[Commentaire de l'EAI] L'avenir de l'hégémonie maritime américaine et la stratégie coréenne : Le rôle du Congrès américain dans la coopération navale Corée-États-Unis et la politique envers la Corée du Nord

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Coopération navale Corée-États-Unis et MASGA : Le premier pas vers une alliance globale Corée-États-Unis

Le terme MASGA (Make American Shipbuilding Great Again) a été proposé par la délégation coréenne après mûre réflexion lors des négociations visant à réduire les droits de douane pour la deuxième administration Trump. Les idées et suggestions concernant la coopération navale Corée-États-Unis étaient en fait soulevées bien avant les négociations tarifaires. En réalité, les résultats concrets de la coopération navale Corée-États-Unis ont été inférieurs aux attentes, compte tenu de la fréquence à laquelle ils ont été rapportés dans les médias. Par exemple, en février de l'année dernière, Carlos Del Toro, secrétaire de la Marine américaine sous l'administration Biden, a visité le chantier naval HD Hyundai Heavy Industries à Ulsan et le chantier naval Hanwha Ocean à Geoje, vérifiant les installations de production et la capacité de construction navale coréennes. Bien que l'industrie de la construction navale coréenne ait décliné, la coopération navale Corée-États-Unis est essentielle pour les États-Unis, qui sont sous pression face à la concurrence navale avec la Chine. Pour la Corée, qui possède des capacités de construction navale de classe mondiale et dont la coopération avec les États-Unis est absolument cruciale sur de nombreuses questions diplomatiques, y compris le problème nucléaire nord-coréen et les relations avec la Chine, cette coopération navale peut être un premier pas important vers une alliance globale où les deux parties peuvent donner et recevoir volontiers. Cependant, pour réaliser des progrès concrets dans la coopération navale Corée-États-Unis à l'avenir, la Corée doit clairement reconnaître les obstacles politiques et juridiques internes américains et faire des efforts proactifs pour les surmonter.

Renforcement de la puissance navale, lois relatives à la construction navale et restrictions juridiques sur la coopération navale Corée-États-Unis

Récemment, des projets de loi quelque peu encourageants ont été présentés de manière bipartite au Congrès américain. Le 1er août, le représentant démocrate Ed Case d'Hawaï et le représentant républicain James Moylan de Guam ont conjointement présenté le Merchant Marine Allies Partnership Act. Ce projet de loi exempte de 50 % les droits de douane sur les navires américains modifiés dans les chantiers navals des pays alliés tels que la Corée et le Japon, et autorise le transport côtier de navires fabriqués par des alliés. La loi Jones de 1920 stipule que tous les navires naviguant le long des côtes américaines doivent être construits, possédés et exploités par des Américains ; le Merchant Marine Allies Partnership Act prévoit des exceptions à ces réglementations pour les alliés afin de coopérer dans le domaine de la construction navale. Ce projet de loi est actuellement en attente devant le Comité permanent des transports et de l'infrastructure de la Chambre des représentants.

En plus de la loi Jones, la loi Byrnes-Tollesfson constitue une restriction juridique à la coopération dans le domaine de la construction navale avec les pays alliés. La loi Byrnes-Tollesfson modifiée interdit à la marine américaine de conclure directement des contrats pour la construction de navires de guerre avec des chantiers navals étrangers. Elle interdit également les contrats par l'intermédiaire de sous-traitants ou de sous-fournisseurs. Bien qu'une clause d'exemption présidentielle soit prévue à titre exceptionnel, les situations dans lesquelles le président peut exercer cette exemption sont très limitées en pratique, sauf dans des circonstances exceptionnelles comme en temps de guerre. La loi Byrnes-Tollesfson contient également une disposition distincte interdisant la maintenance, la réparation et la révision (MRO) à l'étranger, en plus de la construction. Selon cette disposition, les navires de guerre basés aux États-Unis ou à Guam ne peuvent pas subir de maintenance, de réparation ou de révision dans des chantiers navals situés en dehors des États-Unis ou de Guam. Cependant, des exceptions sont prévues pour les navires de combat côtiers (LCS), les réparations en mer et les réparations de dommages causés par des actes hostiles ou des interventions.

Selon les données de 2024, sur 296 navires de guerre américains, seulement 40 ont leur port d'attache dans des bases étrangères, et il n'y a que 22 navires de combat côtiers. Par conséquent, à moins que la loi Byrnes-Tollesfson ne soit modifiée, la coopération navale Corée-États-Unis risque de ne pas se concrétiser, en particulier pour la Corée qui ne dispose pas de ports d'attache pour les navires de guerre américains, contrairement aux bases navales américaines de Yokosuka et Sasebo au Japon. Le Japon assure la maintenance, la réparation et la révision (MRO) des navires de guerre américains basés à Yokosuka et Sasebo. Les deux projets de MRO attribués à Hanwha Ocean en novembre 2024 étaient légalement possibles car ils ont été commandés par la 7e flotte américaine, qui n'a pas de port d'attache aux États-Unis ou à Guam. Le 6-7 août, Kang Hwan-seok, vice-administrateur de l'Agence coréenne pour le développement et la défense (ADD), a rencontré Jason Porter, secrétaire adjoint à la recherche, au développement et à l'acquisition du ministère de la Marine américaine, à Washington, pour discuter de la nécessité d'assouplir les restrictions de la loi Byrnes-Tollesfson, qui stipule que les navires de guerre américains ne peuvent être construits que dans des chantiers navals américains. Il semble qu'un consensus ait été atteint. Selon le rapport, le vice-administrateur Kang a proposé diverses mesures de coopération, telles que la construction de navires de guerre par des entreprises coréennes ou la production et la livraison de modules blocs, qui seraient ensuite assemblés dans des chantiers navals américains.

Il est important de noter que si ces projets de loi reçoivent une large couverture médiatique lors de leur présentation, la présentation n'est que la première étape de la législation. Si un projet de loi n'est pas renvoyé à un comité permanent, ou s'il est renvoyé mais reste en suspens ou n'est pas adopté par un vote de la Chambre ou du Sénat, il n'entraînera aucun changement concret. Cela démontre le rôle considérable du Congrès dans le renforcement de la puissance navale américaine et dans les changements concrets de la coopération navale Corée-États-Unis. En fait, un projet de loi visant à modifier la loi Byrnes-Tollesfson pour permettre la construction de navires de guerre par des alliés (Ensuring Naval Readiness Act : ENA Act) a été présenté en juin 2024. Cependant, aucune mesure de suivi n'a été prise, et il a été présenté à nouveau en février 2025 et est actuellement en attente devant le Comité sénatorial des forces armées. Le projet de loi lié à l'ordre exécutif de l'administration Trump en avril, le Shipbuilding and Harbor Infrastructure for Prosperity and Security for America Act (SHIPS Act), a également été renvoyé aux comités permanents pertinents du Sénat et de la Chambre des représentants, mais aucune date d'audience n'a été fixée. Le projet de loi sur les eaux américaines (Open America’s Waters Act), présenté en juin et qui autorise le transport côtier de navires étrangers, se trouve dans la même situation. Parmi les quatre projets de loi mentionnés ci-dessus, le Merchant Marine Allies Partnership Act, présenté le plus récemment, semble être le plus avancé, mais il n'y a aucune garantie qu'il ne restera pas en suspens dans les comités pertinents ou qu'il sera adopté par un vote de la Chambre ou du Sénat, en fonction des circonstances.

Affaiblissement de la dynamique de la deuxième administration Trump pour la mise en œuvre du plan d'action maritime

Historiquement, les puissances maritimes hégémoniques ont maximisé leurs capacités d'extraction de ressources nationales ou déplacé des navires déployés dans d'autres théâtres vers le théâtre où un changement de puissance maritime se produit, afin de renforcer leur puissance navale lors de transitions stratégiques de puissance maritime. Alors qu'une transition quantitative de puissance maritime est en cours entre les États-Unis et la Chine, le plan d'action maritime (Maritime Action Plan) contenu dans l'ordre exécutif de la deuxième administration Trump, intitulé « Restoring America’s Maritime Dominance » et publié en avril, peut être considéré comme un effort typique du premier type. Cependant, alors que la date limite de soumission de ce plan d'action maritime, qui mobilise le Département d'État, le Département de la Guerre, le Département du Commerce, le Département du Travail, le Département des Transports, le Représentant au Commerce et le Département de la Sécurité intérieure, approche à moins de deux mois, la situation au sein de l'administration Trump ne semble pas favorable.

En effet, les principaux responsables du plan d'action maritime au sein de la Maison Blanche et du Bureau des affaires maritimes ont quitté l'administration. Ian Bennitt, qui occupait le poste de conseiller principal pour les affaires maritimes et industrielles au Conseil de sécurité nationale de la Maison Blanche, a quitté l'administration Trump fin juillet. Outre la démission de Brian McCormack, chef de cabinet du Conseil de sécurité nationale, la démission de Bennitt fait suite au départ de cinq des sept membres du personnel du Bureau des affaires maritimes en juillet, ce qui représente une perte de personnel supplémentaire. Ces mouvements de personnel en juillet font craindre que la dynamique de mise en œuvre de l'ordre exécutif d'avril et du plan d'action maritime ne s'affaiblisse au niveau de l'administration. Bien qu'il faille éviter de tirer des conclusions hâtives avant que les contours spécifiques du plan d'action maritime ne soient révélés dans deux mois, on peut déjà constater un certain affaiblissement de la dynamique de mise en œuvre de l'ordre exécutif par l'administration par rapport à avril.

D'autre part, le pouvoir législatif joue un rôle important, aux côtés du pouvoir exécutif, dans l'amélioration de la capacité d'extraction de ressources des puissances maritimes. À la fin du XIXe siècle, lorsque l'alliance entre la France et la Russie a défié la suprématie navale britannique en Méditerranée, le Parlement britannique a adopté des lois supplémentaires (Naval Works Act of 1895, Naval Works Bill of 1896) pour la construction de navires et l'amélioration des installations côtières qui n'étaient pas inscrites au budget de la marine, ainsi que le programme Spencer (Spencer Program of 1893). Dans les années 1930, le Congrès américain a également adopté une série de projets de loi sur la construction navale à partir de 1934 pour contrer le changement de puissance maritime provoqué par le Japon. La possibilité pour les États-Unis de renforcer leur puissance navale dépendra de la capacité de l'administration Trump à retrouver sa dynamique pour mettre en œuvre le plan d'action maritime, ainsi que de la capacité du Congrès américain actuel à soutenir les projets de loi relatifs aux affaires maritimes et à la construction navale. En particulier, pour que la Corée puisse participer à la coopération dans le domaine de la construction navale, telle que la construction, la maintenance, la réparation et la révision de navires de guerre, les restrictions juridiques concernant le secteur de la construction navale des alliés doivent être levées par le Congrès.

Engagement simultané avec l'exécutif et le législatif, et approche de la Corée du Nord

Pour que le plan d'action maritime de l'administration Trump réussisse, les projets de loi présentés au Congrès concernant le renforcement de la puissance navale, l'investissement dans la construction navale, et la coopération en matière de construction navale et de MRO avec les alliés doivent progresser simultanément de manière significative. Ce n'est qu'à ce moment-là que les États-Unis pourront réagir de manière appropriée à la transition quantitative de puissance maritime provoquée par la Chine à long terme. Cependant, compte tenu de la situation actuelle, il est impossible de garantir si les progrès dans la construction de navires de guerre et la reconstruction de l'industrie navale, qui visent à être réalisés par l'exécutif et le législatif, se concrétiseront, et quand ils se concrétiseront s'ils le font. Bien que la nécessité de renforcer la puissance navale américaine soit partagée dans une certaine mesure par l'exécutif et le législatif, d'autres facteurs politiques internes peuvent constituer des obstacles à la modification des lois existantes et à la législation. Par exemple, la division des métallurgistes de la Fédération américaine du travail et du Congrès des organisations industrielles (AFL-CIO), la plus grande confédération syndicale américaine, s'oppose aux projets de loi permettant l'utilisation de chantiers navals alliés depuis l'administration Biden. Si les métallurgistes font pression et font du lobbying en s'appuyant sur le pouvoir organisationnel de la plus grande confédération syndicale, arguant que cela menace la sécurité de leur emploi, les politiciens ne pourront ignorer cette pression.

Les acteurs de l'industrie navale américaine considèrent l'externalisation de la construction de navires de guerre américains comme une menace sérieuse pour l'industrie navale américaine. Ils s'opposent à la modification des lois actuelles et à de nouvelles législations, tout en exigeant davantage d'investissements dans l'infrastructure navale américaine. Cette opposition n'est pas sans rapport avec le fait que l'industrie navale américaine dépend fortement du marché des navires de guerre. En 2020, le pourcentage de navires livrés par l'industrie navale américaine à des agences gouvernementales américaines était inférieur à 3 %, mais 14 des 15 grands navires de haute mer ont été livrés à la marine et aux garde-côtes américains. L'industrie navale américaine maintient un fort protectionnisme en ce qui concerne les questions relatives aux navires de guerre. De plus, si l'on ajoute les considérations de sécurité nationale concernant le risque de fuite d'informations ou de technologies sur les systèmes d'armes lors de la construction de navires de guerre dans des chantiers navals étrangers, l'opposition à la construction de navires de guerre dans des chantiers navals étrangers peut devenir encore plus forte. Certains estiment que le fait que les ouvriers de la construction navale coréens aient travaillé pour des chantiers navals chinois ces dernières années exacerbe ces inquiétudes. Le fait que les tentatives d'abrogation de la loi Jones aient échoué au cours des 100 dernières années témoigne de la forte influence du lobbying de l'industrie navale et des syndicats américains.

Compte tenu de cette situation politique intérieure américaine, pour que le projet MASGA, présenté par la Corée comme levier lors des négociations tarifaires, puisse être pleinement réalisé, il est nécessaire de coopérer étroitement avec l'administration américaine et de faire du lobbying auprès du Congrès américain. La discussion entre l'ADD coréenne et le ministère de la Marine américaine les 6-7 août mentionnée précédemment peut être considérée comme une discussion entre les administrations coréenne et américaine. Bien que la coopération entre les administrations coréenne et américaine puisse également être affectée par les retards récents dans l'accord tarifaire, l'ordre exécutif et le plan d'action maritime de l'administration Trump ont déjà été annoncés. Avec le temps, à mesure que les inquiétudes concernant l'écart de puissance navale avec la Chine et la perception de la menace s'intensifient, la demande de modernisation de l'industrie navale et de construction rapide de navires de guerre gagnera en force. Du point de vue coréen, pour éviter que cet élan politique ne soit perdu aux États-Unis, il est nécessaire de s'engager simultanément auprès du Congrès américain, au-delà de l'administration, ainsi qu'auprès des entreprises et du secteur privé. En formant un réseau permettant au Congrès national coréen, aux entreprises et au secteur privé de faire du lobbying conjointement auprès du Congrès américain et en déployant des efforts continus d'engagement non seulement auprès de l'administration américaine mais aussi auprès du Congrès, les bases politiques de la coopération navale Corée-États-Unis seront établies et les obstacles au niveau de la législation nationale américaine pourront être surmontés.

Comme mentionné précédemment, les efforts d'engagement multiforme de la Corée auprès du Congrès américain sont d'abord nécessaires pour la coopération navale Corée-États-Unis liée au renforcement de la puissance navale américaine. De plus, l'engagement du Congrès coréen est une idée politique nécessaire pour réduire les divergences d'opinions entre la Corée et les États-Unis sur les questions de non-prolifération, de régime de paix, et de taille et de rôle des forces américaines en Corée liées à la Corée du Nord, et pour promouvoir la stabilité dans la région Asie-Pacifique entourant la péninsule coréenne. Bien qu'il y ait eu des rapports médiatiques selon lesquels la deuxième administration Trump pourrait réduire les forces américaines en Corée, le Comité sénatorial des forces armées a approuvé le National Defense Authorization Act (NDAA) pour l'exercice 2026 le 11 juillet, stipulant que « toute réduction des forces américaines en Corée ou le transfert du contrôle opérationnel en temps de guerre au Commandement des forces combinées » est interdit à moins que le secrétaire à la Défense n'obtienne la certification du Congrès que de telles mesures sont conformes aux intérêts nationaux. Bien qu'il s'agisse d'une loi nouvellement promulguée chaque année en fonction de l'environnement de sécurité changeant, il faut garder à l'esprit que le Congrès américain est également un acteur qui peut influencer la taille des forces américaines en Corée. Par conséquent, il est nécessaire de faire en sorte que le Congrès américain aborde la question de la taille et du rôle des forces américaines en Corée sur la base d'une compréhension de la politique à long terme de la Corée envers la Corée du Nord. De plus, par ce biais, il est nécessaire d'aligner les objectifs à long terme de la Corée et des États-Unis concernant la Corée du Nord, alors que les capacités nucléaires de la Corée du Nord continuent de se développer. La mise en place d'un bon système de consultation avec le Congrès américain, qui a une position plus ferme sur la dénucléarisation, aura pour effet de garantir que la coopération Corée-États-Unis repose sur une vision commune à long terme de la dénucléarisation et de l'établissement d'un régime de paix. La politique d'engagement simultané avec l'administration et le Congrès américains peut commencer par le renforcement de la puissance navale américaine et la coopération navale Corée-États-Unis, mais un engagement actif auprès du Congrès américain peut également jouer un rôle positif dans le partage par la Corée et les États-Unis d'une vision à long terme de la dénucléarisation et d'un régime de paix en matière de politique envers la Corée du Nord. ■

■ Oh In-hwan_Chercheur principal à l'EAI ; enseignant à l'Université nationale de Séoul.

■ Édité par : Oh In-hwan_Chercheur principal à l'EAI ; Jeong Jong-hyuk_국립외교원 연구원

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