[Global NK Комментарий] Будущее морской гегемонии США и стратегия Кореи: Роль Конгресса США в сотрудничестве в судостроении между Кореей и США и в политике в отношении Северной Кореи

■ Global NK Zoom&Connect Перейти к оригиналу

Сотрудничество в судостроении между Кореей и США и MASGA: первый шаг к всеобъемлющему альянсу Кореи и США

Термин MASGA (Make American Shipbuilding Great Again) был предложен корейской делегацией после долгих размышлений в процессе переговоров о снижении пошлин во втором сроке администрации Трампа. Идеи и предложения по сотрудничеству в судостроении между Кореей и США фактически выдвигались задолго до переговоров о пошлинах. Напротив, фактические результаты сотрудничества в судостроении между Кореей и США были ниже ожиданий по сравнению с частотой освещения в СМИ. Например, еще в феврале прошлого года министр ВМС США Карлос Дель Торо посетил верфь HD Hyundai Heavy Industries в Ульсане и верфь Hanwha Ocean в Кодже, ознакомившись с производственными мощностями и возможностями строительства военных кораблей корейских верфей. Хотя судостроительная промышленность Кореи пришла в упадок, сотрудничество в судостроении между Кореей и США является необходимым с точки зрения конкуренции в военно-морской мощи с Китаем, что является насущной проблемой для США. Для Кореи, обладающей мировыми судостроительными возможностями, но абсолютно нуждающейся в сотрудничестве с США по многим внешнеполитическим вопросам, включая проблему ядерного оружия Северной Кореи и отношения с Китаем, сотрудничество в судостроении между Кореей и США является важным первым шагом к всеобъемлющему альянсу Кореи и США, который может быть взаимовыгодным. Однако для достижения существенного прогресса в сотрудничестве в судостроении между Кореей и США в будущем Корее необходимо четко осознавать внутренние политические и юридические препятствия в США и прилагать активные усилия для их преодоления.

Увеличение военно-морской мощи и юридические ограничения сотрудничества в судостроении между Кореей и США

Недавно в Конгрессе США был представлен ряд обнадеживающих законопроектов, получивших двухпартийную поддержку. 1 августа этого года конгрессмен-демократ от Гавайев Эд Кейс и конгрессмен-республиканец от Гуама Джеймс Мойлан совместно внесли на рассмотрение законопроект о партнерстве с союзными странами в области торгового судоходства (Merchant Marine Allies Partnership Act). Этот законопроект предусматривает освобождение от 50% импортных пошлин при модификации судов на верфях союзных стран, таких как Корея и Япония, а также разрешение на прибрежные перевозки судами, построенными в союзных странах. Согласно закону Джонса (Jones Act) 1920 года, все суда, плавающие вдоль побережья США, должны быть построены, принадлежать и эксплуатироваться американцами, но законопроект о партнерстве с союзными странами в области торгового судоходства предусматривает исключения из этих правил для союзных стран в целях сотрудничества в судостроении. В настоящее время этот законопроект передан на рассмотрение Комитета по транспорту и инфраструктуре Палаты представителей.

Помимо закона Джонса, юридическим ограничением для сотрудничества в судостроении с союзными странами является закон Бернса-Толлефсона (Byrnes-Tollesfson Act). Поправка к закону Бернса-Толлефсона запрещает ВМС США заключать прямые контракты на строительство военных кораблей с иностранными верфями. Он также запрещает контракты через субподрядчиков или субпоставщиков. Хотя предусмотрена возможность исключения в виде права президента на отказ (waiver), в реальности ситуация, когда президент мог бы воспользоваться этим правом, крайне ограничена, за исключением особых обстоятельств, таких как военное время. Закон Бернса-Толлефсона также содержит отдельное положение, запрещающее техническое обслуживание, ремонт и модернизацию (MRO: Maintenance, Repair, Overhaul) за рубежом. Согласно этому положению, военные корабли, базирующиеся в США или на Гуаме, не могут проходить техническое обслуживание, ремонт и модернизацию на верфях за пределами США или Гуама. Однако предусмотрены исключения для прибрежных боевых кораблей (LCS: Littoral Combat Ship), ремонта во время плавания и ремонта повреждений, полученных в результате враждебных действий или вмешательства.

По данным на 2024 год, из 296 американских военных кораблей только 40 базируются за пределами США, а прибрежных боевых кораблей всего 22. Поэтому, если закон Бернса-Толлефсона не будет пересмотрен, сотрудничество в судостроении между Кореей и США, вероятно, не будет реализовано, особенно для Кореи, которая не имеет баз для американских военных кораблей, таких как японские базы в Йокосуке и Сасебо. Япония обслуживает американские военные корабли, базирующиеся в Йокосуке и Сасебо, выполняя их техническое обслуживание, ремонт и модернизацию (MRO). Два проекта MRO, выполненные Hanwha Ocean в ноябре 2024 года по контракту, стали возможны с юридической точки зрения, поскольку они были заказаны 7-м флотом США, который не базируется в США или на Гуаме. Сообщалось, что Кан Хван Сок, заместитель начальника Управления оборонных закупок Кореи, посетил Вашингтон 6-7 августа и встретился с Джейсоном Портером, заместителем министра ВМС США по исследованиям, разработкам и закупкам, чтобы обсудить необходимость смягчения нормативных актов, запрещающих строительство американских военных кораблей только на американских верфях, и достиг с ним взаимопонимания. Согласно этому сообщению, заместитель начальника Кан предложил различные варианты сотрудничества, такие как строительство военных кораблей корейскими судостроительными компаниями или производство и поставка блочных модулей с последующей окончательной сборкой на американских верфях, учитывая текущую юридическую ситуацию.

Важно отметить, что, хотя такие законопроекты получают широкое освещение в СМИ на этапе их внесения, внесение является лишь начальным этапом законодательного процесса, и если законопроект не будет передан на рассмотрение в соответствующий комитет, будет заблокирован или не пройдет голосование в Палате представителей или Сенате, он не приведет к каким-либо существенным изменениям. Это подчеркивает значительную роль Конгресса в увеличении военно-морской мощи США и внесении реальных изменений в сотрудничество в судостроении между Кореей и США. Фактически, законопроект о внесении поправок в закон Бернса-Толлефсона для строительства американских военных кораблей в союзных странах (Ensuring Naval Readiness Act: ENA Act) был внесен на рассмотрение в июне 2024 года. Однако последующих действий не последовало, и он был повторно внесен на рассмотрение в феврале 2025 года и в настоящее время передан на рассмотрение Комитета Сената по вооруженным силам. Законопроект, связанный с исполнительным приказом администрации Трампа от апреля, Закон о строительстве американских военных кораблей, развитии портовой инфраструктуры и безопасности Америки (the SHIPS Act: the Shipbuilding and Harbor Infrastructure for Prosperity and Security for America Act), также был передан на рассмотрение в соответствующие комитеты Сената и Палаты представителей, но слушания по нему еще не назначены. Аналогичная ситуация сложилась с законопроектом об открытии американских вод (the Open America’s Waters Act), внесенным в июне, который разрешает прибрежные перевозки иностранными судами. Наиболее продвинутым из вышеупомянутых четырех законопроектов является законопроект о партнерстве с союзными странами в области торгового судоходства, внесенный недавно, но нет никакой гарантии, что он не будет заблокирован в соответствующем комитете или не пройдет голосование в Палате представителей или Сенате в зависимости от ситуации.

Ослабление импульса к реализации морской инициативы администрации Трампа во втором сроке

Морские державы исторически увеличивали свою военно-морскую мощь, максимизируя внутренние возможности по извлечению ресурсов или перемещая корабли, развернутые в других театрах военных действий, в театры, где происходит смена морских сил на стратегическом уровне. В настоящее время, когда происходит количественная смена морских сил между США и Китаем, исполнительный приказ администрации Трампа во втором сроке под названием «Восстановление морского доминирования Америки» (Restoring America’s Maritime Dominance), выпущенный в апреле, и План морских действий (Maritime Action Plan), содержащийся в нем, являются типичными усилиями первого типа. Однако, хотя срок подачи этого Плана морских действий, в котором задействованы Государственный департамент, Министерство обороны, Министерство торговли, Министерство труда, Министерство транспорта, Торговое представительство и Министерство внутренней безопасности, приближается (менее двух месяцев), ситуация внутри администрации Трампа выглядит непростой.

Это связано с тем, что ключевые сотрудники Белого дома и Управления морских дел, ответственные за План морских действий, недавно покинули администрацию. Иэн Беннетт, старший директор по морским и промышленным возможностям в Совете национальной безопасности Белого дома, покинул администрацию Трампа в конце июля. Помимо ухода Брайана Маккормака, начальника штаба Совета национальной безопасности, уход Беннетта является дополнительной потерей персонала после ухода пяти из семи сотрудников Управления морских дел в июле. Эти кадровые перестановки в июле позволяют предположить, что импульс к реализации исполнительного приказа от апреля и Плана морских действий ослабевает на уровне администрации. Хотя следует избегать преждевременных суждений до тех пор, пока конкретные контуры Плана морских действий не будут раскрыты через два месяца, можно сказать, что импульс администрации к реализации исполнительного приказа несколько ослаб по сравнению с апрелем.

С другой стороны, законодательный орган играет важную роль вместе с исполнительной властью в укреплении возможностей морских держав по извлечению ресурсов. В конце 19 века, когда союз Франции и России бросил вызов превосходству британского флота в Средиземноморье, британский парламент принял дополнительные законопроекты (Naval Works Act of 1895, Naval Works Bill of 1896) для строительства кораблей и улучшения прибрежной инфраструктуры, не предусмотренных в военно-морском бюджете, вместе с программой Спенсера (the Spencer Program of 1893). В 1930-х годах Конгресс США также предотвратил смену морских сил, вызванную Японией, приняв ряд законопроектов о строительстве кораблей, начиная с 1934 года. Будет ли администрация Трампа восстанавливать импульс к реализации Плана морских действий, и сможет ли Конгресс США активно поддержать законопроекты, связанные с морской сферой и судостроением, повлияет на возможности США по увеличению военно-морской мощи. В частности, для участия Кореи в сотрудничестве в области судостроения, таком как строительство военных кораблей или их техническое обслуживание, ремонт и модернизация, необходимо устранить юридические ограничения в отношении судостроительной промышленности союзных стран через Конгресс.

Одновременное взаимодействие с исполнительной и законодательной властью и подход к Северной Корее

Для успеха Плана морских действий администрации Трампа необходимо, чтобы законопроекты, внесенные в Конгресс, касающиеся увеличения военно-морской мощи, инвестиций в судостроение, а также сотрудничества в судостроении и MRO с союзниками, одновременно добились существенного прогресса. Только тогда США смогут адекватно реагировать на количественную смену морских сил, вызванную Китаем, в долгосрочной перспективе. Однако, учитывая текущую ситуацию, невозможно гарантировать, будет ли достигнут прогресс в строительстве кораблей и восстановлении судостроительной промышленности, как это предполагается исполнительной и законодательной властью, и если да, то когда. Хотя необходимость увеличения военно-морской мощи США в определенной степени разделяется исполнительной и законодательной властью, другие внутренние политические факторы могут стать препятствием для внесения поправок в действующее законодательство и принятия новых законов. Например, подразделение металлургов Американской федерации труда и Конгресса производственных профсоюзов (the American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations’ metalworkers division), крупнейшего профсоюза США, выступает против законопроектов, предусматривающих использование верфей союзных стран, с момента администрации Байдена. Если металлурги будут оказывать давление и лоббировать против, основываясь на организационной силе крупнейшего профсоюза, утверждая, что это угрожает их профессиональной стабильности, политики не смогут игнорировать это давление.

Представители американской судостроительной промышленности рассматривают возможность передачи строительства американских боевых кораблей на аутсорсинг как серьезную угрозу для американской судостроительной промышленности. Они выступают против внесения поправок в действующее законодательство и принятия новых законов, одновременно требуя больших инвестиций в инфраструктуру американского судостроения. Это противодействие неразрывно связано с тем, что американская судостроительная промышленность сильно зависит от рынка военных кораблей. В 2020 году менее 3% от общего числа судов, поставленных американской судостроительной промышленностью, было поставлено государственным учреждениям США, но 14 из 15 крупных глубоководных судов были поставлены ВМС США и Береговой охране. Американская судостроительная промышленность по-прежнему проявляет сильный протекционизм в вопросах, связанных с военными кораблями. Кроме того, если добавить соображения национальной безопасности, опасающиеся возможности утечки информации или технологий о системах вооружения при строительстве боевых кораблей на иностранных верфях, то противодействие строительству военных кораблей на иностранных верфях может усилиться. Некоторые также считают, что тот факт, что корейские судостроители работали на китайских верфях в последние годы, усиливает опасения. Тот факт, что попытки отменить закон Джонса были безуспешны в течение последних 100 лет, свидетельствует о сильном влиянии лобби судостроительной промышленности и профсоюзов в США.

Учитывая эту внутриполитическую ситуацию в США, для успешной реализации проекта MASGA, предложенного Кореей в качестве рычага в процессе переговоров о пошлинах, необходимо не только тесное сотрудничество с исполнительной властью США, но и активное взаимодействие и лоббирование в Конгрессе США. Упомянутые выше переговоры между Управлением оборонных закупок Кореи и ВМС США 6-7 августа можно рассматривать как переговоры между исполнительными органами Кореи и США. Хотя сотрудничество между исполнительными органами Кореи и США может быть затронуто последствиями задержки переговоров о торговых соглашениях, исполнительный приказ и План морских действий администрации Трампа уже были обнародованы. Со временем, по мере усиления опасений по поводу разрыва в военно-морской мощи с Китаем и осознания угрозы, требования по модернизации судостроительной промышленности и ускоренному строительству кораблей будут набирать силу. С точки зрения Кореи, чтобы не допустить утраты этого политического импульса в США, необходимо осуществлять одновременное взаимодействие с Конгрессом США, выходящее за рамки исполнительной власти, а также с предприятиями и гражданским обществом. Создание сети для лоббирования в Конгрессе США на уровне Национального собрания Кореи, предприятий и гражданского общества, а также постоянные усилия по взаимодействию не только с исполнительной властью США, но и с Конгрессом США, создадут политическую основу для сотрудничества в судостроении между Кореей и США и позволят преодолеть препятствия на уровне внутреннего законодательства США.

Как упоминалось выше, многосторонние усилия Кореи по взаимодействию с Конгрессом США необходимы в первую очередь для сотрудничества в судостроении между Кореей и США, связанного с увеличением военно-морской мощи США. Кроме того, участие корейского парламента необходимо для сужения расхождений во мнениях между Кореей и США по вопросам нераспространения, мирного режима и численности и роли американских войск в Корее, связанных с Северной Кореей, а также для содействия стабильности в Азиатско-Тихоокеанском регионе, окружающем Корейский полуостров. Хотя в СМИ сообщалось о возможности сокращения американских войск в Корее администрацией Трампа во втором сроке, Комитет Сената по вооруженным силам 11 июля принял законопроект об ассигнованиях на оборону на 2026 финансовый год (NDAA: National Defense Authorization Act) и включил положение, запрещающее «сокращение американских войск на Корейском полуострове или передачу оперативного командования в военное время Объединенному командованию» до тех пор, пока министр обороны не получит подтверждение от Конгресса о том, что такие меры соответствуют национальным интересам. Хотя это законопроект, принимаемый ежегодно в соответствии с меняющейся обстановкой в области безопасности, следует помнить, что Конгресс США также является субъектом, который может влиять на численность американских войск в Корее. Поэтому необходимо стремиться к тому, чтобы Конгресс США подходил к вопросу о численности и роли американских войск в Корее, основываясь на понимании политики Кореи в отношении Северной Кореи, которую она стремится проводить в долгосрочной перспективе. Кроме того, посредством этого необходимо скоординировать долгосрочные цели Кореи и США в отношении Северной Кореи на фоне развития ядерного потенциала Северной Кореи. Построение хорошей системы консультаций с Конгрессом США, который имеет более твердую позицию в отношении денуклеаризации, будет иметь эффект обеспечения того, чтобы сотрудничество между Кореей и США строилось на общем долгосрочном видении денуклеаризации и построения мирного режима. Хотя политика одновременного взаимодействия с исполнительной и законодательной властью США может начаться с увеличения военно-морской мощи США и сотрудничества в судостроении между Кореей и США, активное взаимодействие с Конгрессом США может сыграть положительную роль в совместном разделении долгосрочного видения денуклеаризации и мирного режима в политике в отношении Северной Кореи.

■ О Ин Хван_Старший научный сотрудник EAI; преподаватель Университета Сунчхонхян.

■ Ответственный и редактор: О Ин Хван_Старший научный сотрудник EAI; Чон Чон Хёк_Научный сотрудник Института внешнеполитических исследований

    Контакты: 02 2277 1683 (доб. 202) | ihoh@eai.or.kr