【Global NK评论】我们接触的是谁：朝韩居民接触管制放宽后的课题

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降低的接触门槛

大韩民国宪法将统一视为国家最终目标，其对象是朝韩居民。但矛盾的是，要与朝韩居民见面，需要事先向统一部长官申报的程序。该程序是随着1990年8月1日《南北交流合作法》的实施而引入的“接触朝韩居民申报”制度，规定南韩居民在与朝韩居民进行直接或间接接触时，需事先向统一部长官申报。“接触”不仅包括面对面会晤，还包括电话、电子邮件、在线消息等非面对面方式，申报对象包括学术、文化、经济交流以及私人会面。[1]

2025年7月30日，统一部废止了该制度的实际运营依据——《接触朝韩居民申报处理指南》。该指南包含了可因接触对象或申请人的性质而拒绝申报的详细条款，实际上使申报制形同许可制，并成为限制民间对朝接触的惯例。时任统一部长官的郑东泳认为这是限制国民主权的错误做法，并表示“国民的自由接触会带来相互理解，相互理解会带来共存”，今后政府将推进废止指南并修改相关法律，防止申报制被当作许可制运作。[2]这是在制度上保障接触自由的政策转变，也是能够促进民间交流活跃化的象征性措施。

此次变化具有几项重要意义。随着学术、宗教、文化艺术、非营利团体等多个领域的自主接触成为可能，过去因审批程序受阻的活动现在只需申报即可进行。通过此举，如果民间层面的南北交流活跃起来，也可以预见南北之间社会文化认知的变化。然而，并非所有变化都是积极的。随着接触门槛的降低，合法接触的扩大可能在物资交流、敏感信息共享、政治言论等方面成为新的风险因素。此次废止是排除许可制运作、回归申报制本来的功能的宣言，但同时也带来了重新审视“朝韩居民”的范围和定义、接触界限的课题。

扩大的机会

《接触朝韩居民申报处理指南》的废止是南北交流合作制度运营的重要转折点，预示着实质性变化。独立于法律之外的指南曾因模糊的表述和任意的解释而限制学术、媒体、文化交流，但废止后，预计将仅以法律规定的条件为依据进行判断，从而缓解解释上的僵化。

最大的变化是民间交流的活跃化。过去，即使在海外学术会议、国际会议、多边文化活动中南北韩人士非正式相遇，指南也将其视为事先批准或事后报告的对象。今后，在非政治领域内的接触将更加灵活。这有助于在南北关系僵持的时期也维持非政治交流的渠道。

学术研究活动也预计将出现积极变化。朝鲜问题研究者为了获取一手资料，曾尝试参加海外学术界或国际组织主办的活动，或直接采访旅日朝鲜人总联合会（朝总联）相关人士、朝鲜人士，但都遇到了制度性障碍。废止后，在法律范围内可以遵循安全且可预测的程序，有助于学术自由和研究环境的改善。

媒体和非政府组织（NGO）的活动也有望扩大。在朝鲜人权、离散家属团聚、边境地区人道援助等需要现场性和可信度的事务上，获取直接证词和记录对于政策制定和国际舆论形成至关重要。指南的废止降低了现场采访和资料收集的制度性壁垒，并可能为与国际非政府组织合作项目注入动力。

依然存在的“明显担忧”

接触自由的扩大也伴随着副作用。在第三国的非正式接触可能被用作信息传递渠道，而在人道援助领域，由于接近和监督受限的结构性脆弱性，存在验证局限性，这可能导致对朝人道援助项目的风险。此外，民间网络可能被非正式权力化，或特定团体独占对朝信息和人脉的结构可能加剧。在人道主义援助项目中，朝鲜方面倾向于非正式民间渠道而非官方渠道，一些民间团体利用这一点，未能确认对朝援助项目提供的物资的实际交付情况，或项目透明度受损的案例并不少见。这些灰色地带可能成为非法活动的温床。

根本问题在于法律条款的模糊性可能导致解释的自由裁量范围依然存在。特别是在指南废止后，法律上的不明确性仍然存在，判断标准的缺失很可能导致行政机关的消极判断或回避政治负担。现行的《南北交流合作法》第9条仍然将“明显担忧”这一包罗万象的表述规定为取消批准的理由，这在特殊情况下实际上与限制无异，这种抽象性为模糊性和任意判断提供了正当化的依据和借口。

特别是，朝鲜当局采纳“敌对两国论”后对外战略的变化也值得关注。朝鲜过去对旅日朝鲜人总联合会（朝总联）的国籍和身份管理相对严格，但最近却表现出吸纳韩国籍人士的动向。例如，在组织祖国访问团时包含韩国籍人士，或邀请韩国籍人士参加旅日同胞纪念活动和文化艺术交流项目。这些动向可以被解读为旨在根据政治立场和活动倾向扩大人员网络的战略举措。

这些变化可能成为判断接触标准的新变量。过去，朝鲜国籍或朝鲜籍是关键的判断因素，但现在，无论国籍如何，政治立场、活动经历、所属网络正成为决定执法解释和适用范围的因素。“朝韩居民”的解释已不再局限于明确的界限。在接触申报指南被废止的情况下，这种战略变化可能成为短期内改变判断标准的催化剂，为了维持南北交流的安全性和透明度，需要法律层面的明确应对。

尽管指南因其详细条款过于包罗万象而受到批评，但在废止后，取消批准的判断权仍然掌握在行政当局手中。根据政治外交形势或经办人员的解释，同一事项可能得出不同的结论。比指南的存废更重要的是法律标准的具体化。接触自由化可以成为提高南北关系灵活性的契机，但在不明确的标准下扩大接触，可能引发新的冲突和不信任。如果没有内部冷静的再评估和制度整顿，同样的问题很可能再次发生。

为实现实质性的制度改善，必须具体化法律上的拒绝理由，用实证性、客观性的条件替代模糊的表述。通过明确接触的目的、内容、手段、对方的实际作用等判断标准，可以提高一致性和可预测性。《南北交流合作法》第9条第7款第3项和第4项的“明显担忧”条款范围广泛且模糊，可能被用作行政机关任意解释和执行、不必要地扩大政策自由裁量权、推卸实务人员责任的依据。[3]因此，应修改或删除“明显担忧”这一不确定表述，并制定能够应对新型威胁的补充条款。例如，可以限定为△存在引发南北韩之间武装冲突的现实危险时，△接触对象被司法机关认定为间谍、间谍人员，或属于法院判决禁止的团体成员时等。对于人道主义援助、学术研究、宗教文化交流等，应设立例外条款，保障民间活动的自主性。

我们接触的是谁

为确保申报制的实效性，提高国民认识和引导自愿申报的国民宣传也必不可少。过去，由于制度的目的和程序未得到充分告知，难以形成社会信任，因此，法律的一贯适用和执行，以及明确的程序说明比什么都重要。整个社会都应认识到，申报制不仅仅是行政程序，更是保障国民安全、国家安全以及民间交流可持续性的机制。

此次废止《接触朝韩居民申报处理指南》既是放宽管制，也是制度整顿的机会。要使其转化为实质性成果，就必须在法律具体化、程序透明化、国民宣传的基础上运营制度。南北合作不应是无条件的边界解除，而应是制度化相互信任的过程。为使接触自由不至于成为短期成果而告终，应将此次变化作为构建新的合作秩序和制度性安全网的起点。当变化稳定地固化为成果时，接触将不再是危险，而是信任与共存的资产。在南北关系的大门敞开之际，我们必须共同寻找“我们接触的是谁，为何要接触”的答案。■

参考文献

金艺瑟，《郑东泳统一部长官“全面允许对朝民间接触……废止限制指南”》，News1，2025年7月31日，https://www.news1.kr/diplomacy/unikorea/5865009

法制处国家法律信息中心，《南北交流合作法》，https://www.law.go.kr

统一部南北交流合作系统，“关于接触朝韩居民的指南”，https://www.tongtong.go.kr

[1] 统一部南北交流合作系统，“关于接触朝韩居民的指南”，https://www.tongtong.go.kr

[2] 金艺瑟，《郑东泳统一部长官“全面允许对朝民间接触……废止限制指南”》，News1，2025年7月31日，https://www.news1.kr/diplomacy/unikorea/5865009

[3] 法制处国家法律信息中心，《南北交流合作法》，https://www.law.go.kr

■ 作者：河承熙 _东国大学朝鲜学研究所客座研究员。

■ 负责及编辑：吴仁焕_EAI高级研究员；郑钟赫_国立外交院研究员

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