее уязвимых к изменению климата регионов мира. Обширная береговая линия региона, характеризующаяся обширными низменными районами и значительным населением в 2,06 миллиарда человек, делает его особенно восприимчивым к неблагоприятным последствиям изменения климата, включая повышение уровня моря и усугубление экстремальных погодных явлений, таких как наводнения и оползни. Недавние катастрофические наводнения в Индии, Пакистане и Бангладеш служат ярким примером растущей частоты и интенсивности климатических катастроф. По оценкам, до 750 миллионов человек, проживающих в Южной Азии, пострадали как минимум от одного стихийного бедствия в последние годы, что в значительной степени обусловлено изменением климата. Феномен изменения климата, характеризующийся повышением уровня моря, ограниченностью пахотных земель для производства продовольствия, серьезной нехваткой воды и массовым перемещением населения, представляет собой существенную угрозу для средств к существованию сотен миллионов людей. Однако особенно важной проблемой является одновременное наличие крайне низкого качества воздуха в Индии, Пакистане и Бангладеш, о чем свидетельствует недавнее выявление 29 из 30 самых загрязненных городов в этих регионах. Это усугубляется объявлением Всемирной метеорологической организацией «красного уровня тревоги» по показателям глобального потепления во всем регионе.

Текущие дискуссии по вопросам управления климатическими изменениями породили оживленные дебаты относительно наиболее подходящей формы управления для решения этой насущной проблемы. В свете многочисленных недостатков демократической системы, включая ее затяжные процессы принятия решений и склонность к краткосрочным избирательным интересам, которые препятствуют усилиям по устранению растущих опасностей, связанных с изменением климата, многие аналитики выступают за принятие авторитарной системы, ссылаясь на ее способность облегчать быстрое принятие решений и реагирование. Тем не менее, анализ опыта пандемии COVID-19 выявил глубокие недостатки даже авторитарных правительств (особенно Китая) в эффективном управлении кризисом. Растущий объем данных свидетельствует о корреляции между местной демократией и смягчением климатических рисков[1]. Эффективность местных демократий в адаптивном реагировании на изменение климата повышается за счет консультативных процессов и участия граждан.

Поскольку города сталкиваются с непропорциональным воздействием изменения климата, муниципальные органы власти взяли на себя ведущую роль в более широких усилиях по борьбе с глобальным изменением климата. Являясь ключевыми инкубаторами и ускорителями решений — например, путем прогнозирования угроз, использования городских планов и изучения климатических инвестиций — города и городские местные органы власти по всему миру находятся в авангарде климатической борьбы. Задокументировано множество примеров заслуживающих внимания инициатив по адаптации и мер по смягчению последствий со стороны городов по всему миру, особенно в Южной Азии. Тем не менее, в отличие от многих развитых регионов, города и населенные пункты Южной Азии сталкиваются с проблемами, связанными с высокой концентрацией бедного населения и недостаточной мощностью государственных органов на различных уровнях управления, включая городские местные органы. Более того, отсутствие финансовых ресурсов и технической экспертизы, особенно в отношении производства чистого топлива и возобновляемых источников энергии, существенно повлияло на достижение целей нулевых выбросов. Большинство стран, включая Индию, полагаются на ископаемое топливо, особенно на более загрязняющий уголь, в качестве основного источника энергии. Усилия по борьбе с изменением климата сдерживаются несколькими факторами. В первую очередь, отсутствие надежных местных институтов на низовом уровне, недостаточное инвестирование в наращивание потенциала и расширение прав и возможностей, а также высокая степень централизации усилий по борьбе с изменением климата служат существенными препятствиями. Тем не менее, субнациональные и местные органы власти, особенно города, играют ключевую роль в реализации широкого спектра мер по адаптации и смягчению последствий. Цель данного отчета — предоставить всестороннюю документацию масштабов климатических изменений, а также характера и объема мер, принимаемых местными органами власти, с особым акцентом на городские местные органы (города и населенные пункты). Группа из пяти стран, а именно Бангладеш, Индия, Непал, Пакистан и Шри-Ланка, была выбрана для углубленного изучения статуса местных органов власти, их правового и административного положения, а также степени их участия в решении проблем изменения климата и связанных с ним вызовов.

Сравнительная оценка

Как показано в предыдущем обсуждении, регион Южной Азии становится все более уязвимым к неблагоприятным последствиям изменения климата. Несмотря на различия в интенсивности, все страны подвержены неблагоприятным последствиям экстремальных погодных явлений. Эти явления служат стресс-тестом для возможностей и устойчивости стран и их институтов. Реакция государства на эти события параллельно развивалась, адаптируясь к возрастающей интенсивности и частоте климатических явлений. Обзор литературы показывает, что все вышеупомянутые страны подписали крупные международные договоры и соглашения, приняли соответствующие законодательные акты и создали множество институтов и процессов для решения проблем, связанных с изменением климата. Важным преимуществом региона Южной Азии является то, что, несмотря на недостатки региона с точки зрения государственного потенциала и институциональной силы, его богатый опыт борьбы со стихийными бедствиями подготовил его к эффективному реагированию на растущие климатические риски.

Однако, как показано в каждом тематическом исследовании, государственные меры были преимущественно сверху вниз, при этом национальные и федеральные правительства и провинциальные агентства планировали и руководили действиями по борьбе с изменением климата. Это происходит несмотря на то, что меры по реагированию на стихийные бедствия и адаптации к изменению климата требуют активного участия институтов на местном уровне. Несмотря на то, что эти институты обычно имеют правовой и конституционный статус в большинстве стран, институты местного самоуправления часто функционируют лишь как придатки. В случае Индии эти институты в основном функционируют как исполнительные агентства. Муниципальные органы и городские власти характеризуются отсутствием автономии и финансовых ресурсов, а также недостатком технического потенциала для решения сложных проблем, таких как изменение климата. Более того, наблюдается недостаток усилий по созданию совместных сетей или альянсов между городами, за исключением Индии, и по использованию опыта и передовых практик внутри отдельных стран и на региональном уровне.

Роль местного самоуправления в Южной Азии (будь то в общих гражданских делах или в борьбе с изменением климата) неразрывно связана с масштабом и степенью деволюции/федерализма. Как показывает мировой опыт, местные институты, особенно в федеративных демократиях, играют все более заметную роль в таких вопросах, как управление окружающей средой, адаптация к изменению климата и достижение целей устойчивого развития. Индия является ярким примером этого явления. Опираясь на богатый опыт, охватывающий более трех десятилетий в области децентрализации, местные органы власти, действуя в рамках своих ограниченных функций и юрисдикций, начали играть все более важную роль в управлении стихийными бедствиями и реализации программ адаптации к изменению климата, среди прочих инициатив. Федеративные демократии с меньшим опытом, такие как Пакистан и Непал (которые приняли конституцию в 2014 году), продолжают сталкиваться с проблемами, связанными с централизацией и сопротивлением со стороны провинциальных властей, несмотря на конституционное делегирование полномочий институтам третьего уровня.

Однако, поскольку изменение климата продолжает представлять серьезную угрозу, национальные лидеры, вероятно, признают ценность содействия децентрализованному управлению и расширения участия гражданского общества, а также выделения ресурсов для поддержки местных органов власти. Например, в Южной Азии растет число сторонников наделения избранных мэров полномочиями действовать в качестве основных субъектов обеспечения безопасности городов от неблагоприятных последствий изменения климата и деградации окружающей среды. Таким образом, феномен децентрализованного реагирования на изменение климата в Южной Азии находится в стадии развития.■

[1] Ниранжан Саху, 2024. https://www.orfonline.org/expert-speak/why-india-needs-an-intergovernmental-institution-for-climate-change

Изменение климата и местное самоуправление в Бангладеш

Абдур Рахман

Директор, Центр людей и окружающей среды

1. Состояние климатических угроз

С населением более 170 миллионов человек Бангладеш является 7-й страной в мире по уязвимости к климатическим угрозам. Страна, густонаселенная и расположенная на берегу Бенгальского залива, особенно уязвима к неблагоприятным последствиям изменения климата, включая повышение температуры, усиление циклонов, частые наводнения и повышение уровня моря. Согласно карте, районы Джессор, Патуахали и Бандарбан в Бангладеш очень уязвимы к климатическим бедствиям, включая медленно развивающиеся экстремальные явления, такие как засоление и засуха, внезапные бедствия, такие как циклоны, наводнения, внезапные наводнения и наводнения на реках, геологические опасности, такие как оползни, гидрогеологические опасности, такие как эрозия берегов рек, атмосферные опасности, включая молнии и град, а также эпидемии, связанные с климатически чувствительными заболеваниями, включая заболевания, передаваемые через воду и переносчиков. В отличие от этого, районы Нилпхамари, Куриграм, Лалмонирхат, Дакка, Нараянгандж и Хагхрачхари считаются уязвимыми, в то время как остальные районы относятся к категории умеренно уязвимых.

Карта 1.Уязвимость людей к климатическим экстремальным явлениям

Источник: INFORM, 2023; CPE, 2024

В 2013 году засоление затронуло в общей сложности 17 районов Бангладеш. К 2023 году это число увеличилось на 9, что указывает на значительное обострение проблемы. Общая площадь засоленных земель увеличилась с 83,3 млн гектаров в 1973 году до 105,6 млн гектаров в 2009 году. За последние пять десятилетий страна пережила около 20 засух. Годы 1951, 1957, 1972, 1979 и 1994 были отмечены сильными засухами, которые затронули более 39% страны и половину ее населения. В 2022 году в большинстве районов наблюдались засушливые условия.

2. Ответ страны на развивающиеся вызовы, связанные с изменением климата

В свете насущных климатических проблем, стоящих перед страной, Бангладеш демонстрирует непоколебимую приверженность повышению эффективности своих нормативно-правовых и институциональных рамок. Эта задача направлена на реализацию стремления к достижению устойчивого развития, устойчивого к климатическим изменениям, что потребовало разработки необходимых политик и нормативных рамок. В ответ на вызовы, связанные с изменением климата, правительство Бангладеш реализовало многочисленные политики, планы и программы на протяжении нескольких лет. Ниже приведен краткий список политик и программ, разработанных для решения стоящих задач. Ниже приведен краткий список политик и программ для решения стоящих задач.

• Стратегия и план действий по изменению климата Бангладеш (BCCSAP), 2009 г.
• Национальная программа действий по адаптации, 2005 г., обновлена в 2009 г.
• Закон о фонде борьбы с изменением климата Бангладеш, 2010 г.
• Определяемые на национальном уровне вклады (NDC), 2015 г., расширены и обновлены в 2021 г.
• Дорожная карта реализации NDC, 2018 г.
• План развития дельты Бангладеш, 2100 г.
• Мастер-план по энергоэффективности и энергосбережению Бангладеш до 2030 г.
• Политика в области возобновляемых источников энергии Бангладеш, 2008 г.
• Национальный план действий Бангладеш по сокращению выбросов SLCP, 2012 г., обновлен в 2018 г.

BCCSAP, разработанный в 2009 году, определяет стратегию Бангладеш по борьбе с последствиями изменения климата. Рассматриваемый документ подчеркивает меры по адаптации, снижению риска стихийных бедствий и улучшению инфраструктуры в городских районах (BCCSAP, 2009). План развития дельты 2100 фокусируется на долгосрочном устойчивом развитии, особенно в области управления водными ресурсами и адаптации к климатическим изменениям. К ним относятся развитие городской инфраструктуры, управление наводнениями и меры по защите прибрежных городов от повышения уровня моря и других климатических воздействий. План Муджиба по климатическому процветанию (MCPP), разработанный в 2020 году, включает меры по адаптации городов, такие как климатически устойчивое городское планирование и модернизация городской инфраструктуры для противостояния экстремальным погодным явлениям (Mujib Climate Prosperity Plan, 2020).

Городская политика Бангладеш сосредоточена на содействии устойчивому городскому развитию с акцентом на решение таких проблем, как быстрая урбанизация, изменение климата и городская бедность. Национальная городская политика (NUP), управляемая Министерством местного самоуправления, направлена на использование децентрализованного и партисипативного процесса для достижения устойчивого городского развития в пространственной, экономической, социальной, культурной и экологической сферах. Городская политика включает в себя стратегии адаптации к изменению климата. Эти стратегии направлены на устранение уязвимости городского населения к климатическим рискам. Такие стратегии включают улучшение устойчивости инфраструктуры и повышение потенциала местных органов власти по управлению последствиями изменения климата. Цели политики также включают управление быстрой урбанизацией, смягчение последствий изменения климата и повышение качества жизни городских жителей посредством инклюзивных и устойчивых стратегий развития.

Для обеспечения муниципального управления и содействия устойчивому развитию городов Закон о местном самоуправлении (муниципалитет) 2009 года и Закон о местном самоуправлении (городская корпорация) 2009 года предусматривают создание координационного комитета на уровне города (CLCC) (LGED, 2018). Этот комитет состоит из представителей местных выборных должностных лиц, районной администрации, LGED, Директората общественного здравоохранения, Директората дорог и общественных работ, социальных служб, кооперативов, T&T и профессиональных представителей (образовательных, культурных, юристов, бизнесменов, врачей, представителей НПО, гражданского общества, представителей городских жителей).

3. Состояние городского местного самоуправления (мегаполис против городов)

В контексте Бангладеш выделены две различные категории городских органов: городские корпорации и пурашавы. Пурашавы подразделяются на 9 округов, в то время как в городских корпорациях предел округа не указан. Например, Северо-Даккская городская корпорация состоит из 54 округов, а Южно-Даккская городская корпорация — из 75 округов. Структура управления пурашавами незначительно отличается от структуры городских корпораций, как показано на Рисунке 1. Институты местного самоуправления в Бангладеш находятся под надзором национального правительства, как это предусмотрено Министерством местного самоуправления, развития сельских районов и кооперативов. Эти институты генерируют доход из различных источников, включая налоги на торговлю и недвижимость.

Рисунок 1.Структура управления муниципалитетом

Источник: LGED, 2018

4. Роль местного самоуправления в адаптации к изменению климата

Бангладеш разработал комплексный подход к городской адаптации посредством нескольких ключевых политик и планов, включая Национальную программу адаптации (NAP) на 2023-2050 годы, Стратегию и план действий по изменению климата Бангладеш (BCCSAP) и План развития дельты 2100. NAP направлен на создание устойчивого к климатическим изменениям Бангладеш путем охвата различных секторов, включая городские районы. Он устанавливает цели для климатически умных городов и включает стратегии по защите окружающей среды, интеграции адаптации в городское планирование и развитию инновационного потенциала (NAP, 2023). NAP определяет 113 конкретных мероприятий по восьми секторам, подчеркивая необходимость эффективных стратегий адаптации и устойчивого городского развития. Однако заметно отсутствие приоритета, отдаваемого развитию потенциала городского управления в контексте климатической устойчивости.

В контексте страны институциональная структура городской адаптации использует многоуровневый подход, охватывающий различные национальные, субнациональные и местные органы, включая:

1. Национальная основа и планирование: Национальный план адаптации Бангладеш (NAP), утвержденный в 2022 году, служит всеобъемлющей основой, направляющей усилия по адаптации к изменению климата. Он определяет долгосрочные стратегии и приоритизирует вмешательства в различных секторах, подчеркивая комплексный подход правительства, интегрирующий адаптацию к изменению климата в национальное планирование, бюджетирование и политические процессы.
2. Министерство окружающей среды, лесов и изменения климата: Это министерство играет ключевую роль в координации национальной климатической политики и стратегий. Оно взаимодействует с другими министерствами для обеспечения интеграции адаптации к изменению климата в экономические и развивающиеся программы.
3. Институты местного самоуправления: Местные органы власти, включая городские корпорации и муниципалитеты, играют ключевую роль во внедрении мер по адаптации на местном уровне. Эти органы отвечают за городское планирование, развитие инфраструктуры и проекты адаптации на уровне сообществ. Однако эффективность этих мер часто ограничивается технологическими, финансовыми и техническими возможностями.

Для содействия городской адаптации и устойчивости правительство Бангладеш предприняло различные программы и стратегии, которые включают:

Политическая основа и инициативы: Проект Бангладеш по повышению устойчивости городов (URP), инициатива правительства при поддержке международных организаций, таких как Всемирный банк, направлен на улучшение управления рисками стихийных бедствий и структурной устойчивости. Это включает повышение возможностей реагирования на чрезвычайные ситуации, разработку землепользования с учетом рисков и содействие безопасным стандартам строительства.

Стратегии для конкретных городов: Например, в Раджшахи ICLEI South Asia оказывает техническую помощь городу в виде Климатически устойчивых стратегий и Плана действий города (CRCAP). Цель этого плана — смягчить последствия изменения климата путем сохранения природных ресурсов, сокращения выбросов парниковых газов и создания зеленых зон. Оценки уязвимости имеют решающее значение для выявления рисков для водоснабжения, здравоохранения, биоразнообразия и экономики, что, в свою очередь, направляет реализацию мер по повышению устойчивости.

Эти инициативы подчеркивают необходимость многогранного подхода для повышения устойчивости городов к изменению климата в Бангладеш. Этот подход должен решать непосредственные риски, одновременно закладывая основу для устойчивого городского развития.

5. Основные проблемы

Анализ пробелов в области городской адаптации в Бангладеш выявляет ряд существенных проблем, которые препятствуют эффективным усилиям по обеспечению климатической устойчивости и адаптации в его быстро урбанизирующихся регионах. Основные пробелы в этой системе включают:

1. Недостаточное финансирование: Муниципалитеты часто сталкиваются с бюджетными ограничениями, которые препятствуют их способности инвестировать в критически важную инфраструктуру и услуги для адаптации к изменению климата. Этот финансовый дефицит имеет последствия для развития и обслуживания критически важных городских систем, включая дренаж, управление отходами и защиту от наводнений. Эти системы жизненно важны для смягчения последствий изменения климата.
2. Слабая координация между ведомствами: Выявлено повсеместное отсутствие координации между различными правительственными организациями и ведомствами. Этот фрагментированный подход порождает неэффективность и дублирование усилий при реализации мер по адаптации, тем самым снижая общую эффективность.
3. Отсутствие участия сообщества: Эффективность адаптации зависит от активного участия сообщества, что в настоящее время отсутствует. Расширение прав и возможностей местных сообществ для участия в инициативах по повышению устойчивости может повысить устойчивость и приемлемость мер по адаптации.
4. Отсутствие комплексных данных и исследований: Сохраняется значительный дефицит систематических исследований и надежных данных о климатической устойчивости городов. Этот недостаток мешает лицам, принимающим решения, и городским планировщикам разрабатывать обоснованные и эффективные стратегии для решения климатических рисков в городских условиях.

6. Рекомендации

Для обеспечения устойчивости городов перед лицом растущих климатических рисков Бангладеш необходимо рассмотреть вопрос о решении проблем многосекторальной климатической уязвимости, специфичной для каждого места. Это должно сопровождаться приверженностью развитию инноваций и сотрудничеству для достижения существенного воздействия на изменение климата. Правительство должно уделять первоочередное внимание реализации различных мер по повышению устойчивости городов по всей стране.

Краткосрочные меры: Необходимо внедрение многосекторальных мер, тщательно адаптированных к специфическим уязвимостям климатических мигрантов, женщин, детей, пожилых людей и людей с ограниченными возможностями. Инициатива также должна предоставлять возможности для наращивания потенциала и обучения, связанные с общинными, локальными климатическими решениями. Эти решения направлены на повышение безопасности здоровья, водной безопасности и общего благосостояния городских жителей.

Среднесрочные и долгосрочные стратегии: Разработка и продвижение основанных на природе, наряду с климатически устойчивой инфраструктурой, имеют важное значение для смягчения рисков, связанных с наводнениями, подтоплениями, циклонами, штормовыми нагонами и засолением.

Наращивание потенциала городских властей и городских жителей: Необходимо создание инклюзивных программ наращивания потенциала, включающих технологические и основанные на знаниях меры, вовлечение маргинализированных групп и приоритизацию инициатив под руководством сообществ для действий по обеспечению готовности и реагирования.

Сотрудничество с мультисектором: Сотрудничество с местными, национальными и международными организациями имеет важное значение для реализации эффективных, долгосрочных стратегий климатической устойчивости.

Инклюзивное климатическое правосудие: Интеграция политики, охватывающей климатических мигрантов, детей, пожилых людей и людей с ограниченными возможностями, имеет важное значение для обеспечения их справедливого участия наряду с женщинами, молодежью и другими маргинализированными группами в усилиях по обеспечению климатической устойчивости.

Прежде всего, необходима многогранная стратегия для устранения пробелов и удовлетворения потребностей в области климатической устойчивости. Эта стратегия должна включать укрепление исследовательских возможностей, получение финансовых ресурсов, улучшение межведомственной координации, модернизацию инфраструктуры в городских районах с повышенным риском и содействие более широкому участию сообществ в инициативах по адаптации.■

Ссылки

CPE. (2024). Центр по делам людей и окружающей среды

INFORM. (2023).INFORM — глобальная, общедоступная оценка рисков для гуманитарных кризисов и стихийных бедствий.https://drmkc.jrc.ec.europa.eu/inform-index/

BCCSAP. (2009).Climate_change_strategy2009.pdf.https://moef.gov.bd//sites/default/files/files/moef.portal.gov.bd/page/7022053a_0809_4e4b_a63b_60585c699de2/climate_change_strategy2009.pdf

LGED. (2018).Управление инженерных работ местного самоуправления — Правительство Народной Республики Бангладеш.https://lged.gov.bd/

План Муджиба по обеспечению климатического процветания. (2020).Mujib Climate Prosperity Plan 2022-2041.pdf.https://moef.portal.gov.bd/sites/default/files/files/moef.portal.gov.bd/publications/f6c2ae73_30eb_4174_9adb_022323da1f39/Mujib%20Climate%20Prosperity%20Plan%202022-2041.pdf

NAP. (2023).National Adaptation Plan of Bangladesh (2023-2050) (1).pdf.https://moef.portal.gov.bd/sites/default/files/files/moef.portal.gov.bd/npfblock/903c6d55_3fa3_4d24_a4e1_0611eaa3cb69/National%20Adaptation%20Plan%20of%20Bangladesh%20%282023-2050%29%20%281%29.pdf

Городское местное самоуправление и изменение климата в Индии

Каустув Канти Бандиопадхьяй

Директор, Исследовательская организация по вопросам участия в Азии

1. Климатические проблемы в городской Индии

Как показано в Глобальном индексе климатических рисков за 2021 год, рейтинг Индии среди наиболее уязвимых к изменению климата стран ухудшился: с 14-го места в 2017 году до 7-го места в 2019 году. Несмотря на 49-е место Индии в 2022 году (CRI, 2025), большинство штатов подвержены повторяющимся стихийным бедствиям, включая циклоны, землетрясения, оползни, наводнения, волны жары и засухи, что классифицирует Индию как одну из наиболее подверженных стихийным бедствиям стран в мире.

Быстрое и неплановое расширение индийских городов привело к неконтролируемой деградации окружающей среды и повышенной климатической уязвимости. Почти 44 процента быстро растущих выбросов парниковых газов (ПГ) в Индии происходят из городских районов, в основном от транспорта, промышленности, зданий и отходов. Совокупное воздействие этих факторов на климат было тщательно задокументировано (TERI, 2015). В последние годы наблюдается увеличение частоты и интенсивности экстремальных погодных явлений, включая сильные дожди, тепловые волны и загрязнение воздуха, в крупных индийских городах, таких как Мумбаи, Ченнаи и Бангалор. Эти явления привели к значительным экономическим потерям, потерям имущества и человеческим жертвам, особенно в северных регионах страны. Повышение температуры, которое было определено как ключевой фактор обострения стихийных бедствий, оказывает неблагоприятное воздействие на ряд секторов, включая базовые услуги, инфраструктуру, жилье, средства к существованию и здравоохранение в городских районах. Ожидается, что к 2070 году индийские города сыграют ключевую роль в достижении амбициозной цели страны по достижению нулевого уровня выбросов. Успех этих городов в достижении устойчивого развития будет зависеть от эффективности их управления и развития потенциала для ускорения усилий по смягчению последствий и адаптации.

2. Национальные инициативы по решению климатических проблем

Принятие Национального плана действий по изменению климата (NAPCC) Индией в 2008 году привело к созданию восьми[1] Национальных миссий, выполнение которых было возложено на различные головные министерства правительства Союза. Национальная миссия по устойчивому развитию жилищного строительства (NMSH) была инициирована в 2010 году Министерством жилищного строительства и городского развития (MoHUA). Миссия определила пять ключевых областей для фокусировки: (i) Энергетика и зеленое строительство, (ii) Городское планирование, зеленый покров и биоразнообразие, (iii) Мобильность и качество воздуха, (iv) Управление водными ресурсами и (v) Управление отходами (MoHUA, 2021). В целях содействия устойчивой урбанизации, смягчения последствий изменения климата и адаптации к ним, MoHUA и другие министерства запустили несколько городских миссий и программ (WWF, 2024). Таблица 1 содержит краткий обзор некоторых из этих инициатив.

Таблица 1.Национальные инициативы в области городского развития

В дополнение к различным миссиям и программам, был разработан ряд политик и руководящих принципов для направления городов в их усилиях по адаптации к изменению климата и смягчению его последствий. Таблица 2 предлагает краткий обзор нескольких основных политик и руководящих принципов.

Таблица 2.Важные политики и руководящие принципы, связанные с действиями по борьбе с изменением климата

3. Действия городов в области климата

Крайне важно признать ключевую роль примерно 8000 городов и населенных пунктов Индии[2] в достижении Национально определяемых вкладов (NDC) страны и в защите городского населения от проблем, связанных с климатом. Городские органы, в первую очередь муниципальные корпорации, муниципальные советы и Нагар Панчаят, играют ключевую роль в ориентации городов и населенных пунктов на пути устойчивого развития. 74-я поправка к Конституции (Часть IX-A) Конституции Индии официально признает муниципальные органы власти институтами самоуправления. Двенадцатое расписание определяет 18 основных функций этих органов, охватывающих экономическое, пространственное планирование и предоставление услуг.

Несмотря на участие муниципальных органов в планировании и развитии местной инфраструктуры, связанной с предоставлением услуг, действия по смягчению последствий изменения климата и адаптации к ним не обязательно включаются в этот процесс. Хотя подготовка городских планов действий по борьбе с изменением климата (CCAP) путем создания местных партнерств предусмотрена в рамках NMSH 2.0. Однако, обзор муниципальных законодательных актов показывает, что слова «подготовка и реализация Плана действий по борьбе с изменением климата» отсутствуют в большинстве индийских законов (Jha, 2023). Степень зрелости индийских городов значительно варьируется по множеству показателей, включая человеческие ресурсы, финансовые возможности и институциональные механизмы. Тем не менее, ряд городов продемонстрировал значительный прогресс в этом отношении.

В последние десятилетия ряд городов определил, спланировал и осуществил приоритетные меры по борьбе с изменением климата. Эти меры получили финансовую и техническую поддержку со стороны международных партнеров по развитию и основывались на оценках климатических рисков и уязвимости.

Одной из первых инициатив по планированию устойчивости к изменению климата на городском уровне была программа Сети азиатских городов по устойчивости к изменению климата (ACCCRN)[3] программа. Программа, начатая в 2008 году, предоставляла техническую помощь и поддержку в наращивании потенциала для следующих видов деятельности: анализ уязвимости, отраслевые исследования, пилотные проекты и разработка стратегий устойчивости городов в 12 городах. Программа «100 городов, устойчивых к изменению климата»[4](100RC) была запущена в 2013 году и включала четыре индийских города: Пуна, Сурат, Ченнаи и Джайпур. Проект способствовал назначению главного сотрудника по устойчивости и предоставил техническую поддержку в наращивании потенциала для разработки стратегий устойчивости для этих городов. Аналогичным образом, программа C40[5] оказала помощь шести индийским городам: Ахмедабаду, Бангалору, Ченнаи, Дели, Калькутте и Мумбаи. Целью этой помощи было содействие подготовке городских планов действий по борьбе с изменением климата.

Проект «Наращивание потенциала для низкоуглеродного и климатически устойчивого городского развития» (CapaCITIES)[6] был реализован в два этапа (2016-19 и 2019-23) в следующих местах: Коимбатур, Тирунелвели и Тиручирапалли в Тамилнаду; Вадодара, Ахмедабад и Раджкот в Гуджарате; Силигури в Западной Бенгалии; и Удайпур в Раджастане. Целью проекта было интегрировать действия по борьбе с изменением климата в городское развитие посредством реализации интегрированного климатически устойчивого планирования, разработки инновационных финансовых механизмов и создания климатически устойчивой инфраструктуры, особенно в секторах водоснабжения, утилизации отходов и транспорта. Целью проекта было демонстрация масштабируемых решений для действий по борьбе с изменением климата в городах Индии. Заметным достижением проекта CapaCITIES стала разработка планов действий по достижению нулевого уровня выбросов и климатической устойчивости для городов Раджкот, Вадодара, Коимбатур, Тиручирапалли, Тирунелвели, Удайпур и Силигури. В каждом городе в рамках проекта CapaCITIES были реализованы пилотные проекты по созданию климатически устойчивой инфраструктуры.

Таким образом, ряд городов определил в качестве приоритетов такие проблемы, как тепловой стресс, наводнения, качество воздуха и воды, устойчивое управление отходами, низкоуглеродный транспорт и стандарты устойчивого строительства. В настоящее время существует множество примеров инициатив по смягчению последствий изменения климата и адаптации к ним на уровне отдельных районов в крупных городах, последовавших за реализацией их соответствующих планов действий по борьбе с изменением климата.

4. Проблемы

Однако, несмотря на существование многоуровневой системы управления и множества политик и руководящих принципов для решения климатических проблем в городских районах, национальная программа по обеспечению городов адекватной технической и финансовой поддержкой все еще отсутствует. Несмотря на принятие 74-й поправки к Конституции в 1992 году и последующих законов штатов, прогресс в передаче функций, персонала и средств городским местным органам власти был минимальным или чрезмерно медленным (CAG, 2024). Очевидно, что подавляющее большинство правительств штатов осуществляли высокий уровень контроля над процессом городского планирования посредством использования множества пара-государственных учреждений, тем самым препятствуя развитию муниципальных возможностей для независимого планирования. В отличие от практики, наблюдаемой во многих других странах, роль избранного мэра в области городского планирования и бюджетирования подвержена строгим ограничениям.

Муниципалитеты в значительной степени зависят от грантов и трансфертов от правительств штатов и национального правительства. Налог на имущество составляет значительную часть общего налогового дохода, собираемого муниципалитетами в Индии (RBI, 2024). Тем не менее, большинство правительств штатов несут ответственность как за контроль над налоговой базой, так и за определение налоговой ставки. Введение налога на товары и услуги (GST) оказало дальнейшее негативное влияние на способность муниципальных правительств увеличивать собственные доходы. Отсутствие стратегического планирования и вмешательств, направленных на повышение потенциала избранных представителей, очевидно. Кроме того, заметно отсутствие участия граждан, или если участие и происходит, то оно минимально. Несмотря на наличие положения о комитетах Вардов в городах с населением более 300 000 человек, оно не было эффективно реализовано во всех штатах, что привело к в значительной степени неэффективной работе этих комитетов.

В условиях неразвитой системы городского управления климатические проблемы характеризуются относительным отсутствием институционализации и спорадическим подходом к управлению. Комплексный и системный режим планирования, реализации, мониторинга и оценки городских климатических действий, предусмотренный в NMSH 2.0, еще не развит в масштабах индийских городов. В отсутствие таких инициатив городские районы обычно полагаются на программы и инициативы, предоставляемые правительством Союза и правительствами штатов. Эти государственные органы в ограниченной степени и непоследовательно решают проблему климатической устойчивости, несмотря на важность этого вопроса (SSEF и OPM, 2023).

5. Путь вперед

Крайне важно, чтобы индийские города интегрировали климатическую устойчивость в свои системы управления и финансирования. Это требует многостороннего подхода, при котором местные органы власти, частный сектор и граждане сотрудничают для развития устойчивых, климатически умных городов. Национальные и правительственные органы штатов обязаны оказывать поддержку городам в создании в муниципалитетах городских центров по обеспечению климатической устойчивости. Эти центры должны быть уполномочены разрабатывать городские планы действий по борьбе с изменением климата. Крайне важно создать механизмы для обеспечения эффективного содействия и улучшения межведомственной координации.

Крайне важно, чтобы муниципалитетам была предоставлена большая автономия в планировании и принятии решений посредством деволюции. Крайне важно, чтобы они обладали возможностью создавать и эксплуатировать городские репозитории климатических данных. Муниципалитеты обязаны поощрять участие «снизу вверх», вовлекая граждан в планирование действий по борьбе с изменением климата, обеспечивая соответствие политики местным потребностям и приоритетам, особенно для городского бедного и маргинализированного населения. Рекомендуется, чтобы муниципалитетам было поручено привлекать ресурсы посредством муниципальных облигаций, связанных с «зелеными» и климатически устойчивыми инфраструктурными проектами, на основе рыночного рейтинга. Настоящая статья аргументирует, что следует укрепить и улучшить рамки государственно-частного партнерства (ГЧП) для инвестиций в устойчивую инфраструктуру.■

Ссылки

Адиль, Л., Экштайн, Д., Кунцель, В. и Шефер, Л. 2025. Индекс климатических рисков 2025: Кто больше всего страдает от экстремальных погодных явлений. Опубликовано Germanwatch. Доступно по адресу: https://www.germanwatch.org/sites/default/files/2025-02/Climate%20Risk%20Index%202025.pdf

Азиатская сеть по изменению климата в городах (ACCCRN): Реагирование на вызовы городского климата. Под ред. ISET, Боулдер, Колорадо, США, 60 с. Доступно по адресу:

Счетная палата и генеральный аудитор Индии (CAG). 2024. Сборник аудиторских проверок эффективности реализации 74-й поправки к Конституции 1992 года: Обзор по Индии (Том I). Доступно по адресу: https://cag.gov.in/uploads/StudyReports/SR-Compendium-067346fdd7000e9-76046538.pdf

Eckstein, D., Kunzel, V., and Schafer, L. 2021. Global Climate Risk Index 2021. Бюллетень; Доступно по адресу: https://www.germanwatch.org/sites/default/files/Global%20Climate%20Risk%20Index%202021_2.pdf

Jha, R. 2023. План действий в области климата и города Индии. Observatory Research Foundation. Опубликовано 09 июня 2023 г. Доступно по адресу: https://www.orfonline.org/expert-speak/climate-action-plan-and-indian-cities

Министерство жилищного строительства и городского развития (MoHUA) и Центр по климату городов Национального института городских исследований (NIUA). 2021. Система оценки климатически устойчивых городов 2.0: Отчет о готовности городов. Доступно по адресу: https://niua.in/csc/assets/pdf/key-documents/Cities-Readiness-Report.pdf

Министерство жилищного строительства и городского развития (MoHUA). 2021. Национальная миссия по устойчивому развитию населенных пунктов 2021-2030 гг. Доступно по адресу: https://mohua.gov.in/upload/uploadfiles/files/NMSH-2021.pdf

Резервный банк Индии (RBI). 2024. Отчет о муниципальных финансах. Доступно по адресу: https://rbidocs.rbi.org.in/rdocs/Publications/PDFs/MUNICIPALFINANCES131124AE4D91D4DD4A4629A88DA79BF0C52C73.PDF

Shakti Sustainable Energy Foundation и Oxford Policy Management (SSEF и OPM). 2023. Исследование по определению масштабов программы по изменению климата городов. Доступно по адресу: https://shaktifoundation.in/wp-content/uploads/2023/09/cities-scoping-report-11July23.pdf

TERI, 2015. Проект отчета по «Исследованию количественной оценки потенциала сокращения выбросов парниковых газов от различных инициатив в области развития, предпринятых правительством Индии»

WWF. 2024. Справочный документ по городам и изменению климата: индийский контекст. Доступно по адресу: https://wwfin.awsassets.panda.org/downloads/background_paper_on_cities_and_climate_change_1.pdf

Изменение климата и местные органы власти в Непале

Уджвал Сундас

Директор, Фонд «Самата»

1. Введение

Непал считается одной из наиболее уязвимых стран мира к последствиям изменения климата. По индексу ND-GAIN за 2022 год Непал занимает 139-е место из 182 стран по уровню подверженности, чувствительности и способности адаптироваться к неблагоприятным последствиям изменения климата. Непал находится в нижней части рейтинга, занимая последние 20% по выбросам парниковых газов (ПГ) на душу населения (164-е место из 190 стран) и 87-е место в общем мировом контексте из 194 стран (Mattia Amadio, 2022). Влияние изменения климата на страну усугубляется ее горным рельефом и резкими экологическими и климатическими переходами.

Широко признано, что наводнения, оползни и засухи представляют собой основные климатические опасности в этой стране. По оценкам, более 80% материального ущерба от стихийных бедствий приходится на климатические опасности, в частности на наводнения, оползни и прорывы ледниковых озер (GLOFs). Эти явления приводят к перемещению людей и уничтожению домов, сельскохозяйственных угодий и другой жизненно важной инфраструктуры. Согласно отчету Непальской оценки уязвимости и рисков (VRA) за 2021 год, в среднем ежегодно в Непале из-за стихийных бедствий, вызванных изменением климата, гибнет 647 человек, а экономический ущерб составляет более 2 778 миллионов непальских рупий (Правительство Непала, Министерство лесного хозяйства и окружающей среды, 2021). В силу сочетания политических, географических и социальных факторов Непал признан уязвимым к последствиям изменения климата. В индексе ND-GAIN за 2019 год Непал занял 128-е место из 181 страны (Азиатский центр по предотвращению стихийных бедствий, 2021).

2. Климатическая политика

С 2010 года Непал добился значительного прогресса в интеграции адаптации к изменению климата в политику и планирование, а также в реализации проектов и программ по адаптации к изменению климата и повышению климатической устойчивости. Этот прогресс включает расширение приоритетных тем для целенаправленных действий по адаптации с шести секторов и двух сквозных приоритетов, изложенных в NAPA в 2010 году, до восьми тематических приоритетов и четырех сквозных приоритетов. В 2019 году Непал инициировал процесс разработки Национального плана адаптации (NAP), начатый в 2015 году.

В контексте восьми общих приоритетов тема городского расселения и инфраструктуры имеет особое значение, поскольку она соответствует Цели 11 ЦУР, которая направлена на то, чтобы «сделать города и населенные пункты инклюзивными, безопасными, устойчивыми и жизнеспособными».

С момента ратификации Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата (РКИК ООН) в 1994 году правительство Непала привержено решению проблемы изменения климата. После принятия Национальной программы действий по адаптации (NAPA) в 2009 году были инициированы и в настоящее время действуют проекты по адаптации к изменению климата (Национальная политика по изменению климата (2019 г.), 2020 г.).

2.1 Политика в области изменения климата, 2019 г.

Действуют следующие аспекты политики в области изменения климата 2019 года:

Во-первых, не менее 80% бюджета, выделяемого на программы, связанные с изменением климата, должно направляться непосредственно на реализацию программ и на общинные нужды. Во-вторых, необходимо повысить потенциал экономически неблагополучных слоев населения, включая далитов, женщин, детей и молодежь, для приоритизации и реализации программ адаптации в контексте изменения климата. В-третьих, необходимо внедрять программы по обеспечению устойчивых средств к существованию, ориентированные на домохозяйства и общины, подверженные риску неблагоприятных последствий изменения климата. В-четвертых, необходимо выявлять домохозяйства, общины и уязвимые районы, затронутые изменением климата, и принимать меры по адаптации, основанные на местных навыках, знаниях и технологиях.

Для содействия интеграции вопросов изменения климата в местные планы развития в 2011 году была разработана система реализации местных планов действий по адаптации (LAPA). Местный план адаптации был введен в различных уязвимых районах в соответствии с вышеупомянутой системой (Правительство Непала, Министерство лесного хозяйства и окружающей среды, 2021).

3. Местные органы власти и законные полномочия

Политическая структура Непала характеризуется трехуровневой системой управления, включающей федеральный, провинциальный и местный уровни управления. Закон о местном самоуправлении 2074 года, вступивший в силу 15 октября 2017 года, создал прочную правовую основу для институционализации законодательной, исполнительной и квазисудебной практики вновь образованных местных органов власти. Правовой механизм был принят в соответствии со статьей 296 (1) Конституции Непала 2015 года с целью использования местного руководства и систем управления. Закон предусматривает ряд положений, касающихся полномочий, обязанностей и ответственности местных органов власти, порядка проведения заседаний и работы ассамблеи, процедур управления ассамблеей, разработки и реализации планов, судебных дел, финансовых юрисдикций, административной структуры и районной ассамблеи, среди прочего.

Статья 56 Конституции Непала (2015 г.) определяет местные органы власти как сельские муниципалитеты, муниципалитеты и районные ассамблеи. Руководящим органом сельских муниципалитетов и муниципалитетов является соответственно исполнительный орган деревни и исполнительный орган муниципалитета. Управление районной ассамблеей осуществляется Координационным комитетом района.

Страна далее подразделяется на 77 районов, каждый из которых имеет свою районную ассамблею. Кроме того, в стране насчитывается 753 местных уровня, включая шесть мегаполисов, 11 суб-мегаполисов, 276 муниципалитетов и 46 сельских муниципалитетов, каждый из которых также имеет свой исполнительный орган. Конституция Непала 2015 года (Приложение 8) наделяет эти местные уровни 22 полномочиями, позволяющими им принимать законы для реализации этих полномочий.

В соответствии с разделом 11 (2) Закона о местном самоуправлении (LGA) на местные органы власти возложены конкретные функции, связанные с управлением стихийными бедствиями. Как указано в (Democracy Resource Center, 2019), существует двенадцать конкретных полномочий, которые следует учитывать. К ним относятся разработка планов и политики по обеспечению готовности к стихийным бедствиям, мобилизация муниципальной полиции для спасательных и гуманитарных работ, картирование зон риска и последующее переселение, координация с провинциальными и федеральными органами власти, а также неправительственными организациями, и управление данными и исследованиями.

3.1 Задачи местных органов власти в отношении стихийных бедствий, вызванных изменением климата

1. Разработка и реализация местных планов по снижению риска бедствий и управлению ими должна проводиться в соответствии с Национальной политикой в области изменения климата 2076 года по исчислению лунной хиджры. Кроме того, реализация программ по адаптации к изменению климата и смягчению его последствий должна проводиться в координации и сотрудничестве с заинтересованными сторонами, включая неправительственные организации, общины, частный сектор, образовательные учреждения. Также должен проводиться мониторинг, оценка и документирование реализуемых программ.
2. Крайне важно проводить исследования потенциальных причин и мер по смягчению последствий национального снижения риска бедствий и управления ими, как это предусмотрено Законом о снижении риска бедствий и управлении ими 2074 года по исчислению лунной хиджры. Такие исследования должны включать контроль над реками, наводнения, оползни, землетрясения, глобальное потепление, изменение климата, землепользование и различные бедствия и катастрофы.

4. Урбанизация и изменение климата

Урбанизация в Непале является актуальной проблемой, учитывая сопутствующее увеличение городской бедности и неравенства. Города сталкиваются с рядом проблем из-за роста населения, включая проблемы, связанные с жильем, санитарией и водоснабжением, продовольственной безопасностью, энергетикой и безопасностью здоровья. Эти проблемы усугубляются последствиями изменения климата.

Сочетание множественных стрессовых факторов, вызванных быстрой урбанизацией, индустриализацией и экономическим развитием, усугубляется изменением климата. Ожидается, что эти факторы окажут пагубное воздействие на возможности устойчивого развития Непала, усиливая нагрузку на окружающую среду (Clean Energy Nepal, Climate Action Network South Asia (CANSA) and Misereor, 2023).

В условиях обострения климатического кризиса экономически неблагополучные слои населения вынуждены искать убежище в наиболее маргинализированных и уязвимых районах города, включая окрестности загрязненных водоемов, оползневые зоны и районы, подверженные затоплению и наводнениям. Сброс значительных объемов отходов вблизи рек пагубно сказывается на здоровье городских бедняков, увеличивая их уязвимость. Наиболее значительными факторами, способствующими загрязнению окружающей среды в регионе Мадхеш, являются выбросы от транспортных средств и промышленных предприятий, сжигание отходов (для приготовления пищи и отопления, сжигание мусора), неуправляемое строительство, плохое состояние дорог, рост населения и трансграничное загрязнение. Из них выбросы от транспортных средств являются основным фактором из-за потребления ископаемого топлива (Shakya et al., 2017).

5. Уязвимые сельские и городские районы

Как указано в отчете NAP за 2021-2050 гг., наиболее уязвимые городские муниципалитеты Непала в основном расположены в провинциях Карнали и Судурпашчим. Как указано в отчете Министерства лесного хозяйства и окружающей среды Непала за 2021 год (Правительство Непала: Министерство лесного хозяйства и окружающей среды, 2021 г.), городские районы, наиболее подверженные климатическим воздействиям к 2050 году, включают Сурьядая и Биратнагар в провинции Коши, Джанакпур в провинции Мадхеш, Бхану, Бьяс и Покхара-Лекхнатх в провинции Гандаки и Ситаганга в провинции Лумбини. В следующем разделе изложены основные климатические воздействия.

1. Повреждение и разрушение зданий и имущества
2. Увеличение миграции из сельских районов в городские, приводящее к перенаселению неформальных поселений и превращению «призрачных деревень» в сельских/горных районах.
3. Образование «островов тепла» в городских поселениях.
4. Дефицит городских водных ресурсов.
5. Ущерб и потери для городской экологии.
6. Изменения в производстве продовольственных и непродовольственных культур в сельских районах.

6. Инновации/эксперименты городских властей/НПО/на уровне общин

Городские районы Непала сталкиваются с совокупностью географических, технических (включая человеческие ресурсы) и финансовых ограничений. Значительная часть населения не имеет адекватной инфраструктуры, в результате чего испытывает ограниченный доступ к основным услугам. Это привело к повышенной уязвимости к последствиям изменения климата (Joshi, 2018).

Изменение климата привело к увеличению числа подходящих мест для размножения переносчиков болезней, таких как комары. Эти комары распространяют свое присутствие на более высотные районы, такие как Непал, которые ранее не были затронуты вспышками заболеваний (Ghimire, 2023). Непал применял методы фумигации для уничтожения этих вредителей. Эффективность этого метода была продемонстрирована; однако его применение показало пагубное воздействие на биоразнообразие и общественное здравоохранение. В частности, было установлено, что этот метод наносит ущерб пчелиным ульям и усугубляет тяжесть респираторных заболеваний.

В контексте местного самоуправления некоторые органы власти предприняли уникальные инициативы. Например, муниципалитет Валинг в районе Сьянгджа разработал дорожную карту устойчивости в соответствии с Парижскими соглашениями и Целями устойчивого развития (ЦУР). Цели дорожной карты следующие: 1) превращение города в устойчивый город к 2030 году с особым акцентом на управление отходами; 2) создание «зеленых» рабочих мест и предприятий; 3) защита жизни и критически важной инфраструктуры от рисков стихийных бедствий; и 4) сокращение перегруженности в центральных районах для создания большего количества открытых пространств и зелени. В настоящее время муниципалитет Валинг ежедневно управляет более чем 11 тоннами твердых отходов.

В Катманду и Патан набирают популярность электромобили. В настоящее время общественные электромобили, такие как «Sajha Yatayat», «Sundar Yatayat» и Degoo, стали заметной альтернативой ископаемому топливу. Внедрение общественного транспорта на электротяге с аккумуляторными батареями, известного как Safa Tempo, в Катманду произошло в середине 1990-х годов при поддержке Global Resources Institute (GRI) и Агентства США по международному развитию (USAID).

7. Ключевые инициативы муниципалитетов Непала

Существует несколько областей, в которых муниципалитеты предприняли инициативы по

1. Управление отходами: Внедрение систем сбора твердых бытовых отходов, продвижение компостирования и создание в школах клубов санитарии для повышения осведомленности о сокращении отходов.

2. Зеленые зоны и городское планирование: создание зеленых зон в городских районах, интеграция зеленой инфраструктуры в новые застройки и проектирование устойчивых к климату зданий.

3. Внедрение возобновляемых источников энергии: содействие производству солнечной энергии и интеграция возобновляемых источников энергии в муниципальные здания.

4. Готовность к стихийным бедствиям: разработка планов управления стихийными бедствиями, систем раннего предупреждения и инициатив по обеспечению устойчивости на уровне сообществ для смягчения рисков наводнений и оползней.

5. Климатически ориентированный транспорт: поощрение пеших, велосипедных и общественных видов транспорта для сокращения выбросов углерода от транспорта за счет эксплуатации электромобилей.

6. Вовлечение общественности и информационные кампании: информирование жителей о последствиях изменения климата, устойчивых практиках и стратегиях адаптации.

Примеры конкретных действий муниципалитетов:

1. Муниципалитет Валинг: разработал дорожную карту по обеспечению устойчивости к изменению климата с акцентом на управление отходами, создание «зеленых» рабочих мест и снижение риска стихийных бедствий.

2. Муниципалитет Бхаратпур: Муниципалитет Бхаратпур инициировал государственно-частное партнерство по управлению отходами, включая инициативы по компостированию, тем самым снизив зависимость от фумигации от комаров. Муниципалитет организует санитарные клубы в школах с целью продвижения управления отходами и санитарии. Муниципалитет создал модель государственно-частного партнерства для управления отходами и распространяет среди населения камеры для компостирования, сопровождая это обучением. Практика фумигации от комаров в Бхаратпуре прекращена в течение 4–5 лет (Chloe Pottinger-Glass, 2023).

3. Муниципалитет Панаути: создал местный комитет по управлению стихийными бедствиями и выделил средства на обеспечение готовности к стихийным бедствиям.

8. Проблемы, с которыми сталкиваются непальские муниципалитеты:

1. Недостаточные финансовые ресурсы для реализации крупномасштабных проектов по адаптации к изменению климата.

2. Отсутствие технической экспертизы в области планирования и реализации мер по адаптации к изменению климата.

3. Необходимость лучшей координации между различными уровнями власти и заинтересованными сторонами.

4. Из-за отсутствия адекватной информации о климатической релевантности, рисках и потенциальных последствиях предлагаемых программ местные органы власти испытывают трудности с надлежащим распределением ресурсов и финансирования.

9. Рекомендации:

1. Местные органы власти также должны внедрять программы для повышения адаптационного потенциала людей, проживающих в мегаполисах.

2. Непал может перенять стратегии преодоления трудностей и технологии смягчения последствий у соседних стран для устранения последствий изменения климата в городских районах.

3. Представителям местных органов власти должны быть переданы знания о климатическом финансировании (бюджете).

4. Местные органы власти должны уделять особое внимание общественному здравоохранению и продовольственной безопасности для защиты населения от последствий изменения климата.

5. Жители трущоб должны пройти обучение по проведению учений по готовности к чрезвычайным ситуациям под руководством местного комитета по управлению стихийными бедствиями.

6. Должны быть программы для обмена передовым опытом между различными муниципалитетами, имеющими успешный опыт борьбы с последствиями изменения климата.■

Список литературы

Азиатский центр по готовности к стихийным бедствиям. (2021). Инновации в Непале для адаптации к изменению климата и повышения устойчивости. Бангкок: ADPC.

Хлоя Поттингер-Гласс, У. Г. (2023). Обеспечение здоровых городов в условиях изменения климата: уроки урбанизации, отходов и инфекционных заболеваний в Непале. Катманду: SEI.

Clean Energy Nepal, Climate Action Network South Asia (CANSA) и Misereor. (2023). Изменение климата и городская устойчивость в Непале: взгляд через призму городского бедности. Лалитпур: Clean Energy Nepal (CEN).

Центр демократических ресурсов. (2019). Роль местных органов власти в управлении стихийными бедствиями и восстановлении после землетрясения. Катманду: The Asia Foundation.

Гимire, C. P.-G. (2023, 5 октября). Обеспечение здоровых городов в условиях изменения климата: уроки урбанизации, отходов и инфекционных заболеваний в Непале. Получено из: https://www.preventionweb.net/news/ensuring-healthy-cities-face-climate-change-lessons-urbanization-waste-and-infectious-diseases

Правительство Непала, Министерство лесного хозяйства и окружающей среды. (2020). Согласование политики для содействия развитию, устойчивому к изменению климата, в Непале: возможности и дальнейшие шаги. Катманду: NAP Global Network.

Правительство Непала, Министерство лесного хозяйства и окружающей среды. (2021). Национальная программа адаптации (NAP) 2021-2050. Катманду: Правительство Непала, Министерство лесного хозяйства и окружающей среды.

Правительство Непала: Министерство лесного хозяйства и окружающей среды. (2021). Национальная программа адаптации (NAP) 2021-2050. Катманду: Министерство лесного хозяйства и окружающей среды.
Джоши, К. К. (2018, 26 июля). Сотрудничество в области адаптации к изменению климата в городах: некоторые наблюдения из Непала.

Маттиа Амадио, П. Б. (2022). Климатические риски, подверженность, уязвимость и устойчивость в Непале. Всемирный банк – Непал, Глобальная практика по вопросам бедности и неравенства.

Национальная политика по изменению климата (2019). (2020, 5 февраля). Катманду, Багмати, Непал.
Покхарел, К. (2022). Анализ: Как децентрализация в Непале подрывает действия по борьбе с изменением климата. Катманду: Отделение ООН по снижению риска бедствий.

Shreejana Bhusal, M. D. (2024, May 20). Localising climate action. Kathmandu, Bagmati, Nepal.

Weichenrieder, R. B. (2023, June 5). Nepali cities must Champion Climate action. The Nepali Times.

World Bank Group. (2022, August 28). Retrieved from https://www.worldbank.org/en/country/nepal/brief/key-highlights-country-climate-and-development-report-for-nepal

World Weather Attribution. (2024, октябрь 2024). Быстрая урбанизация и изменение климата — ключевые факторы резких последствий наводнений в Непале. Катманду, Багмати, Непал.

Изменение климата и местные органы власти в Пакистане

Алена Садик

Менеджер проектов, Пакистанский институт законодательного развития и прозрачности

1. Профиль климатических рисков

Несмотря на незначительный вклад в глобальные выбросы парниковых газов, составляющий 0,93%, Пакистан часто упоминается как одна из стран, наиболее сильно страдающих от изменения климата. Последствия изменения климата в последние годы становятся все более очевидными в Пакистане: в 2022 году страну охватили разрушительные наводнения, затронувшие более 30 миллионов человек и причинившие ущерб, оцениваемый почти в 15 миллиардов долларов США. Поскольку повышение температуры ставит под угрозу пакистанские ледники, существует высокая вероятность увеличения как частоты, так и интенсивности наводнений. Поскольку глобальное потепление приводит к все более экстремальным погодным условиям, Пакистан также подвержен недавним волнам жары. В городских районах эти последствия усугубляются незапланированным городским расширением и сокращением лесного покрова, что приводит к явлению, известному как эффект городского острова тепла. Кроме того, сельскохозяйственный сектор, составляющий значительную часть экономики страны, особенно уязвим к последствиям засухи. Снижение урожайности имеет далеко идущие последствия, затрагивая не только средства к существованию фермеров, но и продовольственную безопасность страны. Явление ухудшения сельской экономики, вызванного климатом, грозит вызвать массовое перемещение населения, тем самым усугубляя демографическое давление в городских районах и, как следствие, делая городскую адаптацию императивным приоритетом политики.

Также крайне важно признать глубокое влияние загрязнения воздуха на общественное здравоохранение в Пакистане. Начало смога в зимние месяцы, характеризующееся понижением температуры и улавливанием загрязняющих веществ в атмосфере, поставило под угрозу кризис в области общественного здравоохранения. Это явление часто усугубляется сезонным сжиганием сельскохозяйственных культур в Пакистане и Индии. В ноябре 2024 года индекс качества воздуха в Лахоре и других крупных городах Пенджаба достиг опасных уровней, что побудило правительство принять меры, включая закрытие школ и общественных мест. Сообщается о значительном увеличении числа пакистанцев, поступающих в больницы с такими симптомами, как кашель и затрудненное дыхание.

2. Ландшафт климатической политики

В 2024 году парламент Пакистана принял спорную 26-ю поправку к конституции, которая включала новую статью 9A: «Чистая и здоровая окружающая среда — каждый человек имеет право на чистую, здоровую и устойчивую окружающую среду». Конституционное признание прав народа в отношении климата было долгожданным событием.

До этого Пакистан постепенно концентрировался на разработке национальной политики по изменению климата. Это один из немногих вопросов, по которым теперь, похоже, существует единодушный консенсус между политическими партиями: это серьезная долгосрочная проблема для Пакистана. Министерство по изменению климата было создано в 2012 году, и в том же году правительство Пакистана одобрило свою первую Национальную политику по изменению климата. Политика была пересмотрена в 2021 году. Несмотря на различную степень акцента, придаваемого этому домену соответствующими правительствами, наводнения 2022 года послужили решающим катализатором, побудив политическую элиту к коллективному осознанию и выдвинув этот вопрос на передний план общественного дискурса. Однако по состоянию на февраль 2025 года премьер-министр сам взял на себя ответственность за портфель изменения климата и не назначил специального министра. Каждая из четырех провинций имеет департамент по окружающей среде и изменению климата, причем Синд, Хайбер-Пахтунхва и Пенджаб назначили министра, ответственного за эту область. Кроме того, провинциальные органы управления по снижению рисков бедствий и Национальное управление по снижению рисков бедствий отвечают за оценку рисков по всей стране и разработку стратегий по смягчению последствий будущих климатических катастроф.

Важным событием стало официальное одобрение Пакистаном Парижского соглашения по изменению климата, тем самым обязавшись сократить выбросы парниковых газов на 50% к 2030 году. Это обязательство изложено в Определяемых на национальном уровне вкладах, представленных страной в 2021 году. Однако следует отметить, что 35% этого обязательства зависит от предоставления международного финансирования. В последние годы правительство Пакистана неоднократно призывало к репарациям на Конференции Сторон Организации Объединенных Наций, ежегодной конференции по изменению климата. Утверждается, что Пакистан в настоящее время испытывает трудности в результате выбросов развитых стран и что стране должна быть предоставлена финансовая помощь посредством выделения средств, специально предназначенных для инициатив, связанных с климатом. Это позволило бы Пакистану выделить средства на меры по адаптации и подготовиться к надвигающимся климатическим потрясениям.

Национальный план адаптации до 2023 года был одобрен Федеральным кабинетом в июле 2023 года, при этом на его реализацию был выделен бюджет в размере 441 миллиона долларов США. На презентации Плана тогдашний министр по изменению климата г-жа Шерри Рехман заявила, что местные органы власти должны играть центральную роль в усилиях по адаптации. Кроме того, она заявила, что каждая провинция должна разработать свою собственную стратегию адаптации. Пятый руководящий принцип плана гласит: «Действуй локально — понимай и решай местные риски и возможности». НПА уделяет значительное внимание необходимости адаптации к местным условиям для повышения уровня принятия и эффективности применяемых мер. Кроме того, ключевая стратегическая область касается городской устойчивости, которая определяет следующие приоритеты: продвижение городского планирования с учетом климата, улучшение предоставления муниципальных услуг, использование решений, основанных на природе, и укрепление муниципального финансового потенциала. В процессе разработки плана реализации НПА объединяет провинциальные и местные органы власти, не проводя различий между ними. В нем говорится:

Провинциальные и местные органы власти несут ответственность за разработку и реализацию политики адаптации к изменению климата и планов реализации, адаптированных к конкретным потребностям и уязвимостям их регионов. Это включает определение местных климатических рисков и уязвимостей, а также приоритетов адаптации и разработку стратегий по повышению устойчивости на уровне общин. Они осуществляют надзор за критически важной инфраструктурой и общественными услугами (включая муниципальные услуги и управление рисками бедствий), а также за землепользованием, управлением, планированием и развитием, которые являются критически важными областями для повышения устойчивости..

Хотя Национальный план адаптации предоставляет всестороннее описание стратегических областей, процесс реализации остается менее явным. Местные органы власти, похоже, рассматриваются как второстепенный фактор в этом отношении, что отражает давнюю историю Пакистана со слабыми структурами местного самоуправления, особенно в городских районах.

3. Система местного самоуправления в городских районах Пакистана

Как указано в статье 140 (A) конституции Пакистана, каждое государство и провинция обязаны создать систему местного самоуправления, предусматривающую создание политических, финансовых и административных органов. По состоянию на февраль 2025 года местные органы власти были избраны и действуют во всех провинциях, кроме Пенджаба, где в этом году Законодательное собрание провинции примет новый закон о местном самоуправлении.

Каждая провинция управляется своей собственной системой местного самоуправления, установленной законодательством, принятым соответствующими провинциальными ассамблеями. Следовательно, органы местного самоуправления каждой провинции имеют различные структуры, сроки полномочий и полномочия. Аналогичным образом, для городских районов используются различные системы местного самоуправления. По данным переписи 2023 года, значительные 39% населения Пакистана проживают в городских районах. В провинции Белуджистан и Синд высшим звеном городских органов местного самоуправления являются столичные корпорации для крупнейших городов и муниципальные корпорации для меньших городов. В городских районах Хайбер-Пахтунхвы эти местные органы называются городскими местными советами. Числовое распределение представлено в Таблице 1.

Таблица 1.Типологии системы городского управления

Избирательный процесс в городские органы власти различается. В провинциях Синд и Белуджистан председатели союзных советов автоматически становятся членами метрополитенских и муниципальных корпораций, а заместители председателей союзных советов — членами городских комитетов. Напротив, в провинции Хайбер-Пахтунхва (КП) мэр и члены городского совета избираются непосредственно населением. Выборы в местные органы власти проводятся под эгидой Избирательной комиссии Пакистана (ИКП). Женщины, этнические меньшинства, трудящиеся и молодежь имеют зарезервированные места в местных органах власти, но количество зарезервированных мест варьируется в зависимости от провинции.

С юридической, финансовой и административной точек зрения местные органы власти — как сельские, так и городские — продолжают зависеть от своих соответствующих провинциальных правительств. В соответствии с действующим законодательством о местном самоуправлении, главный министр провинции имеет право распускать местные органы власти, а провинциальный секретарь по местному самоуправлению — приостанавливать их деятельность. Решение о распределении средств в провинциях Пенджаб, Хайбер-Пахтунхва (КП) и Синд принимается соответствующими провинциальными финансовыми комиссиями. В отличие от них, провинция Белуджистан находится под надзором Комитета по субсидиям. Важно отметить, что законодательство Хайбер-Пахтунхва идет дальше и предусматривает, что 30% общего бюджета развития провинции должно быть выделено местным органам власти. Однако реализация этой политики еще предстоит увидеть. Избранные местные должностные лица угрожают протестами в КП по этому самому вопросу.

Городские правительства, в частности, сталкиваются с трудностями в осуществлении власти, поскольку ключевые полномочия остаются за провинциальными правительствами и их назначенными бюрократиями. В крупных городах, таких как Карачи, Лахор и Пешавар, значительный контроль имеют районные власти и заместители комиссаров (главы районной администрации). Исторически сложилось так, что местные органы власти функционировали далеко не всегда, и поэтому ответственность за местное управление взяли на себя провинциальные департаменты местного самоуправления. Следовательно, структура местного самоуправления Пакистана остается преимущественно централизованной, а местные органы власти в городских районах демонстрируют заметное отсутствие автономии, будь то в управлении повседневными городскими делами или в реагировании на насущные проблемы, такие как изменение климата. В отличие от многих стран мира, Пакистан не наделяет мэров городов полномочиями лидировать в борьбе с изменением климата, особенно в разработке стратегий адаптации и смягчения последствий, а также в разработке устойчивых к изменению климата городских планов.

4. Местные инновации и инициативы на уровне сообществ

В отсутствие местных органов власти низовые инновации и действия по борьбе с изменением климата, возглавляемые сообществами, стали критически важными источниками жизнеобеспечения для повышения устойчивости к изменению климата в городских ландшафтах. Эти усилия, часто возглавляемые гражданским обществом, заслуживают похвалы, но остаются недостаточными для заполнения вакуума, оставленного отсутствием уполномоченных местных институтов.

Пакистанская инициатива по качеству воздуха (PAQI) является ярким примером гражданских инноваций в области мониторинга окружающей среды. С 2016 года PAQI развернула недорогие датчики в крупных городах, таких как Карачи, Исламабад и Лахор, публикуя данные AQI в режиме реального времени для повышения осведомленности общественности. В 2025 году PAQI в партнерстве с Bank Alfalah и Институтом делового администрирования (IBA) разработала первую в Карачи научную инвентаризацию выбросов, направленную на поддержку научно обоснованного управления качеством воздуха. Хотя PAQI поддерживает связь с политиками, ее работа остается в значительной степени за пределами официальных полномочий муниципальных структур управления. Это подчеркивает необходимость более тесной институциональной интеграции на местном уровне, чтобы гарантировать, что такие инициативы вносят значимый вклад в долгосрочную городскую политику в области охраны окружающей среды.

Гражданские инициативы все чаще способствуют восстановлению окружающей среды посредством природоориентированных решений, повышающих устойчивость городов к изменению климата. Примечательным примером является городской лес Клифтон в Карачи — проект, возглавляемый сообществом и запущенный в 2021 году Масудом Лохаром через Организацию Sindh Radiant в координации с правительством Синда. Эта инициатива превратила примерно 200 акров бывшей свалки в густой, биоразнообразный лес. Усилия по городскому лесопользованию, подобные этому, предлагают воспроизводимую модель для расширения зеленого покрова в районах, уязвимых к загрязнению воздуха и экстремальной жаре. Однако уязвимость городского леса Клифтон к планам городского развития Карачинского управления развития иллюстрирует разрыв между гражданскими инновациями и местным институциональным планированием, подчеркивая необходимость большего согласования и последовательности политики между общественными инициативами и городскими властями.

Провинциальные правительства также играют значительную роль в продвижении решений в области охраны окружающей среды в городах. В 2025 году правительство Пенджаба в рамках своей Визии «Устойчивый к изменению климата Пенджаб» запустило Силы по охране окружающей среды (EPF) для усиления правоприменения и решения проблемы ухудшения качества воздуха. Основные меры включают систему сертификации техосмотра транспортных средств, установку станций мониторинга качества воздуха и создание лабораторий для тестирования топлива. Это поддерживается общественной горячей линией для жалоб на окружающую среду. Хотя эти события свидетельствуют о возросшем участии провинций в управлении климатом и окружающей средой, они разворачиваются в контексте отсутствия избранных местных органов власти в Пенджабе. Этот институциональный пробел может препятствовать долгосрочной устойчивости, оперативности и локализации таких усилий, особенно в городских районах, где муниципальные органы власти лучше всего подходят для руководства в области планирования и предоставления услуг в области охраны окружающей среды.

Крупным примером работы городских местных органов власти по планированию климатических мер является План действий по борьбе с изменением климата Карачи (KCAP), запущенный Карачинской городской корпорацией (KMC) в 2025 году. В соответствии с Парижским соглашением, KCAP направлен на сокращение выбросов парниковых газов на 62,2% к 2050 году. Он также предусматривает инициирование правовых реформ, таких как поправки к Закону о местном самоуправлении Синда (2013 г.) для формализации управления окружающей средой и рекомендует создание Департамента окружающей среды и изменения климата в рамках KMC. Однако успешная реализация будет зависеть от того, будут ли местные органы власти наделены автономией и ресурсами для руководства такими усилиями. Аналогично, План действий по борьбе с изменением климата Лахора (LCAP) направлен на достижение нейтральности выбросов к 2050 году и уделяет первоочередное внимание управлению отходами, общественному транспорту и расширению зеленых зон как мерам, имеющим решающее значение для противодействия эффекту городского острова тепла и смогу.

Хотя многие местные инициативы по-прежнему движимы гражданским обществом или провинциальными агентствами, в Карачи и Лахоре недавно появились городские планы по борьбе с изменением климата через формальные механизмы. План действий по борьбе с изменением климата Карачи (KCAP), запущенный в 2025 году Карачинской городской корпорацией (KMC) при технической поддержке ПРООН, C40 Cities, Urban Unit и Университета NED, излагает 71 действие в таких секторах, как транспорт, энергетика и отходы, с целью сокращения выбросов на 62,2% к 2050 году. Хотя в Карачи теперь есть избранный мэр и городской совет, городское правительство продолжает сталкиваться с институциональными и финансовыми ограничениями, которые могут повлиять на его способность реализовывать климатические инициативы в масштабах города. Аналогично, План действий по борьбе с изменением климата Лахора (LCAP), разработанный Urban Unit при поддержке правительства Пенджаба, ПРООН и C40 Cities, реагирует на острую проблему загрязнения воздуха и уязвимость Лахора к изменению климата. Он направлен на достижение нейтральности выбросов к 2050 году и включает краткосрочные цели, такие как сокращение выбросов на 50% в течение одного года. Однако, поскольку избранное местное правительство отсутствует, LCAP реализуется провинциальными и техническими агентствами, что вызывает обеспокоенность по поводу долгосрочной подотчетности и местного участия. Оба случая отражают растущую техническую изощренность городского климатического планирования в Пакистане, но также подчеркивают разрыв в управлении между климатическими амбициями и институциональными полномочиями городских правительств.

В совокупности эти различные инициативы отражают как потенциал, так и ограничения гражданских действий на местном уровне по борьбе с изменением климата в Пакистане. Хотя общественные инновации и инициативы ценны, их воздействие останется разрозненным, если они не будут подкреплены структурным сдвигом в сторону уполномоченных и подотчетных местных органов власти.

5. Проблемы и пути решения

Пенджаб столкнулся с наиболее серьезными проблемами, имея местное правительство только два года между 2010 и 2024 годами. Для содействия эффективному процессу принятия решений на местном уровне в контексте адаптации к изменению климата крайне важно повысить эффективность систем городского управления в Пакистане. Слабое законодательство о зонировании привело к тому, что поселения возникают в зонах, подверженных наводнениям и опасных районах, в то время как отсутствие городского планирования, основанного на учете изменения климата, усугубило существующие уязвимости. Важно признать, что основные услуги, такие как управление отходами, дренаж и общественный транспорт, остаются недостаточными, что усиливает риски, связанные с изменением климата в крупных городах. Для обеспечения поддержки со стороны граждан и выявления подлинно местных решений, особенно в разнообразных и обширных городах, необходимо учитывать голоса населения посредством эффективного и активного местного самоуправления.

Два значительных препятствия определены как основные барьеры на пути расширения прав и возможностей городских местных органов власти. Во-первых, нерегулярность выборов в местные органы власти привела к значительным дефицитам потенциала, что позволило провинциальным бюрократиям осуществлять существенное доминирование над городским управлением. Например, за последние 14 лет ни одна провинция не имела полностью функционирующего местного правительства более чем в течение семи лет. Во-вторых, отсутствует независимые источники доходов и значительные полномочия по сбору налогов, что приводит к полной зависимости городских правительств от провинциальных трансфертов. Для решения этих проблем рекомендуется внести детальные конституционные поправки, аналогичные 73-й и 74-й поправкам к Конституции Индии, чтобы обеспечить регулярные и уполномоченные местные органы власти с налоговыми полномочиями. Крайне важно, чтобы эти структурные проблемы были решены посредством конституционных положений для обеспечения адаптации городов Пакистана к растущему климатическому кризису.■

Список литературы

«Национальный план адаптации Пакистана 2023». Министерство климата и координации по охране окружающей среды. Доступ от 15 января 2024 г. https://drive.google.com/file/d/1ZjO2EtBo8fgSQBE_lYDlOHueSr0Dk_z6/view

«Пакистан, Азия и Тихий океан». Программа развития Организации Объединенных Наций. Последнее обновление 24 ноября 2023 г. https://climatepromise.undp.org/what-we-do/where-we-work/pakistan

«Страновой отчет по климату и развитию Пакистана». Всемирный банк. Ноябрь 2022 г. https://openknowledge.worldbank.org/server/api/core/bitstreams/2d1af64a-8d35-5946-a047-17dc143797ad/content

«Пакистан принимает новые меры для борьбы с почти 70 000 человек, ежедневно страдающих от опасного смога». Associated Press. Доступ от 26 февраля 2025 г. https://apnews.com/article/pakistan-smog-mobile-clinics-punjab-219608bdb72e4a62ff6ca7fca52e964d

«Пакистан: наводнения 2022 года: оценка потребностей после стихийного бедствия». Правительство Пакистана, Азиатский банк развития, Европейский союз, Программа развития Организации Объединенных Наций, Всемирный банк. Октябрь 2022 г.https://thedocs.worldbank.org/en/doc/4a0114eb7d1cecbbbf2f65c5ce0789db0310012022/original/Pakistan-Floods-2022-PDNA-Main-Report.pdf

«Обновленные национально определяемые вклады 2021». Правительство Пакистана. Доступ от 15 января 2024 г. https://unfccc.int/sites/default/files/NDC/2022-06/Pakistan%20Updated%20NDC%202021.pdf

[1]https://talkofthecities.iclei.org/fighting-climate-change-in-pakistan-the-case-of-karachi/

[2]Там же.

Местное самоуправление и изменение климата в Шри-Ланке

Саджини Викрамасингхе

Аналитик юридических исследований, Verite Research

1. Риски и уязвимости, связанные с изменением климата

Являясь тропической островной страной в Южной Азии, Шри-Ланка особенно уязвима к неблагоприятным последствиям изменения климата, включая повышение температуры, изменение муссонных режимов и усиление экстремальных погодных явлений. Межправительственная группа экспертов по изменению климата (МГЭИК) определила Южную Азию и Шри-Ланку в частности как регионы, вызывающие особую озабоченность из-за высокой плотности населения, зависимости от источников средств к существованию, уязвимых к изменениям климата, и подверженности прибрежным опасностям (IPCC 2022).

Уязвимость Шри-Ланки к экстремальным погодным явлениям значительно колебалась на протяжении многих лет, что отражено в ее рейтингах в Индексе климатических рисков, который оценивает степень, в которой страны и регионы подвержены потерям, связанным с погодой. В 2015 году страна занимала 98-е место (Kreft, et al. 2016), однако к 2016 году она резко поднялась на 4-е место (Eckstein, et al. 2017). В 2017 году Шри-Ланка вошла в число трех наиболее пострадавших стран мира, достигнув своего наивысшего рейтинга на 2-м месте, что подчеркивает серьезное воздействие погодных явлений, связанных с потерями (Eckstein, et al. 2018). Несмотря на снижение до 6-го места в 2018 году (Eckstein, et al. 2019) и далее до 30-го места в 2019 году, эти рейтинги подчеркивают постоянную подверженность страны смертельным случаям и экономическим потерям, вызванным экстремальными погодными условиями (Eckstein, et al. 2021).

Температурные режимы демонстрируют устойчивый рост по всей стране: средняя температура увеличивается примерно на 0,16°C в десятилетие с 1960 по 1990 год. Прогнозы при сценариях промежуточных выбросов указывают на дальнейшее потепление на 1,5–2,5°C к 2050 году, что имеет значительные последствия для сельского хозяйства и доступности воды (IPCC 2018). Исследования показывают сужение разрыва между максимальными и минимальными температурами по всей Шри-Ланке, при этом минимальные температуры растут быстрее, чем максимальные (Jayawardena, et al. 2018).

За годы своего существования режимы осадков претерпели значительные изменения: на юго-западе увеличилась интенсивность осадков, а в сухой зоне наблюдаются затяжные засухи. Эти изменения оказали существенное влияние на продовольственную безопасность и водные ресурсы. Было отмечено, что экстремальные погодные явления, включая наводнения и оползни, становятся все более распространенными и интенсивными. Например, наводнения и оползни 2017 года затронули более 800 000 человек и нанесли значительный экономический ущерб (Министерство управления стихийными бедствиями и др. 2017). МГЭИК (IPCC 2022) прогнозирует, что такие события будут усиливаться, с каскадными последствиями для инфраструктуры, общественного здравоохранения и экосистем.

2. Политика и правовые рамки в области изменения климата

Климатическая политика Шри-Ланки определяется ее приверженностью международным соглашениям, в частности Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата (РКИК ООН), Киотскому протоколу и Парижскому соглашению. На национальном уровне Министерство окружающей среды (МОС) является основным органом, ответственным за выполнение РКИК ООН. В 2008 году Секретариат по изменению климата (CCS) был создан как специализированное подразделение в рамках министерства с явным мандатом по решению проблем, связанных с изменением климата. Национальная политика в области изменения климата (NCCP) 2012 года, ранняя инициатива CCS, обеспечивает руководящую основу для реакции страны на изменение климата. Политика подчеркивает интеграцию климатических соображений во все государственные сектора (Министерство окружающей среды 2012).

Шри-Ланка также разработала «Национальный план адаптации к последствиям изменения климата на 2016–2025 годы». Этот план подчеркивает острую необходимость в мерах по адаптации, учитывая высокую степень уязвимости страны к последствиям изменения климата. NAP определяет стратегии повышения устойчивости в ключевых секторах, включая продовольственную безопасность, водные ресурсы, здравоохранение, морскую среду и биоразнообразие, а также определяет местные органы власти как ключевых участников, ответственных за реализацию мер по адаптации в секторе населенных пунктов и инфраструктуры (Секретариат по изменению климата 2016).

В августе 2023 года Шри-Ланка заявила о своей приверженности достижению углеродной нейтральности к 2050 году, представив «Дорожную карту и стратегический план Шри-Ланки по достижению углеродной нейтральности к 2050 году». Эта стратегия делает акцент на переходе к возобновляемым источникам энергии, повышении энергоэффективности и содействии поглощению углерода посредством инициатив по лесовосстановлению и восстановлению мангровых зарослей. Правительство определило пути декарбонизации в различных секторах, включая энергетику, отходы и транспорт. В контексте транспортного сектора Стратегический план подчеркивает продвижение электромобилей в общественном и частном транспорте, дополняемое расширением доступной инфраструктуры возобновляемых источников энергии (Climate Change Secretariat 2023a).

Кроме того, Шри-Ланка приняла законодательные меры для поддержки своих климатических целей. Закон о национальной охране окружающей среды (NEA) № 47 от 1980 года с поправками составляет правовую основу для защиты окружающей среды в стране. Закон предусматривает проведение оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) для проектов развития, тем самым обеспечивая интеграцию соображений, касающихся климатической устойчивости, включая сохранение лесного покрова и коралловых рифов, в процессы принятия решений. Кроме того, Шри-Ланка разработала отраслевые политики, направленные на согласование с ее общей системой климатической устойчивости. К ним относятся национальная энергетическая политика и национальная политика управления отходами.

3. Местное самоуправление на Шри-Ланке

Структура управления Шри-Ланки состоит из национального и провинциального правительств, образующих двухуровневую систему. Нижний уровень действует под управлением провинциальных правительств. Национальный уровень, состоящий из центрального правительства, отвечает за вопросы национальной важности. К ним относятся оборона, внешние сношения, финансы и общее формирование политики. На провинциальном уровне Провинциальные советы (ПС) были созданы в соответствии с 13-й поправкой к Конституции. Эти советы получают свои полномочия, изложенные в статье 154G Конституции, которая определяет три категории власти: Список Провинциального совета (Список I), Зарезервированный список (Список II) и Смешанный список (Список III). Список Провинциального совета определяет полномочия и функции, отнесенные исключительно к ПС. Зарезервированный список сохраняет полномочия и функции исключительно за национальным правительством. Смешанный список включает вопросы, по которым как ПС, так и национальное правительство могут принимать законы по взаимному согласию, при этом Парламент сохраняет превосходство. Нижний уровень состоит из органов местного самоуправления (ОМС), которые включают следующее: (i) 24 муниципальных совета, (ii) 41 городской совет и (iii) 276 прадесия сабх. Каждый из этих органов местного самоуправления действует в соответствии с законодательными актами, специфичными для каждой категории: Постановление о муниципальных советах № 29 от 1947 года, Постановление о городских советах № 61 от 1939 года и Закон о прадесия сабхах № 15 от 1987 года, каждый с поправками. ОМС действуют под надзором соответствующих ПС, осуществляя полномочия, предоставленные им до 13-й поправки. Кроме того, министерство на национальном уровне осуществляет надзор за провинциальными советами и местными органами власти, оказывая поддержку ПС и ОМС в разработке политики, реализации проектов в рамках Национального бюджета и государственных инвестиций, а также Программы национального развития, и выполнении функций мониторинга и оценки.

4. Инициативы местного самоуправления

Охрана окружающей среды включена в Смешанный список в соответствии с 13-й поправкой к Конституции, что означает, что как Парламент, так и Провинциальные советы имеют право принимать законы по вопросам окружающей среды. Согласно положениям, изложенным в Постановлении о муниципальных советах, Постановлении о городских советах и Законе о прадесия сабхах, органы местного самоуправления (ОМС) несут ответственность за надзор за управлением водными ресурсами, смягчение последствий загрязнения промышленными предприятиями, а также за эффективную утилизацию и управление твердыми бытовыми отходами. Тем не менее, несмотря на эту общую ответственность, ОМС имеют ограниченное участие в управлении климатом. Кроме того, поскольку Министерство окружающей среды функционирует как национальный координационный центр по изменению климата, усилия по обеспечению климатической устойчивости в основном направляются национальным правительством.

Реализация национально определяемых вкладов (НОО) Шри-Ланки осуществляется в соответствии с «Планом реализации НОО на 2021–2030 годы», опубликованным Министерством, ответственным за охрану окружающей среды, в июле 2023 года. Этот план определяет секторальные цели, сроки и обязанности для обеспечения эффективной реализации климатических обязательств. Местные органы власти (МОB) определены в качестве ведущих и/или других ключевых агентств в рамках множества мероприятий/целей. Например, МОB выступают в качестве ведущего агентства, сотрудничая с министерством, ответственным за провинциальные советы, для надзора за большинством операций в секторе обращения с отходами. Кроме того, МОB служат ключевым агентством в реализации мероприятий в секторах транспорта и промышленности. (Секретариат по изменению климата 2023b). «Национальная политика управления отходами», разработанная в 2020 году, назначила МОB ответственным органом за управление всеми формами отходов, связанными с этим знаниями и мероприятиями по наращиванию потенциала, а также за усилия по мониторингу и оценке (Министерство окружающей среды 2020).

Несмотря на это, инициация климатических действий со стороны МОB остается непоследовательной и неэффективной. Например, мэры Коломбо и Канди взяли на себя обязательства в 2020 и 2023 годах соответственно в рамках «Глобального пакта мэров по климату и энергетике». Эти обязательства включали отслеживание и сокращение выбросов парниковых газов (ПГ), улучшение использования возобновляемых источников энергии и оценку климатических рисков и уязвимостей. Однако эти обязательства в значительной степени остаются нереализованными. Аналогичным образом, Муниципальный совет Матале также присоединился к этой инициативе, но еще не взял на себя никаких формальных обязательств. В соответствии с положениями глобального пакта, проект, находящийся в ведении Муниципального совета Коломбо, был представлен в «Сборнике тематических исследований реагирования на климат в Южной Азии» (Всеиндийский институт местного самоуправления 2024). Проект под названием «Павшее дерево в Коломбо способствует эффективному управлению деревьями» является примером приверженности экологическому управлению и устойчивому городскому развитию. Эта инициатива была вызвана увеличением числа смертей в результате падения деревьев во время сильных дождей в конце 2023 года. Инициатива включала осмотр 800 деревьев в пределах города и удаление тех, которые были признаны опасными. В то время как Муниципальные советы Коломбо и Матале являются членами ICLEI — Местное самоуправление для устойчивого развития (ранее Международный совет по местным экологическим инициативам), нет общедоступной информации о связанных с климатом инициативах в этом отношении.

5. Инициативы, движимые сообществами/НПО

В подразделении Грама Ниладхари Талаколавева в Полпитигаме, округ Курунегала, местные жители в 2014 году создали общественную организацию (ОО) Нилдиявара для решения насущной проблемы неадекватного и небезопасного питьевого водоснабжения. В 2018 году при поддержке Общества Красного Креста Шри-Ланки ОО начала реализацию проекта «Интегрированное управление водными ресурсами, устойчивое к изменению климата». Целью этой инициативы было создание системы питьевого водоснабжения, управляемой сообществом. Для этого членам сообщества было предоставлено всестороннее обучение по ряду тем, включая техническое обслуживание инфраструктуры, системы водоснабжения, руководство, финансовый менеджмент и аудит. Эта сельская схема водоснабжения, управляемая сообществом, была завершена в 2021 году при поддержке различных заинтересованных сторон, включая Прадесия Сабха Полпитигамы (Кариявасам 2021).

В районе лагуны Тодувава, округ Путтала, местная неправительственная организация (НПО) в 2010 году инициировала проект по решению критической проблемы острой нехватки питьевой воды, вызванной засолением грунтовых вод, связанным с повышением уровня моря и неадекватной водной инфраструктурой. Проект был реализован НПО-грантополучателем, МОB и Национальным водным советом в рамках Программы малых грантов ПРООН-ГЭФ при софинансировании от Australian Aid и национального правительства. Инициатива была направлена на улучшение доступа к питьевой воде, укрепление продовольственной безопасности и содействие развитию средств к существованию, с особым акцентом на прибрежных женщин. Члены сообщества активно участвовали в выборе источников воды, прокладке трубопроводов и предоставлении финансовой поддержки. Компоненты проекта также включали установку систем сбора дождевой воды, проведение демонстраций по управлению отходами и продвижение альтернативных источников средств к существованию, с особым акцентом на вклад женщин. Впоследствии право собственности на проект было передано соответствующему МОB, и в настоящее время проект управляется комитетом, состоящим как из сельских жителей, так и из представителей местных органов власти (ПРООН 2016).

В контексте Буталлы, расположенной в округе Монарагала, женщины-фермеры, входящие в Национальную федерацию женщин «Викальпани», продемонстрировали приверженность сохранению традиционных и эндемичных сортов семян, одновременно продвигая агроэкологические практики. Эти низовые усилия недавно получили поддержку от Фонда народонаселения ООН (ЮНФПА). Монарагала, расположенная в сухой зоне Шри-Ланки, особенно подвержена неблагоприятным последствиям изменения климата. Эти проблемы усугубляются системными проблемами, включая неравные права на землю, ограниченный доступ к кредитам и исключение из процессов принятия решений. Несмотря на эти препятствия, Федерация продолжала свои усилия, действуя независимо от государственных органов и внося значительный вклад в повышение климатической устойчивости и гендерного равенства среди наиболее уязвимых слоев населения страны (ЮНФПА Шри-Ланка 2025). Таким образом, инициативы, движимые сообществами и гражданским обществом, связанные с изменением климата, набирают обороты и демонстрируют ощутимый потенциал, несмотря на многочисленные ограничения, включая финансовые ограничения и проблемы с расширением охвата.

6. Основные проблемы

Большинство оценок климатических рисков для административных границ местных органов власти были проведены международными неправительственными организациями, при этом документация инициатив под руководством МОB минимальна. Учитывая, что МОB работают на низовом уровне и напрямую взаимодействуют с сообществами, их ограниченное участие и вовлеченность в мероприятия по обеспечению климатической устойчивости являются существенным пробелом. Исследования показывают, что климатическая политика и программы в основном формируются на национальном и региональном уровнях (что свидетельствует о продолжающейся централизации), при этом лишь горстка проектов с участием МОB финансируется международными НПО (Маханама и др. 2014). Этот разрыв, вероятно, связан с системными проблемами, включая недостаточную политическую приоритетность местного самоуправления в национальном климатическом планировании, а также пробелы в осведомленности и техническом потенциале среди должностных лиц МОB.

Кроме того, климатическое финансирование остается серьезной проблемой для стран, уязвимых к изменению климата, усугубляемой — особенно в случае Шри-Ланки — внутренними экономическими кризисами, которые истощают государственные ресурсы. Для провинциальных советов и МОB этот дефицит финансирования усугубляется отсутствием доступа к международным климатическим фондам и ограниченными децентрализованными источниками доходов, что вынуждает полагаться на перегруженные национальные бюджеты. Эти финансовые узкие места критически подрывают способность провинциальных советов и МОB реализовывать климатически устойчивые инициативы и укреплять низовые усилия, увековечивая циклы уязвимости в сообществах, наиболее подверженных рискам и воздействию изменения климата.

7. Путь вперед

Учитывая их близость к пострадавшим сообществам, МОB должны играть более активную роль в адаптации к изменению климата и управлении окружающей средой. В то время как национальные органы власти предоставляют общие политические рамки, эффективная реализация требует локализованных ответов, адаптированных к конкретным экологическим проблемам. МОB, обладая глубокими местными знаниями об экологических рисках и климатических уязвимостях, лучше всего подходят для этой задачи, поскольку они имеют хорошие возможности для разработки мер, направленных на устранение межпровинциальных различий, часто упускаемых из виду в рамках директивных национальных политик. Консультации с местными сообществами в этих усилиях должны быть обязательным элементом соблюдения, и сообщества должны быть вовлечены на всех возможных этапах этих инициатив.

Укрепление роли МОB в климатическом управлении требует наращивания потенциала, децентрализованного финансирования и интеграции в национальные климатические стратегии. 13-я поправка к Конституции наделяет провинциальные советы исключительной властью над охраной окружающей среды в пределах их провинций – таким образом, МОB остаются жизненно важными фронтовыми действующими лицами. Путем децентрализации климатических действий МОB смогут быстро реагировать на возникающие экологические кризисы посредством инициатив, возглавляемых сообществами, и целевого распределения ресурсов. Однако необходимы четкие механизмы координации, чтобы избежать фрагментированных и дублирующих усилий. Для этого правовые рамки должны прояснить роль провинциальных советов и МОB в управлении окружающей средой, обеспечив институционализацию их вклада в формирование национальной политики. В конечном итоге, расширение прав и возможностей МОB позволит преодолеть разрыв между национальными мандатами и реалиями на местах, обеспечив более инклюзивное климатическое управление и действия в Шри-Ланке.■

Список литературы

All India Institute of Local Self-Government. South Asia’s Climate Response: Case Study Compendium. 2024. https://covenantofmayors-southasia.eu/uploads/resources/16D29A0C-A845-4183-B32D-B65E026F780E.pdf

Climate Change Secretariat. Carbon Net Zero 2050: Roadmap and Strategic Plan Sri Lanka. Colombo: Ministry of Environment, 2023a.

Climate Change Secretariat. National Adaptation Plan for Climate Change Impacts in Sri Lanka 2016-2025. Colombo: Ministry of Mahaweli Development and Environment, 2016.

Climate Change Secretariat. NDC Implementation Plan for Sri Lanka. Colombo: Ministry of Environment, 2023b.

Climate Change Secretariat. Sri Lanka’s Updated Nationally Determine Contributions (NDCs). Colombo: Ministry of Environment, 2021. https://www4.unfccc.int/sites/ndcstaging/PublishedDocuments/Sri%20Lanka%20First/NDCs%20Update%202021.pdf

Eckstein, David, Marie-Lena Hutfils, and Maik Winges. Глобальный индекс климатических рисков 2019 г. – Кто больше всего страдает от экстремальных погодных явлений? Погодные явления с потерями в 2017 г. и с 1998 по 2017 гг. Berlin: Germanwatch, 2018.

Eckstein, David, Vera Künzel and Laura Schäfer. Глобальный индекс климатических рисков 2018 г. – Кто больше всего страдает от экстремальных погодных явлений? Погодные явления с потерями в 2016 г. и с 1998 по 2016 гг. Berlin: Germanwatch, 2017.

Eckstein, David, Vera Künzel, Laura Schäfer, Maik Winges. Глобальный индекс климатических рисков 2020 г. – Кто больше всего страдает от экстремальных погодных явлений? Погодные явления с потерями в 2018 г. и с 1998 по 2018 гг. Berlin: Germanwatch, 2019.

Eckstein, David, Vera Künzel, Laura Schäfer. Глобальный индекс климатических рисков 2021 г. – Кто больше всего страдает от экстремальных погодных явлений? Погодные явления с потерями в 2019 г. и с 1998 по 2019 гг. Berlin: Germanwatch, 2021.

Глобальный пакт мэров по климату и энергетике Южная Азия. «Профиль города Коломбо (Шри-Ланка)». Доступ 2 января 2025 г. https://covenantofmayors-southasia.eu/city/cities/46

Глобальный пакт мэров по климату и энергетике Южная Азия. «Профиль города Канди (Шри-Ланка)». Доступ 2 января 2025 г. https://covenantofmayors-southasia.eu/city/cities/43

IPCC. 2018. Глобальное потепление на 1,5 °C: специальный доклад МГЭИК о воздействии глобального потепления на 1,5 °C выше доиндустриального уровня и связанных с этим путях выбросов парниковых газов в мире в контексте усиления глобального ответа на угрозу изменения климата, устойчивого развития и усилий по искоренению нищеты.