[Global NK 論評] 米国の海洋覇権の未来と韓国の戦略：米韓造船協力と対北朝鮮政策を巡る米国議会の役割

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米韓造船協力とMASGA：包括的米韓同盟の第一歩

MASGA（Make American Shipbuilding Great Again）という用語は、トランプ第2期政権の関税率引き下げに向けた交渉過程で、韓国代表団の苦心の末に出てきた言葉である。米韓造船協力に関するアイデアや提言は、実は関税交渉以前から既に多く提起されてきた。むしろ、メディアを通じて報道された頻度に比べて、実質的な米韓造船協力の成果は期待に及ばなかったのが事実である。例えば、既に昨年2月、バイデン政権の海軍次官補カルロス・デル・トロ（Carlos Del Toro）はHD現代重工業蔚山造船所とハンファオーシャン巨済事業場を訪問し、韓国造船所の生産施設と艦艇建造能力を確認している。国内造船業は衰退したが、中国との海軍力競争という観点から火急の事態に直面している米国の立場から、米韓造船協力は不可欠である。世界的な造船能力を有しながらも、北朝鮮の核問題や中国との関係を含む多くの外交懸案で米国との協調が絶対的に重要な韓国にとっても、米韓造船協力は互いに喜んで受け入れられる包括的米韓同盟の重要な第一歩となり得る。しかし、今後米韓造船協力の実質的な進展を遂げるためには、韓国が米国の国内政治的、法的な障害を明確に認識し、それを克服しようとする主導的な努力を傾ける必要がある。

海軍力増強および造船関連法案と米韓造船協力の法的制約

最近、米国議会でやや鼓舞される法案の超党派による発議が行われた。去る8月1日、ハワイ選出のエド・ケース（Ed Case）民主党議員とグアム選出のジェームズ・モイラン（James Moylan）共和党議員が共同で「商船同盟パートナーシップ法（Merchant Marine Allies Partnership Act）」を発議したのである。この法案は、米国の船舶が韓国、日本などの同盟国造船所で船舶の改造を行う際に、50％の輸入関税を免除し、同盟国製造船舶の米沿岸輸送を許可する内容を含んでいる。1920年に制定されたジョンソン法（Jones Act）によれば、米沿岸を航海する全ての船舶は、米国人によって建造、所有、運航されなければならないが、「商船同盟パートナーシップ法」は同盟国との造船協力のために、同盟国に対してこれらの規制を例外とするものである。現在、この法案は下院の交通・インフラ常任委員会に付託されている。

ジョンソン法に加え、同盟国の造船協力の法的制約として作用する法は、バーンズ・トーレフソン法（Byrnes-Tollesfson Act）である。バーンズ・トーレフソン修正法は、米海軍が直接外国造船所と海軍艦艇を建造する契約を締結することを禁じている。下請け業者や二次請負業者を通じた契約も禁止されている。大統領の免除権（waiver）が例外的に規定されているが、戦時のような特殊な状況でない限り、免除権を大統領が行使できる状況は現実的に非常に限定的である。バーンズ・トーレフソン法は、建造だけでなく、維持、修理、整備（MRO: Maintenance, Repair, Overhaul）も海外で行えないようにする規定を別途に持っている。この規定によれば、米国またはグアムを母港とする海軍艦艇は、米国またはグアム以外の造船所で維持、修理、整備を受けることはできない。ただし、沿岸戦闘艦（LCS: Littoral Combat Ship）の場合や、航海中の修理、そして敵対行為または介入によって発生した損傷の修理の場合には、外部の造船所で修理できるよう例外が適用される範囲が定められている。

2024年の資料を基準とすると、296隻の米海軍艦艇のうち40隻のみが米国以外の海外基地を母港としており、沿岸戦闘艦は合計22隻に過ぎない。したがって、バーンズ・トーレフソン法が改正されない限り、特に日本の横須賀海軍基地や佐世保基地のように米海軍艦艇の母港を有していない韓国の場合は、米韓造船協力が現実化されない可能性が高いと言える。日本は横須賀と佐世保を母港とする米海軍艦艇があるため、これらの艦艇に対する維持・修理・整備（MRO）を担当している。2024年11月にハンファオーシャンが受注し実施した2件のMRO事業も、米国やグアムを母港としない米第7艦隊が発注した事業であるため、法的に可能だったのである。防衛事業庁のカン・ファンソク次長は、去る8月6～7日にワシントンを訪問し、米海軍省のジェイソン・ポーター研究開発取得次官補と会談し、米海軍艦艇を米国国内の造船所でしか建造できないと規定したバーンズ・トーレフソン法改正による規制緩和の必要性について議論し、共感を形成したと報じられている。同報道によると、カン次長は法的状況を考慮し、韓国の造船会社が艦艇を建造したり、ブロックモジュール形式で生産・納品した後、米国現地造船所で最終組み立てを行う方式など、多様な協力案を提示したと伝えられている。

注目すべき点は、このような法案が発議段階では多くのメディアの報道を浴びるものの、発議は立法のごく初期段階に過ぎず、発議後に常任委員会に付託されない場合や、付託されても係留されたり、上下院の投票を通過しなければ、何の実際的な変化ももたらさないという事実である。この事実は、米国の海軍力増強と米韓造船協力の実質的な変化において、議会の役割が相当であることを示している。事実、米海軍艦艇の同盟国による建造のためのバーンズ・トーレフソン法改正法案（Ensuring Naval Readiness Act: ENA Act）は、2024年6月にも発議されたことがあった。しかし、後続措置が取られず、2025年2月に再発議され、現在は上院軍事委員会に付託されている。トランプ政権の4月の行政命令と連動する法案である「米国艦艇建設、港湾インフラ繁栄、安全保障法」（the SHIPS Act: the Shipbuilding and Harbor Infrastructure for Prosperity and Security for America Act）も、上院と下院のそれぞれ関連常任委員会に付託されているが、審議（hearing）日程は組まれていない。去る6月に発議され、外国船舶の米沿岸輸送を許可する内容の「米国水域法」（the Open America’s Waters Act）も同様の状況に置かれている。前述の4つの法案の中で最も進展が見られる法案は、最も最近発議された「商船同盟パートナーシップ法」であるが、これも状況によっては関連常任委員会で係留されたり、下院または上院の投票で通過するという保証はない。

トランプ第2期政権の海洋措置計画推進動力の弱化

海洋覇権国は、戦略レベルの海洋勢力移動が起こる際、歴史的に海軍力増強のために国内的な資源抽出能力を最大化したり、他の戦域に配置された艦艇を勢力移動が発生している戦域に移動させる姿を見せてきた。現在、米国と中国の間で量的海洋勢力移動が進行中である中で、去る4月「海洋支配権回復（Restoring America’s Maritime Dominance）」と名付けられたトランプ第2期政権の行政命令と、その中に盛り込まれた海洋措置計画（Maritime Action Plan）は、典型的な前者（国内資源抽出能力の最大化）の努力と見ることができる。しかし、国務省、国防総省、商務省、労働省、運輸省、通商代表部、国土安全保障省が網羅され総動員されるこの海洋措置計画の提出期限が既に2ヶ月以内に迫っているにもかかわらず、トランプ政権内部の状況は容易ではないように見える。

最近、海洋措置計画を担当するホワイトハウスと海洋事務局の主要な人材が政権を去ったためである。ホワイトハウス国家安全保障会議の海洋・産業能力担当上級補佐官を務めていたイアン・ベネット（Ian Bennitt）は、去る7月末にトランプ政権を去った。国家安全保障会議事務局長（National Security Council Chief of Staff）ブライアン・マコーマック（Brian McCormack）の辞任に加え、ベネット氏の辞任は、計7名の海洋事務局（the maritime office）スタッフのうち5名が7月に辞任した後の追加的な人材損失である。7月のこのような人材の移動は、4月の行政命令と海洋措置計画実行の推進力が、政権レベルで弱まっているのではないかという推測を可能にする。2ヶ月後に海洋措置計画の具体的な輪郭が明らかになるまで、早まった判断は避けるべきだが、まず4月に比べて政権の行政命令実行の動力が一部弱まったと見ることができる。

一方、海洋覇権国の資源抽出能力の増進に、行政府と共に重要な役割を果たす機関は立法府である。19世紀末、フランスとロシアとの同盟が地中海における英国の海軍力優位に挑戦をかけた際、英国議会はスペンサー計画（the Spencer Program of 1893）と共に、海軍予算に編成されていない艦艇建造と沿岸施設改善のための追加法案（Naval Works Act of 1895, Naval Works Bill of 1896）を可決したことがある。1930年代、米国議会も1934年から連続的な艦艇建造法案を可決し、日本による海洋勢力移動を防いだ。今後、トランプ政権が海洋措置計画を推進する動力を回復できるか否か、そして現在米国議会が海洋・船舶建造関連法案に対して前向きな姿勢で力を加えることができるか否かが、米国の海軍力増強の可能性に影響を与えるだろう。特に、韓国が艦艇建造や維持・修理・整備といった造船協力に参加するためには、同盟国の造船分野に対する法的な制約が議会を通じて除去されなければならないからである。

行政府と議会への同時関与と北朝鮮へのアプローチ

トランプ政権の海洋措置計画が成功するためには、議会で発議された海軍力増強、造船投資、同盟国との造船・MRO協力に関する法案が同時に実質的な進展を遂げなければならない。その時、米国は長期的には中国によって発生する量的海洋勢力移動に対する適切な対応ができるだろう。しかし、現在の状況を鑑みると、行政府と立法府レベルで推進しようとする艦艇建造と造船業再建の進展がうまくいくか、そしてもし進展があるとしてもいつ頃になるか断言できない。米国の海軍力増強に対する必要性は、行政府と立法府で一定部分共有されているが、他の国内政治的な要因が現行法改正と立法に障害として作用し得るからである。例えば、米国最大の労働組合である米国労働総連盟・産業別組合会議（the American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations’ metalworkers division）の鉄鋼労働支部（metalworkers division）は、同盟国造船所を利用する法案をバイデン政権時代から反対してきた。鉄鋼労働者たちが自分たちの職業的安定性を損なうという理由で、最大労組の組織力に基づいた反対やロビー活動を行った場合、政治家たちはこうした圧力を無視することはできないだろう。

米国の造船業界関係者は、米国の戦闘艦艇建造の外注を、米造船業界に対する深刻な脅威と見なしている。彼らは現行法改正や新たな立法に反対する一方で、米国造船インフラに対するより多くの投資を要求している。このような反対は、米造船業界が艦艇市場に大きく依存しているという事実と無関係ではない。2020年の場合、米造船業界が引き渡した総船舶のうち、米国政府機関に供給された割合は3%未満であったが、大型深海船舶15隻のうち14隻は米海軍と沿岸警備隊に引き渡された。米造船業界は、艦艇に関する事案においては、依然として強い保護主義を持っている。ここに、外国造船所で戦闘艦艇を建造する際に、武器システムに関する情報や技術が流出する可能性まで懸念する国家安全保障的な考慮が加わる場合、外国造船所での艦艇建造に対する反対はさらに強まる可能性がある。一部では、米国が韓国の造船所労働者たちが最近数年間、中国の造船所に雇用されて働いたという事実も懸念を増幅させると見ている。過去100年間、ジョンソン法を廃止しようとする試みが挫折してきた事実は、米国国内の造船業界と労働組合ロビーの影響力が強力であることを傍証している。

このような米国の国内政治状況を考慮する時、韓国が関税交渉過程でレバレッジとして提示したMASGAプロジェクトを 제대로実現させるためには、米国行政府との緊密な協議に加え、米国議会に対する積極的な関与とロビー活動を展開する必要がある。先に言及した防衛事業庁と米海軍省間の去る8月6～7日の協議は、米韓行政府間の協議と見ることができる。米韓行政府間の協力も、最近遅延している関税協定の余波に影響を受ける可能性もあるが、トランプ政権レベルの行政命令と海洋措置計画は既に公表されている。時間が経つにつれて、中国との海軍力格差に対する懸念と脅威認識が強化されるほど、造船業の近代化と迅速な艦艇建造に対する要求は力を受けるだろう。韓国の立場から、このような政治的モメンタムが米国で失われないようにするためには、行政府を超えて議会や企業、そして民間レベルでの米国議会への同時関与を展開する必要がある。韓国の国会と企業、そして民間レベルで共に米国議会へのロビー活動ができるネットワークを構築し、持続的に米国の行政府だけでなく議会への関与努力を傾ける時、米韓造船協力の政治的基盤が 마련され、米国の国内法レベルの障害を克服することができる。

先に述べたように、米国議会に対する韓国の多角的な関与努力は、まず米国の海軍力増強に関連する米韓造船協力のために必要である。さらに、韓国の議会への関与は、北朝鮮と絡む非拡散、平和体制、そして在韓米軍の規模と役割という懸案に対する米韓間の意見の相違を縮め、朝鮮半島を巡るアジア・太平洋地域の安定を図るためにも必要な政策アイデアである。トランプ第2期政権が在韓米軍を削減する可能性があるという報道があったが、米上院軍事委員会は去る7月11日、2026会計年度国防授権法案（NDAA: National Defense Authorization Act）を可決し、「朝鮮半島における米軍削減、あるいは連合司令部への戦時作戦統制権移管」は、国防長官がこれらの措置が国益に合致すると議会を通じて認証を受ける前には禁止されるという条項を明記した。1年ごとに変化する安保環境に応じて毎年新たに制定される法案であるが、在韓米軍の規模についても米議会が影響力を行使できる主体であることを留意しなければならない。したがって、米議会が韓国が長期的に推進しようとする対北朝鮮政策への理解に基づき、在韓米軍の規模と役割問題にアプローチするよう努力する必要がある。また、これを通じて北朝鮮の核能力が高度化する中で、韓国と米国の北朝鮮問題に対する長期的な目標を調整していかなければならない。非核化に対してより確固たる立場を持っている米議会との協議体系をうまく構築することは、米韓協力が非核化と平和体制構築という共同の長期ビジョンの上に築かれるようにする効果があるだろう。米行政府と議会への同時関与政策の出発点は、米海軍力増強と米韓造船協力から始まるかもしれないが、米議会への積極的な関与は、対北朝鮮政策において非核化と平和体制という長期的なビジョンを韓国と米国が共有する上でも肯定的な役割を果たすことができるだろう。 ■

■ オ・インファン_EAI主任研究員; ソウル大学校講師。

■ 担当および編集: オ・インファン_EAI主任研究員; チョン・ジョンヒョク_国立外交院研究員

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