[Comentario Global NK] El futuro de la hegemonía marítima de EE. UU. y la estrategia de Corea: El papel del Congreso de EE. UU. en la cooperación naval entre Corea y EE. UU. y la política hacia Corea del Norte

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Cooperación naval entre Corea y EE. UU. y MASGA: El primer paso hacia una alianza integral entre Corea y EE. UU.

El término MASGA (Make American Shipbuilding Great Again) fue acuñado por la delegación coreana tras arduas deliberaciones durante el proceso de negociación para reducir los aranceles de la segunda administración Trump. De hecho, las ideas y sugerencias sobre la cooperación naval entre Corea y EE. UU. se habían planteado mucho antes de las negociaciones arancelarias. Más bien, los resultados prácticos de la cooperación naval entre Corea y EE. UU. han sido decepcionantes en comparación con la frecuencia con la que se informaron en los medios. Por ejemplo, en febrero del año pasado, el Secretario de Marina de la administración Biden, Carlos Del Toro, visitó los astilleros de HD Hyundai Heavy Industries en Ulsan y Hanwha Ocean en Geoje, y confirmó las instalaciones de producción y la capacidad de construcción de buques de guerra de los astilleros coreanos. Aunque la industria de la construcción naval nacional ha decaído, la cooperación naval entre Corea y EE. UU. es esencial desde la perspectiva de la competencia en poder naval con China, que es una emergencia para EE. UU. Para Corea, que posee una capacidad de construcción naval de clase mundial pero cuya cooperación con EE. UU. es absolutamente crucial en muchas cuestiones diplomáticas, incluida la cuestión nuclear norcoreana y las relaciones con China, la cooperación naval entre Corea y EE. UU. puede ser un primer paso importante hacia una alianza integral en la que ambas partes puedan cooperar mutuamente. Sin embargo, para lograr un progreso sustancial en la cooperación naval entre Corea y EE. UU. en el futuro, Corea necesita reconocer claramente los obstáculos políticos y legales internos de EE. UU. y hacer esfuerzos proactivos para superarlos.

Aumento del poder naval y restricciones legales a la cooperación naval entre Corea y EE. UU.

Recientemente, se ha presentado una legislación bipartidista algo alentadora en el Congreso de EE. UU. El 1 de agosto, el congresista demócrata Ed Case de Hawái y el congresista republicano James Moylan de Guam presentaron conjuntamente la Ley de Asociación de Aliados de la Marina Mercante (Merchant Marine Allies Partnership Act). Esta ley exime el 50% de los aranceles de importación para las modificaciones de buques realizadas en astilleros de países aliados como Corea y Japón, y permite el transporte costero de buques fabricados por aliados. Según la Ley Jones de 1920, todos los buques que navegan por las costas de EE. UU. deben ser construidos, poseídos y operados por estadounidenses; la Ley de Asociación de Aliados de la Marina Mercante prevé excepciones a estas regulaciones para los aliados con el fin de cooperar en la construcción naval. Actualmente, este proyecto de ley está pendiente en el Comité de Transporte e Infraestructura de la Cámara de Representantes.

Además de la Ley Jones, la Ley Byrnes-Tollesfson restringe legalmente la cooperación en la construcción naval con países aliados. La Ley de Enmienda Byrnes-Tollesfson prohíbe a la Marina de EE. UU. celebrar contratos directamente con astilleros extranjeros para la construcción de buques de guerra. También prohíbe los contratos a través de subcontratistas o contratistas secundarios. Si bien se prevé una excepción para la exención del presidente, las circunstancias en las que el presidente puede ejercer esta exención son muy limitadas en la práctica, excepto en situaciones especiales como tiempos de guerra. La Ley Byrnes-Tollesfson también tiene disposiciones separadas que prohíben el mantenimiento, la reparación y la revisión (MRO) en el extranjero. Según esta disposición, los buques de guerra de la Marina con base en EE. UU. o Guam no pueden recibir mantenimiento, reparación o revisión en astilleros fuera de EE. UU. o Guam. Sin embargo, se han establecido excepciones para buques de combate litoral (LCS), reparaciones en tránsito y reparaciones de daños causados por actos hostiles o intervenciones.

Según datos de 2024, de los 296 buques de guerra estadounidenses, solo 40 tienen su base principal en bases fuera de EE. UU., y solo hay 22 buques de combate litoral. Por lo tanto, a menos que se enmiende la Ley Byrnes-Tollesfson, es muy probable que la cooperación en la construcción naval entre Corea y EE. UU. no se materialice, especialmente para Corea, que no tiene bases principales para los buques de guerra de EE. UU. como las bases navales de Yokosuka y Sasebo en Japón. Japón se encarga del mantenimiento, reparación y revisión (MRO) de los buques de guerra estadounidenses que tienen su base principal en Yokosuka y Sasebo. Los dos proyectos de MRO adjudicados a Hanwha Ocean en noviembre de 2024 también fueron posibles legalmente porque fueron encargados por la Séptima Flota de EE. UU., que no tiene su base principal en EE. UU. o Guam. Según se informa, Kang Hwan-seok, subadministrador de la Agencia de Adquisiciones de Defensa de Corea, se reunió con el Subsecretario Adjunto de Investigación, Desarrollo y Adquisición de la Marina de EE. UU., Jason Porter, en Washington del 6 al 7 de agosto, y discutieron la necesidad de relajar las regulaciones de la Ley Byrnes-Tollesfson, que estipula que los buques de guerra estadounidenses solo pueden ser construidos en astilleros estadounidenses, y se llegó a un consenso. Según el informe, el subadministrador Kang propuso varias opciones de cooperación, como la construcción de buques de guerra por parte de astilleros coreanos o la producción y entrega de módulos en bloque seguidas del ensamblaje final en astilleros estadounidenses, teniendo en cuenta el panorama legal actual.

Cabe destacar que, si bien este tipo de legislación recibe mucha cobertura mediática en su fase de presentación, la presentación es solo la etapa inicial de la legislación. Si el proyecto de ley no se remite a un comité permanente después de su presentación, o si se remite pero queda estancado o no supera la votación en la Cámara de Representantes o el Senado, no se producirá ningún cambio sustancial. Esto demuestra que el Congreso desempeña un papel considerable en el aumento del poder naval de EE. UU. y en los cambios sustanciales en la cooperación naval entre Corea y EE. UU. De hecho, un proyecto de ley para enmendar la Ley Byrnes-Tollesfson para la construcción de buques de guerra estadounidenses por parte de aliados (Ensuring Naval Readiness Act: ENA Act) se presentó en junio de 2024. Sin embargo, no se tomaron medidas de seguimiento, y se volvió a presentar en febrero de 2025, estando actualmente pendiente en el Comité de Servicios Armados del Senado. El proyecto de ley vinculado a la orden ejecutiva de la administración Trump de abril, la Ley de Construcción Naval e Infraestructura Portuaria para la Prosperidad y Seguridad de América (la Ley SHIPS), también está pendiente en los comités permanentes correspondientes en el Senado y la Cámara de Representantes, pero aún no se ha programado ninguna audiencia. El proyecto de ley de aguas estadounidenses (la Ley de Apertura de Aguas de América), presentado en junio, que permite el transporte costero de buques extranjeros, se encuentra en la misma situación. De los cuatro proyectos de ley mencionados anteriormente, el que parece tener el mayor avance es la Ley de Asociación de Aliados de la Marina Mercante, presentada más recientemente, pero incluso para esta, no hay garantía de que no quede estancada en el comité permanente correspondiente o de que sea aprobada en una votación en la Cámara de Representantes o el Senado, dependiendo de las circunstancias.

Debilitamiento del impulso del plan de acción marítima de la segunda administración Trump

Las potencias hegemónicas marítimas, históricamente, han maximizado sus capacidades de extracción de recursos internos o han reubicado buques desplegados en otras áreas al área donde se está produciendo un cambio de poder para aumentar su poder naval cuando se produce un cambio estratégico de poder marítimo. Actualmente, mientras se está produciendo un cambio cuantitativo de poder marítimo entre EE. UU. y China, la orden ejecutiva de la segunda administración Trump titulada "Restaurar la Dominación Marítima de América" y el Plan de Acción Marítima contenido en ella, emitidos en abril, pueden considerarse un esfuerzo del primer tipo. Sin embargo, a pesar de que el plazo para la presentación de este Plan de Acción Marítima, que involucra al Departamento de Estado, Departamento de Guerra, Departamento de Comercio, Departamento de Trabajo, Departamento de Transporte, Representante Comercial y Departamento de Seguridad Nacional, se acerca a menos de dos meses, la situación dentro de la administración Trump no parece favorable.

Esto se debe a que personal clave de la Casa Blanca y la Oficina Marítima responsable del Plan de Acción Marítima han abandonado la administración. Ian Bennitt, quien se desempeñó como Asesor Principal de Capacidad Marítima e Industrial en el Consejo de Seguridad Nacional de la Casa Blanca, dejó la administración Trump a fines de julio. La renuncia de Bennitt, junto con la renuncia del Jefe de Gabinete del Consejo de Seguridad Nacional, Brian McCormack, se suma a la pérdida de personal adicional después de que cinco de los siete miembros del personal de la Oficina Marítima renunciaran en julio. Estos movimientos de personal en julio sugieren que el impulso para la implementación de la orden ejecutiva de abril y el Plan de Acción Marítima se está debilitando a nivel administrativo. Si bien se debe evitar el juicio precipitado hasta que se revelen los contornos específicos del Plan de Acción Marítima en dos meses, se puede decir que el impulso de la administración para implementar la orden ejecutiva se ha debilitado parcialmente en comparación con abril.

Por otro lado, el poder legislativo, junto con el poder ejecutivo, juega un papel importante en la mejora de la capacidad de extracción de recursos de las potencias hegemónicas marítimas. A fines del siglo XIX, cuando la alianza entre Francia y Rusia desafió la superioridad naval británica en el Mediterráneo, el Parlamento británico aprobó el Programa Spencer (Spencer Program of 1893) y legislación adicional (Naval Works Act of 1895, Naval Works Bill of 1896) para la construcción de buques de guerra y la mejora de las instalaciones costeras que no estaban incluidas en el presupuesto naval. En la década de 1930, el Congreso de EE. UU. también aprobó leyes consecutivas de construcción naval a partir de 1934 para prevenir el cambio de poder marítimo provocado por Japón. En el futuro, la posibilidad de aumentar el poder naval de EE. UU. dependerá de si la administración Trump puede recuperar el impulso para implementar el Plan de Acción Marítima y si el Congreso de EE. UU. puede fortalecer sus esfuerzos con una actitud proactiva hacia la legislación relacionada con el poder marítimo y la construcción naval. En particular, para que Corea participe en la cooperación en la construcción naval, como la construcción o el mantenimiento, reparación y revisión de buques de guerra, las restricciones legales sobre el sector de la construcción naval de los aliados deben ser eliminadas a través del Congreso.

Participación simultánea en el poder ejecutivo y legislativo y enfoque hacia Corea del Norte

Para que el Plan de Acción Marítima de la administración Trump tenga éxito, los proyectos de ley presentados en el Congreso relacionados con el aumento del poder naval, la inversión en la construcción naval y la cooperación en construcción naval y MRO con los aliados deben avanzar sustancialmente de manera simultánea. Solo entonces EE. UU. podrá responder adecuadamente al cambio cuantitativo de poder marítimo provocado por China a largo plazo. Sin embargo, dada la situación actual, no se puede garantizar si el progreso en la construcción de buques de guerra y la reconstrucción de la industria de la construcción naval que la administración y el poder legislativo pretenden lograr se realizará, y si es así, cuándo. Si bien la necesidad de aumentar el poder naval de EE. UU. es compartida en cierta medida por la administración y el poder legislativo, otros factores políticos internos pueden obstaculizar la enmienda de las leyes existentes y la promulgación de nuevas leyes. Por ejemplo, la división de metalúrgicos de la Federación Estadounidense del Trabajo y Congreso de Organizaciones Industriales (AFL-CIO), el sindicato más grande de EE. UU., se ha opuesto a las leyes que utilizan astilleros aliados desde la administración Biden. Si los trabajadores del acero ejercen oposición y lobby basados en el poder organizacional del sindicato más grande, argumentando que perjudica la seguridad de sus empleos, los políticos no podrán ignorar esta presión.

Las partes interesadas de la industria de la construcción naval de EE. UU. consideran la subcontratación de la construcción de buques de guerra estadounidenses como una grave amenaza para la industria de la construcción naval de EE. UU. Se oponen a la enmienda de las leyes existentes y a la promulgación de nuevas leyes, al mismo tiempo que exigen una mayor inversión en la infraestructura de la construcción naval de EE. UU. Esta oposición no es ajena al hecho de que la industria de la construcción naval de EE. UU. depende en gran medida del mercado de buques de guerra. En 2020, menos del 3% de los buques entregados por la industria de la construcción naval de EE. UU. se suministraron a agencias del gobierno de EE. UU., pero 14 de los 15 grandes buques de aguas profundas se entregaron a la Marina y la Guardia Costera de EE. UU. La industria de la construcción naval de EE. UU. todavía tiene un fuerte proteccionismo en asuntos relacionados con buques de guerra. Si a esto se suman las consideraciones de seguridad nacional que temen la posibilidad de fuga de información o tecnología sobre sistemas de armas al construir buques de guerra en astilleros extranjeros, la oposición a la construcción de buques de guerra en astilleros extranjeros se intensifica aún más. Algunos incluso expresan preocupación por el hecho de que los trabajadores de la construcción naval coreanos hayan sido empleados en astilleros chinos en los últimos años. El hecho de que los intentos de derogar la Ley Jones hayan fracasado en los últimos 100 años es una prueba del poderoso lobby de la industria de la construcción naval y los sindicatos en EE. UU.

Teniendo en cuenta esta situación política interna de EE. UU., para que el proyecto MASGA, presentado por Corea como palanca en el proceso de negociación arancelaria, se realice adecuadamente, es necesario no solo una estrecha consulta con la administración de EE. UU., sino también una participación y un lobby activos en el Congreso de EE. UU. La consulta entre la Agencia de Adquisiciones de Defensa de Corea y el Departamento de la Marina de EE. UU. del 6 al 7 de agosto mencionada anteriormente puede considerarse una consulta entre las administraciones de Corea y EE. UU. Si bien la cooperación entre las administraciones de Corea y EE. UU. también puede verse afectada por las repercusiones de la reciente demora en el acuerdo arancelario, la orden ejecutiva y el Plan de Acción Marítima de la administración Trump ya se han anunciado. Con el tiempo, a medida que aumenten las preocupaciones sobre la brecha de poder naval con China y la percepción de la amenaza, la demanda de modernización de la industria de la construcción naval y la construcción rápida de buques de guerra ganará impulso. Desde la perspectiva de Corea, para garantizar que este impulso político no se pierda en EE. UU., es necesario participar simultáneamente no solo en la administración, sino también en el Congreso, las empresas y a nivel civil en EE. UU. Al formar una red que permita al Congreso, las empresas y la sociedad civil de Corea realizar lobby conjuntamente en el Congreso de EE. UU. y mantener esfuerzos de participación continua no solo en la administración de EE. UU. sino también en el Congreso, se sentarán las bases políticas para la cooperación en la construcción naval entre Corea y EE. UU. y se superarán los obstáculos a nivel de ley interna de EE. UU.

Como se mencionó anteriormente, los esfuerzos de participación multifacética de Corea en el Congreso de EE. UU. son necesarios en primer lugar para la cooperación en la construcción naval entre Corea y EE. UU. relacionada con el aumento del poder naval de EE. UU. Además, la participación del Congreso de Corea es una idea política necesaria para reducir las diferencias de opinión entre Corea y EE. UU. en cuestiones como la no proliferación, el régimen de paz y el tamaño y papel de las fuerzas de EE. UU. en Corea, que están vinculadas a Corea del Norte, y para promover la estabilidad en la región de Asia y el Pacífico que rodea la península de Corea. Aunque ha habido informes de prensa de que la segunda administración Trump podría reducir las fuerzas de EE. UU. en Corea, el Comité de Servicios Armados del Senado de EE. UU. aprobó la Ley de Autorización de Defensa Nacional (NDAA) para el año fiscal 2026 el 11 de julio y estipuló que "la reducción de las fuerzas de EE. UU. en Corea o la transferencia del control operativo en tiempos de guerra al Comando de Fuerzas Combinadas" está prohibida a menos que el Secretario de Defensa obtenga la certificación del Congreso de que tales medidas son de interés nacional. Si bien es una ley que se promulga anualmente de acuerdo con el entorno de seguridad cambiante, se debe tener en cuenta que el Congreso de EE. UU. también es una entidad que puede influir en el tamaño de las fuerzas de EE. UU. en Corea. Por lo tanto, es necesario esforzarse para que el Congreso de EE. UU. aborde la cuestión del tamaño y el papel de las fuerzas de EE. UU. en Corea sobre la base de la comprensión de la política a largo plazo de Corea hacia Corea del Norte. Además, a través de esto, debemos ajustar los objetivos a largo plazo de Corea y EE. UU. con respecto a Corea del Norte a medida que las capacidades nucleares de Corea del Norte se desarrollan. Establecer un buen sistema de consulta con el Congreso de EE. UU., que tiene una postura más firme sobre la desnuclearización, tendrá el efecto de garantizar que la cooperación entre Corea y EE. UU. se base en la visión a largo plazo compartida de desnuclearización y establecimiento de un régimen de paz. La política de participación simultánea en la administración y el Congreso de EE. UU. puede comenzar con el aumento del poder naval de EE. UU. y la cooperación en la construcción naval entre Corea y EE. UU., pero la participación activa en el Congreso de EE. UU. también puede desempeñar un papel positivo en el intercambio de la visión a largo plazo de desnuclearización y régimen de paz entre Corea y EE. UU. en la política hacia Corea del Norte. ■

■ Oh In-hwan_Investigador principal del EAI; Profesor adjunto en la Universidad Nacional de Seúl.

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