【全球NK评论】美国海洋霸权的未来与韩国的战略：围绕韩美造船合作与对朝政策的美国国会的角色

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韩美造船合作与MASGA：全面韩美同盟的第一步

“Make American Shipbuilding Great Again”（MASGA）这一术语是在特朗普第二任期政府为降低关税而进行的谈判过程中，韩国代表团深思熟虑后提出的。关于韩美造船合作的想法和建议，实际上在关税谈判之前就已经被广泛提出。事实上，与媒体报道的频率相比，韩美造船合作的实际成果并未达到预期。例如，去年2月，拜登政府的海军部长卡洛斯·德尔·托罗（Carlos Del Toro）访问了HD现代重工蔚山造船厂和韩华海洋巨济工厂，考察了韩国造船厂的生产设施和舰船建造能力。尽管韩国国内造船业有所衰退，但从与中国进行海军力量竞争的角度来看，美国正面临燃眉之急，韩美造船合作是必不可少的。对于拥有世界一流造船能力，但在朝核问题和对华关系等诸多外交议题上与美国保持紧密协调至关重要的韩国而言，韩美造船合作无疑是双方能够愉快地相互给予的全面韩美同盟的重要第一步。然而，为了在未来取得韩美造船合作的实质性进展，韩国需要明确认识到美国的国内政治和法律障碍，并付出主导性努力来克服这些障碍。

海军力量增强及造船相关法案与韩美造船合作的法律限制

最近，美国国会出现了令人鼓舞的两党联合提案。8月1日，夏威夷民主党议员埃德·凯斯（Ed Case）和关岛共和党议员詹姆斯·莫伊兰（James Moylan）联合提出了《商船盟友伙伴关系法》（Merchant Marine Allies Partnership Act）。该法案规定，美国船舶在韩国、日本等盟国造船厂进行改装时，可免征50%的进口关税，并允许盟国制造的船舶在美国沿岸运输。根据1920年制定的《琼斯法》（Jones Act），所有在美国沿岸航行的船舶必须由美国人建造、拥有和运营，《商船盟友伙伴关系法》旨在为与盟国的造船合作，对这些盟国给予豁免。目前，该法案已提交至众议院交通与基础设施委员会。

除了《琼斯法》之外，对盟国造船合作构成法律限制的法案是《伯恩斯-托尔弗森法》（Byrnes-Tollesfson Act）。《伯恩斯-托尔弗森修正案》规定，美国海军不得直接与外国造船厂签订建造海军舰船的合同。通过分包商或转包商签订合同也同样被禁止。虽然总统拥有例外豁免权（waiver），但在非战争等特殊情况下，总统行使豁免权的情况在现实中非常有限。《伯恩斯-托尔弗森法》还单独规定了禁止在海外进行建造、维护、修理和保养（MRO: Maintenance, Repair, Overhaul）。根据该规定，以美国或关岛为母港的海军舰船，不得在美国或关岛以外的造船厂接受维护、修理和保养。但对于濒海战斗舰（LCS: Littoral Combat Ship）的情况，以及在航行中维修和因敌对行为或干预造成的损坏维修，则规定了可以在外国造船厂进行维修的例外范围。

截至2024年的数据显示，296艘美国军舰中，只有40艘的母港设在美国以外，濒海战斗舰总数为22艘。因此，如果《伯恩斯-托尔弗森法》不被修订，特别是对于像日本横须贺海军基地和佐世保基地这样没有美国军舰母港的韩国而言，韩美造船合作很可能无法实现。日本因有以横须贺和佐世保为母港的美国军舰，故负责这些军舰的维护、保养和修理（MRO）。2024年11月，韩华海洋承接的2个MRO项目之所以在法律上可行，是因为这些项目是由不以美国或关岛为母港的美国第七舰队下发的。据报道，韩国防卫事业厅次长姜焕锡于8月6-7日访问华盛顿，会见了美国海军部负责研发与采购的副助理部长杰森·波特（Jason Porter），双方就修改规定美国军舰只能在美国造船厂建造的《伯恩斯-托尔弗森法》以放宽限制的必要性进行了讨论并形成了共识。据该报道，姜次长考虑到法律现状，提出了韩国造船公司建造军舰，或以模块化形式生产和交付后在美国当地造船厂最终组装等多种合作方案。

值得注意的是，这类法案在提出阶段会获得大量媒体报道，但提案仅仅是立法的第一步，如果提案之后不被提交给相关委员会，或者被提交但被搁置或未能通过参众两院的投票，就无法带来任何实质性变化。这表明国会在美国海军力量增强和韩美造船合作的实质性变革中扮演着重要角色。事实上，修改《伯恩斯-托尔弗森法》以允许盟国建造美国军舰的法案（Ensuring Naval Readiness Act: ENA Act）曾于2024年6月提出。然而，未能采取后续措施，并于2025年2月再次提出，目前已提交至参议院军事委员会。与特朗普政府4月的行政命令相关的法案，即《美国舰船建造、港口基础设施繁荣与安全法》（the SHIPS Act: the Shipbuilding and Harbor Infrastructure for Prosperity and Security for America Act），也已分别提交至参众两院的相关委员会，但尚未安排听证会。去年6月提出的允许外国船舶在美国沿岸运输的《开放美国水域法》（the Open America’s Waters Act）也处于相同状况。在上述四项法案中，进展最快的似乎是最新的《商船盟友伙伴关系法》，但该法案也可能在相关委员会被搁置，或不能保证在众议院或参议院的投票中获得通过。

特朗普第二任期政府海洋行动计划推进动力减弱

历史上，海洋霸权国在战略层面发生海洋力量转移时，会通过最大化国内资源提取能力或将部署在其他战区的舰船调往力量转移发生战区的行动来增强海军力量。当前，在美国与中国之间正在进行量化海洋力量转移的过程中，特朗普第二任期政府于今年4月发布的名为“恢复美国海上主导权”（Restoring America’s Maritime Dominance）的行政命令及其包含的“海洋行动计划”（Maritime Action Plan）是典型的前者努力。然而，尽管该海洋行动计划涵盖了国务院、国防部、商务部、劳工部、交通部、贸易代表办公室和国土安全部，并进行了总动员，但其提交截止日期已临近（不到两个月），而特朗普政府内部的形势似乎并不乐观。

这是因为近期负责海洋行动计划的白宫和海洋事务办公室的主要人员已经离开了政府。曾担任白宫国家安全委员会海洋与工业能力高级主任的伊恩·贝尼特（Ian Bennitt）已于7月底离开了特朗普政府。继国家安全委员会办公厅主任布莱恩·麦考马克（Brian McCormack）辞职之后，贝尼特的辞职是继7月份海洋事务办公室（the maritime office）7名参谋中的5人辞职后的又一次人员流失。7月份的人员变动，使人们不禁猜测，特朗普政府在执行4月份行政命令和海洋行动计划方面的动力是否正在减弱。虽然在两个月后海洋行动计划的具体轮廓揭晓之前应避免过早下结论，但可以说，与4月份相比，政府执行行政命令的动力已有所减弱。

另一方面，与行政部门一同在增强海洋霸权国的资源提取能力方面发挥重要作用的机构是立法部门。19世纪末，当法国和俄罗斯的联盟挑战英国在地中海的海军优势时，英国议会通过了《斯宾塞计划》（the Spencer Program of 1893）以及未列入海军预算但用于建造舰船和改善沿海设施的额外法案（Naval Works Act of 1895, Naval Works Bill of 1896）。20世纪30年代，美国国会也从1934年起连续通过了舰船建造法案，以防止日本带来的海洋力量转移。未来，特朗普政府能否恢复推进海洋行动计划的动力，以及美国国会能否在海洋和造船相关法案上展现出积极姿态并提供支持，将影响美国海军力量增强的可能性。特别是，韩国要想参与舰船建造或维护、保养、修理等造船合作，必须通过国会消除对盟国造船领域的法律限制。

同时接触行政部门和国会以及对朝 접근

特朗普政府的海洋行动计划要取得成功，就必须在国会提出的关于海军力量增强、造船投资、以及与盟国在造船和MRO方面的合作等法案同时取得实质性进展。届时，美国才能在长期内有效应对中国带来的量化海洋力量转移。然而，鉴于目前的状况，无法保证行政部门和立法部门希望推进的舰船建造和造船业重建能否顺利进行，以及如果进行，何时才能完成。尽管行政部门和立法部门在一定程度上都认识到增强美国海军力量的必要性，但其他国内政治因素可能成为现行法律修订和立法的障碍。例如，美国最大的工会之一——美国劳工联合会-产业工会联合会（the American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations’ metalworkers division）的钢铁工人部门（metalworkers division）自拜登政府时期以来就一直反对允许使用盟国造船厂的法案。如果钢铁工人以损害其就业稳定为由进行反对和游说，利用最大工会的组织力量，政治家将无法忽视这种压力。

美国造船业相关方将美国战斗舰船建造外包的方案视为对美国造船业的严重威胁。他们反对现行法律修订和新的立法，同时要求对美国造船业基础设施进行更多投资。这种反对态度与美国造船业高度依赖舰船市场的事实不无关系。2020年，美国造船业交付的总船舶中，供应给美国政府机构的比例不足3%，但大型深海船舶15艘中有14艘交付给了美国海军和海岸警卫队。美国造船业在舰船相关事务上仍然具有强烈的保护主义倾向。再加上对外国造船厂建造战斗舰船时武器系统信息或技术泄露可能性的担忧，从国家安全角度出发的考量，对外国造船厂建造舰船的反对声音会更加强烈。有人认为，美国对韩国造船厂工人在近几年在中国造船厂就业的事实也加剧了担忧。过去100年里，《琼斯法》的废除尝试屡屡受挫，这足以证明美国国内造船业和工会游说力量的强大。

考虑到美国国内的政治状况，韩国要想真正实现其在关税谈判中作为筹码提出的MASGA项目，除了与美国行政部门进行密切协商外，还需要积极接触和游说美国国会。前面提到的防卫事业厅与美国海军部于8月6-7日进行的协商，可以视为韩美行政部门之间的协商。韩美行政部门之间的合作可能会受到近期延迟的关税协定的影响，但特朗普政府层面的行政命令和海洋行动计划已经公布。随着时间的推移，对华海军力量差距的担忧和威胁认知将不断加强，对造船业现代化和快速建造舰船的要求也将获得更多支持。从韩国的角度来看，为了不让这种政治势头在美国丧失，需要超越行政部门，同时接触国会、企业和民间。当韩国国会、企业和民间共同构建一个可以向美国国会进行游说的网络，并持续致力于接触美国行政部门和国会时，韩美造船合作的政治基础将得以奠定，并能够克服美国国内法律层面的障碍。

如前所述，韩国多方面的接触美国国会的努力首先是为了韩美造船合作，这与增强美国海军力量相关。此外，韩国国会的参与对于缩小韩美在朝核问题相关的防扩散、和平体制以及驻韩美军规模和作用等问题上的意见分歧，并促进朝鲜半岛周边亚太地区的稳定也是必要的政策构想。尽管有媒体报道称特朗普第二任期政府可能会削减驻韩美军，但美国参议院军事委员会于7月11日通过了《2026财年国防授权法》（NDAA: National Defense Authorization Act），其中规定，“在朝鲜半岛削减美军或将联合司令部的战时作战控制权移交”在国防部长获得国会认证这些措施符合美国国家利益之前是被禁止的。虽然这是一项根据每年不断变化的安保环境而制定的法律，但必须认识到，美国国会也是能够影响驻韩美军规模的主体。因此，需要努力使美国国会在理解韩国长期推进的对朝政策的基础上，处理驻韩美军规模和作用的问题。同时，通过此举，在朝鲜核能力不断增强的背景下，调整韩国和美国在朝鲜问题上的长期目标。与在无核化问题上持更坚定立场的美国国会建立良好的协商体系，将有助于确保韩美合作建立在无核化与和平体制建设的共同长期愿景之上。同时接触美国行政部门和国会的政策可以从增强美国海军力量和韩美造船合作开始，但积极接触美国国会也可能在对朝政策上，为韩美共享无核化与和平体制的长期愿景发挥积极作用。■

■ 吴仁焕EAI首席研究员；首尔大学讲师。

■ 负责与编辑：吴仁焕EAI首席研究员；郑钟赫_국립외교원 연구원

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